整合治理视角下社区党建作用发挥的困境与路径探析

范家胄　陈怡伶

城市社区治理是基层治理中的重要部分，以党组织为核心引领社区治理是适合我国社情且行之有效的治理模式。相较于其他治理理论，整合治理理论更能解释和指导以党组织为核心的社区治理体系。而在整合治理视角下，现阶段社区党组织作用发挥面临着政党内部、“党政关系”以及外部社会的整合困境，亟需通过价值、利益、组织多维度的整合缓解矛盾，推进社区治理现代化。

社区是社会治理的基础单元，关乎百姓民生与基层稳定。党的二十大报告指出，要“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。[1]而党组织作为社区内部多元整合的“粘合剂”，通过引领、嵌入、影响等方式发挥统筹、动员、协调等作用。党的二十大报告指出，要“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”，[2]加强党建引领是优化基层治理的应有之义，不仅有利于完善社区治理体系，也有利于巩固党的基层组织建设。

自上世纪90年代上海首倡“社区党建”至今，社区党组织已有了近三十年的发展历史，但用怎样的治理理论能够更好地解释与指导“社区党建”，仍是学界经久不衰的讨论主题。过去研究者基于社区内部人口基数大、异质性强等特点，大多从社会中心主义的视角出发，运用“自主治理”理论、“协同治理”理论等指导社区治理的运行。但这些理论起源于西方话语体系之中，往往偏爱简单理想的自治而忽视了我国基层社情的制度性前提，缺乏对现实复杂情况以及党建这一核心引领力的关注，这就导致了理论的现实解释力不足，在诠释“党建引领”时显得捉襟见肘。

“整合治理”是近年来本土学者提出的一套治理观念与理论，对以党建为核心的基层社区治理具有更强的现实指导力。杨宏山认为，在实际运行中整合治理主要依靠四种主要模式，即：资格认定、资源支持、精英吸纳、项目化运作。[3]而唐文玉认为，政党整合治理在建构逻辑、结构形态等方面均有别于传统的总体性治理与西方的多中心治理。[4]总的来说，基层党组织整合治理的基本要义在于：党组织凭借自身领导一切的核心地位，对社会多元主体及其掌握的资源进行整合，以达到政权稳固、社会和谐的目标。本文主要基于整合治理的视角，分析社区党建中现存的问题，并给出相关的路径建议。

整合治理视角下社区党建作用发挥的现实困境

传统的“国家-社会”关系视角下，政党在国家与社会中充当桥梁和纽带，近年来以景跃进为代表的众多研究者疾呼“将政党带进来”，[5]主张将国家和社会关系的二分法发展成为政党、政府和社会关系的三分法。本文借鉴三分法，认为政党内部整合困境、党政关系整合困境、外部社会整合困境是整合治理视角下社区党建发挥作用面临的三大困境。

（一）政党内部整合困境

内因是事物变化的源泉与动力。城市社区党建面临的首要整合难题，就在于政党自身内部的整合困境。

第一，资源整合困难。单位制逐渐解体后，基层党建的资源便呈现离散化的特征。以权力为依托的党组织对单位党建体制仍存在路径依赖，残留有“横向闭合、对外排他”的资源配置和运用模式。[6]而不以权力作为依托的新興党组织因资源短缺，同样面临着生存倾轧的挑战。

第二，组织建制方式矛盾与组织行动分割。新型社会空间中，原有的科层制领导管理方式影响了自主性，但若为了对接扁平化的模式而改造党组织的建制方式，也就会导致党组织的权威受损、效率下降。而社区党组织与其他党组织间合作同样存在“合作行动困境”。

第三，党员自身价值理念与实际行动的困境。现阶段，价值多元化、行为功利化不断消解以往崇高的叙事并导致认同危机。精神引领缺失下，部分党员行动存在低俗化、反动化的现象，难以体现先锋模范作用。

（二）“党政关系”整合困境

改革开放以来，受传统体制影响，城市基层的党政关系结构同样面临整合困境。

第一，社区内存在行政“捆绑”党建与居民自治的现象。理性的行政部门在社区化浪潮中，纷纷建立起众多排他的行政链条。行政性的扩散不仅影响党组织的作用发挥，还导致职能部门对权力的排他性占有，最终形成“横向到边、纵向到底”的网络。[7]

第二，存在职能部门的“行政内耗”。由于条条分割的传统体制尚未得到全面的调适，现阶段部门内部的“合作行动困境”仍较严重，一方面是资源割裂与“信息孤岛”带来的资源浪费与劳动重复，另一方面是条条之间职能的分化交叉又导致彼此的扯皮推诿，缺位、越位和错位问题严重。面对较为突出的党政关系整合困境，应推动党的政治机制和政府的行政机制在相对独立的前提下实现更为有效的整合，构建政治、行政、管理、服务高度契合且有效互动的体制机制。

（三）外部社会整合困境

社会的分化是社会发展必不可缺的因素，但若没有强有力的领导核心进行整合而是任其分化碎裂，那么将导致秩序的紊乱。

第一，社区多元主体对社区党组织的信任与满意度较低，认为社区党组织“空心化”。究其原因，既与认知主体的思想自由化有关，也与认知对象即党组织自身的权力缺失及运转异化有关。

第二，社会对基层党组织的动员、组织响应弱，对各类活动的参与度低。社区内的政策宣传、思想教育等活动常常是两方各说各的，最终作用也只能浮于表面。

第三，社会与党组织间难以取得利益上的协调一致。理论上，社区党建引领能使公共利益的“触角”得以渗透社会的各场域，并形成党的领导在场的政治势能。[8]

然而实际的社区治理过程中，利益的差别显性化、矛盾尖锐化等问题层出不穷，社区的党组织、居委会、社会组织等主体间始终存在集体与个人、精神效益与物质利益等难以调和的矛盾。

整合治理视角下社区党建作用发挥的路径探析

马克思说，“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[9]面对社区治理中出现的问题，我们应以党建为驱动力，通过价值、利益、组织与技术整合赋能社区治理，推动社区治理现代化。

（一）价值维度：着眼政党内部与社区多元主体进行价值整合

价值整合要求对不同的价值观进行统合，使不同的价值趋向一致。

首先，要从整合政党内部的价值体系入手。社区党员中存在思想涣散、行为失调等现象，归根结底是理想信念与价值追求的缺失。现阶段随着物质的富足与监督的缺位，越来越多人认为党员是一种权利而非义务，荣誉而非责任。面对落后庸俗的思想，破解的关键在于整合重塑党员价值追求，通过马克思主义理论的灌输，以马克思主义的先进性引领部分党员的思想滞后性。

其次，要对多元主体进行价值整合。党内整合以党员为主体，以马克思主义理论为基础，具有排他性；而多元主体的价值整合以纷繁复杂的民众为主体，其意识自主性、利益复杂性决定了不能用党员的意识形态与道德要求进行整合，而应以具有整体性和包容性的价值体系进行整合。社会主义核心价值观既强调国家，又强调社会和个人层面，既发挥价值引领导向作用，又发挥文化包容整合作用，以其主导性与整体性引领整合多元价值的广泛性与差异性，有利于在社区内部凝聚共识、强化认同。

（二）利益维度：着眼基本保障、源头治理与过程干预进行利益整合

中国共产党是没有自己特殊利益的政党，但作为社区治理的核心力量，党组织理应推动社区内部共同利益的产生，塑造共同体的利益共识。

首先，应推动发展共有利益，构建利益整合的基本保障。这主要指社区公共服务及福利设施、医疗卫生设施等基础设施建设。倘若配套设施难以跟上日益增长的生活需要，那么共同利益意识的形成便缺乏了物质载体，相互连结的利益相关性也难以塑造。

其次，应着眼源头治理，构建良性利益观念引导机制。理念是行动的先导，诸多利益矛盾中，有因现实资源占有不均导致的，但更多还是因利益观念不合所导致的。有人热衷占小便宜，在鸡毛蒜皮之事上争个你死我活；有人损人利己，为了自己的利益罔顾他人意志。对此现象，党组织既应联合居委会、业委会等主体，通过规则对逾矩行为进行惩戒；也应充分发挥思想引领作用，以先进的利益观引导人们以正当手段化解利益纠纷。

再次，应建立利益纠纷的预防与化解机制，实现过程干预。通过建立健全党组织引领下的网格化治理，划分社区为更多网格并敦促干部下沉，帮助预防和化解利益纠纷和矛盾，并不断增强党组织自身的服务职能，真正做到“利为民所谋”。

（三）组织维度：着眼功能界定、資源协调、组织嵌入进行组织整合

严密的组织体系是马克思主义政党的优势与力量所在。党的二十大报告指出，要“持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。[10]

首先，应实现组织功能的界定。从治理的实际过程中看，正是党的功能作用发挥的边界模糊频繁导致“错位”“越位”“缺位”现象的出现。故首先应进行党组织功能作用的界定，明确社区党组织应在社区政治性事务中发挥主体作用，从事政策宣传、思想教育、统筹协调等工作；在行政性事务中发挥嵌入作用，辅助信息采集、事务监管等公共管理工作；在社会性事务中发挥引导作用，促进邻里和睦并推动社区内部社会资本的产生与发展。

其次，应实现组织资源的协调。科层制结构惯性下，基层治理体系普遍存在着条条矛盾、条块矛盾和层级矛盾，而党组织能够利用其治理核心的地位充分协调整合组织资源，缓和各类主体矛盾，凝聚各方力量并形成治理合力。

再次，应实现组织体系的嵌入。党组织的整合不仅需要内向的功能与资源的整合，还需要外向的组织扩展与嵌入。嵌入对象既可以横向扩展到社区内的新社会组织、新经济组织等主体，也可以纵向嵌入社区下辖的居民小区，实行“小区党建”。推动党组织体系扩展与嵌入更多主体，既有利于缓解“行动困境”，也有利于规范协调社区内集体组织的行动模式。

（四）技术维度：着眼目标锚点、要素机制、内在逻辑进行技术整合

技术治理适应了社区治理的精细化、智能化需求，已成为了社区治理的新发展方向。

首先，技术整合应锚定“技术驱动党建工作”与“技术驱动社区治理”的结合展开。一方面，技术驱动党建工作以“智慧党建”为宗旨，通过搭建党建管理平台，将主题党日、党费收缴等党务工作移至线上，有效避免原有工作中的数据造假、重复操作等问题，实现了社区党组织工作的规范化，实现了数字技术逻辑对传统工作逻辑的覆盖；另一方面，技术驱动社区治理旨在通过提升社区治理的智能化水平，进一步提高生活便利性、治安稳定性、关系融洽性并最终形成社区的善治，并通过建设社区的综合便民服务平台、推广各类便民政务APP等技术手段增进公共利益。

其次，在要素机制上，技术整合的核心在于通过发挥人的主观能动性，科学使用大数据、AI人工智能等新兴技术实现社区内部的信息资源共享，促进利益表达与整合。其中，各类终端平台如电脑、智慧大屏等充当窗口与载体进行信息发布与获取，而数据库资源、平台的运转维护则充当后台保障，软硬件双管齐下，共同构成了社区技术治理的基础根基。

再次，在内在逻辑上，应处理好技术治理逻辑与传统社区工作逻辑的张力，防止新旧逻辑的脱轨。传统社区工作中，更多的是依靠效率提升、威信树立及人情培育进行问题的处理与矛盾的化解；而智能技术嵌入社区治理后，某种程度上消解了传统人际关系对社区治理的影响，容易导致社区工作者远离群众现象的产生。需注意技术的应用、变革都是以维护人的价值、增进公共利益为根本目标的，技术的嵌入不应妨碍个人的自由，也不应损害公共的利益。

参考文献

[1][2][10]《党的二十大报告辅导读物》，人民出版社，2022：49+61+34页。

[3]杨宏山：《整合治理：中国地方治理的一种理论模型》，载《新视野》，2015（03）：28-35页。

[4]唐文玉：《政党整合治理：当代中国基层治理的模式诠释——兼论与总体性治理和多中心治理的比较》，载《浙江社会科学》，2020（03）：21-27+156-157页。

[5]景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，载《探索与争鸣》，2019（08）：85-100+198页。

[6][7]卢爱国：《城市区域化党建与基层党组织社会整合功能研究》，北京：中国社会科学出版社，2020：80+160页。

[8]陈秀红：《从“嵌入”到“整合”：基层党组织推进基层社会治理的行动逻辑》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》，2021，25（05）：64-72页。

[9]《马克思恩格斯全集》（第40卷），北京：人民出版社，1982：289页。

作者简介

范家胄 中共浙江省委党校硕士在读，研究方向为党史党建

陈怡伶 中共绍兴市委党校研究室副主任、三级主任科员，研究方向为社会治理