赶超战略的阶段变化与粤港澳大湾区制造业高质量发展

【摘要】随着中国制造业发展从赶超阶段前期进入中后期，中国企业市场地位变化引起发达国家及其跨国公司竞争战略深度调整，而这势必需要中国制造业发展方向和战略作出适应性调整。粤港澳大湾区制造业具有强大的规模优势，同时也面临突出的结构性挑战。下一步，粤港澳大湾区制造业高质量发展既要强调发挥规模经济优势以推动量的合理增长，又要贯彻创新驱动发展战略以实现质的有效提升。这要求相应的机制设计和政策选择有效回应更为复杂的信息问题和激励问题。为此，粤港澳大湾区需要进一步明确未来制造业高质量发展的重点方向，并在“一国两制”框架下推动体制机制改革和政策设计探索。

【关键词】赶超战略  粤港澳大湾区  制造业高质量发展  自主创新

【中图分类号】F124                                     【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.17.005

赶超战略的阶段变化与粤港澳大湾区的制度特色

长期以来，世界多国发展历程表明“卡尔多事实”具有重要的经验价值：制造业产出增长与人均国内生产总值增长、制造业生产率和经济总体生产率均呈正相关。[1]对于发展中国家而言，以发展制造业为核心推进工业化被认为是实现经济赶超的关键战略选择，其原因在于制造业具有规模经济和效率优势的特征。

然而，发展中国家对发达国家制造业的赶超过程往往相当漫长，其经济技术特征也会在赶超过程中发生阶段性的变化，例如，关键技术的突破、领先品牌的建设、价值链控制权的增强，等等。发展中国家这种制造业市场地位的阶段性变化，势必带来发达国家及其跨国公司竞争战略的调整，其中极可能出现贸易摩擦和技术封锁。这也迫使发展中国家及其制造企业调整竞争战略，例如，从规模扩张战略到品牌提升战略、从模仿创新战略到自主创新战略的转变。为更好地分析发展中国家在赶超过程不同阶段的战略调整，有必要将赶超过程进一步划分为赶超阶段的前期、中期和后期。所谓赶超阶段的后期，就是指从产业追赶向产业引领过渡的阶段。在这一时期，发展中国家的技术自主性和产业竞争力已发生明显的变化：诸多外围技术模块已经实现技术自给，并产生一定的技术集成效应和技术协同效应；虽然在大部分关键技术领域仍然在追赶竞争对手，但与技术前沿的距离逐渐缩小，同时，在小部分關键技术领域正在超越或已经超越发达国家的竞争对手。然而，此时期发展中国家大多数产业仍然长期依赖外部技术的引进吸收，自主创新能力偏弱，关键核心技术欠缺。

相对于国内其他城市群而言，粤港澳大湾区城市群更符合赶超阶段中后期的条件和特征。改革开放以来，珠三角地区领开放之先、立改革之潮头，以加工组装角色嵌入全球价值链分工体系，并与香港、澳门逐渐形成优势互补和合理分工模式。经过40多年的发展，粤港澳大湾区人口集中、产业集聚、城市绵延、创新活跃，已成为我国外向型经济发展和国家制造体系的一个关键支撑区域。在中国的经济体制变迁和产业技术赶超过程中，粤港澳大湾区极具代表性，这主要表现在其部分产业技术领域正在超越或已经超越发达国家的竞争对手，如信息产业技术领域的华为等，但在大部分产业和技术领域仍然在追赶竞争对手。事实上，粤港澳大湾区尤其是深圳已成为美国针对中国出口管制“实体清单”的“重灾区”。随着逆全球化思潮沉渣泛起，以美国为首的国际技术封锁对粤港澳大湾区产业发展和技术进步形成重大考验。如何成功渡过赶超阶段后期，并最终进入制造业发展的引领阶段，是“坚定不移把制造业和实体经济做强做优做大”和“加快建设制造强国”面临的重大现实难题。

与世界其他湾区和国内主要城市群相比，粤港澳大湾区最大的制度特色在于“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”。因此，粤港澳大湾区的制造业高质量发展问题研究需要基于其特殊制度背景和经济发展特色。“一国两制”框架下的区域制造业高质量发展，既具有鲜明独特的优势，又面临重大挑战。与赶超阶段前期规模扩张的机制不同，围绕发展质量提升的激励机制设计更为复杂。政府干预和市场机制各有优势，又各有不足。“一国两制”为这种优势互补创造了难得的“试验条件”。大湾区制造业高质量发展的机制设计，既要针对市场失灵的环节，提出政府介入的空间和力度，又要识别造成现状问题的体制机制瓶颈或障碍，以及寻找如何打通这些瓶颈和障碍的方式方法。特别是在“一国两制”框架下，如何依托香港、澳门作为自由开放经济体的优势，如何依托广东作为改革开放排头兵的优势，加快制度创新和先行先试，进而更好融入全球市场体系、建设世界级先进制造业集群，迈向全球价值链中高端，这在全世界都没有现成的答案，有待于粤港澳大湾区的探索性实践。这种探索有利于新时代“一国两制”框架下港澳与内地形成产业分工和协同发展的新模式、新路径，助推粤港澳大湾区实现经济高质量发展和建设世界级城市群，丰富“一国两制”的伟大构想与实践。

粤港澳大湾区制造业发展总体现状

粤港澳大湾区已形成较明显的制造业发展梯度。2022年，粤港澳大湾区生产总值超过13.04万亿元，约占全国GDP的10.78%。从经济总量来看，第一梯队是深圳、广州、香港；第二梯队是佛山、东莞；第三梯队为惠州、珠海、江门、中山、肇庆、澳门，呈现出明显的梯度差距（见图1）。2021年深圳GDP突破3万亿，位居全国第三，广东第一。

整体来看，粤港澳大湾区正在从工业经济迈向服务经济，但各城市的三次产业结构存在明显差别。2022年，粤港澳大湾区第一、二、三产业占GDP比重分别为1.32%、30.87%、67.81%。香港、澳门以第三产业为主，第三产业占比均在90%以上，服务经济特征显著。广州第三产业占比为71.47%，深圳为61.60%，珠海为53.80%，三地正在从工业经济向服务经济过渡。佛山、东莞、惠州第二产业占比超过50%；江门、中山、肇庆第二产业占比在40～50%，正处于工业化快速推进的阶段（见图2）。

珠三角内地城市是粤港澳大湾区制造业的主要支撑。粤港澳大湾区制造业规模迅速扩张，城市间制造业布局存在明显的分化现象。如表1所示，2013～2020年，香港规模以上制造业增加值占地区生产总值的比重略超1.0%，澳门该比重除2020年外均低于1%，而珠三角地区该比重几乎一直保持在30%以上，可见，粤港澳大湾区制造业主要集中在珠三角地区。珠三角规模以上制造业增加值从2015年的2.66万亿元提升至2020年的3.01万亿元，2021年规模以上制造业企业数量超过5万家，制造业体量和企业数量均居全国第一。然而，近年来珠三角地区制造业比重出现明显的下降趋势。这表明，一方面，珠三角地区低要素价格等传统比较优势正在弱化，推动制造业高速增长的传统动力源逐渐减弱，因此，其制造业比重的下降在一定程度上具有必然性。另一方面，比照国际经验，珠三角制造业比重的下降亦具有早熟的性质，需进一步关注。

目前，粤港澳大湾区内地城市已形成新一代电子信息、绿色石化、智能家电、先进材料、现代轻工纺织、软件与信息服务、现代农业与食品等7个产值超万亿元产业集群。2020年5月，广东省专门挑选了十大战略性支柱产业集群和十大战略性新兴产业集群作为重点发展对象。战略性支柱产业集群突出“稳”，是大湾区制造业高质量发展的稳定器。十大战略性支柱产业集群包括新一代电子信息产业集群、绿色石化产业集群、智能家电产业集群、汽车产业集群、先进材料产业集群、现代轻工纺织产业集群、软件与信息服务产业集群、超高清视频显示产业集群、生物医药与健康产业集群、现代农业与食品产业集群。战略性新兴产业集群体现“进”，是大湾区制造业高質量发展的推进器。十大战略性新兴产业集群包括半导体与集成电路产业集群、高端装备制造产业集群、智能机器人产业集群、区块链与量子信息产业集群、前沿新材料产业集群、新能源产业集群、激光与增材制造产业集群、数字创意产业集群、安全应急与环保产业集群、精密仪器设备产业集群。根据《广东统计年鉴2022年》的相关数据，2021年，珠三角各市规模以上制造业增加值占广东省GDP比重由高到低依次是深圳（25.58%）、佛山（15.24%）、东莞（14.54%）、广州（13.31%）、惠州（6.10%）、中山（3.77%）、珠海（3.46%）、江门（3.10%）和肇庆（2.01%）；珠三角内地城市总体制造业增加值占广东省GDP比重超90%的产业分别是汽车制造业（97.27%）、仪器仪表制造业（97.26%）、电气机械和器材制造业（96.88%）、金属制品、机械和设备修理业（96.42%）、计算机、通信和其他电子设备制造业（96.32%）、通用设备制造业（95.26%）、专用设备制造业（95.21%）、家具制造业（95.02%）、铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业（94.25%）、其他制造业（93.89）、化学纤维制造业（93.13%）、金属制品业（90.37%）。

大湾区制造业高质量发展释放出巨大的服务需求。2022年，粤港澳大湾区服务业增加值约为8.3万亿元，约占全国（含港澳地区）的13.07%，基本形成了以港澳为开放门户，以深港穗为核心引擎，以其他城市为重要节点的发展格局。从全球来看，目前旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区等全球大湾区经济中服务业占GDP比重均超过80%，其中纽约湾区甚至超过90%，而粤港澳大湾区服务业占GDP比重却不足70%，为四大湾区最低。

过去十年，香港服务业内部结构出现明显变化（见表2）。2010～2020年，香港四大支柱产业是贸易及物流业、金融服务业、专业及工商业支持服务业和旅游业，四大产业增加值占GDP比重持续稳定在55%以上，是香港经济增长的主要动力源。从支柱产业内部结构看，贸易及物流业尽管长期占据第一大支柱产业，但比重在持续下滑，从2010年的25.3%下滑至2020年的19.8%，累计下降5.5个百分点；与此相反，金融服务业增加值占比则持续上升，呈现较快增长趋势，并于2019年首次超过贸易及物流业，成为第一大支柱产业，2020年达到23.4%；专业服务及其他工商业支持服务发展一直较为稳定；旅游业的增加值占比最小。

澳门服务业结构长期以博彩及其相关产业为中心。一段时间以来，博彩业为澳门第一大产业，2020年前其增加值占比保持在50%左右。博彩带动旅游、会展、酒店、房地产及零售业发展，使得不动产业务、建筑业、批发和零售业、酒店业、银行业成为澳门重点产业（见表3）。

城市间产业分工使得粤港澳经济联系加强。长期以来，香港在大湾区扮演着转口贸易的关键角色。从进出口贸易来看，香港是广东第一大贸易伙伴，但近年来贸易额持续下降。2015～2019年，广东对于香港的进出口总额逐年下降，由13210.7亿元下降到10997.7亿元。同时，作为自由贸易港，香港发挥着强大的转口贸易功能，但这种功能近年来呈现下降态势。

另外，从外商直接投资来看，港澳是珠三角内地城市制造业发展的重要资金来源地。2015～2019年，港资占广东实际利用外资的68%以上、澳资占2.4%以上。1979～2019年，广东省累计使用港资、澳资分别为3031.31亿美元、113.98亿美元，总计3145.29亿美元，占实际利用外资的67.2%（见图3）。

粤港澳大湾区制造业科技创新能力明显增强。制造业是大湾区科技创新的绝对主体，保持制造业比重基本稳定是推动制造业高质量发展的基础支撑。制造业同时是创新诱导型产业和诱导创新型产业。从专利数据来看（见图4），2020年广东省制造业发明专利的授权量达到5.8万件，占总数的82.61%。2020年广东省专利申请96.7万件，授权71万件，稳居全国第一，明显高于江苏省（申请71.9万件，授权49.9万件）和浙江省（申请50.7万件，授权39.2万件）。2020年广东省PCT国际专利申请受理量达到2.8万件，占全国PCT国际专利申请受理量的38.9%，全国排名第一。与排名第二的江苏相比，广东PCT国际专利申请受理量约是其三倍。应该指出的是，这种情况与制造业集群发展规模和创新优势是密切相关的。世界领先湾区均为服务型经济体，但由于国际分工层次和我国具体国情，制造业优势将依然是粤港澳大湾区在未来较长时期内的主要优势。

由于电子信息等制造业集群的快速发展，粤港澳大湾区相关领域创新活动加速迸发。据统计，粤港澳大湾区近10年发明专利主要以G类（物理）和H类（电学）为主，二者占比均接近30%。从行业结构来看，粤港澳大湾区与东京湾区和旧金山湾区较为相近，均重点发展G类（物理）和H类（电学），其次是A类（人类生活必需品）、B类（作业、运输）和C类（化学、冶金），纽约湾区的创新重点则为A类（人类生活必需品）和G类（物理）。世界知识产权组织发布的《2022年全球创新指数报告》显示（见图5），在世界科技集群前100名中，深圳-香港-广州科技集群位居全球第二，其PCT专利申请量和科学出版量在全国PCT申请量和科学出版量总量中的占比达到10.1%，仅次于东京-横滨（12.3%）。

粤港澳大湾区制造业发展的主要挑战

对标世界一流湾区，粤港澳大湾区制造业尽管规模最大，但国际竞争力仍显不足。整体而言，大湾区新兴产业发展不足，而传统产业转型滞后。尽管传统产业占主导但增长不断下滑，新兴产业虽然在成长但缺乏核心技术和高端人才，发展阻力大。这使得粤港澳大湾区的制造业发展在相当大的程度上滞留在全球价值链的中低端环节，主要表现为规模的扩张而非质量的跃升，因此其迈向全球价值链中高端仍然任重道远。当前，粤港澳大湾区制造业发展面临滑入“结构性陷阱”的风险，[2]特别是在抵御当前全球产业链深度重构和国际技术封锁的冲击方面挑战巨大。具体来看，包括以下几方面的主要问题。

制造业规模优势有所弱化。从国际经验来看，在整个中等收入阶段，工业（制造业）比重往往相对稳定，并维持在高占比区间；只有到高收入阶段或后工業化阶段，制造业比重才会明显下降，服务经济逐渐成为主导[3]。与发达国家不同，在中等收入阶段（2005～2020年），如图6所示，广东规模以上工业占GDP比重从46.58%快速下降到35.12%，累计降幅达到11.46%个百分点，明显大于发达国家相应阶段平均降幅（2.98个百分点），也大于江苏降幅（8.60个百分点）、浙江降幅（10个百分点）。工业（制造业）占比下降过早过快，规模经济优势不断弱化，不利于依托实体经济稳增长和保就业，不利于提升国民经济整体的生产率水平。

关键中间产品配套短板突出。长期以来，粤港澳大湾区制造业的主要优势是下游消费品组装制造，而上游关键中间产品配套短板较为突出，不利于维护产业链供应链安全稳定和自主可控，不利于全产业链建设和产业集群升级以挖掘增长动能。一是制造业产品大都直接面向消费者，总体处于产业链中下游环节（中下游占比高达79%）。如广东手机、家电等终端品的产量明显比江苏、浙江、山东高，而2021年广东中间品钢材产量为5111.18万吨、集成电路产量为539.39亿块，仅分别相当于江苏的32.6%和45.5%。二是产业链缺链断链挑战突出，企业抗风险能力偏弱。当前大湾区制造业受到终端市场激烈竞争和上游关键部件“卡脖子”的双重挤压，难以应对市场超预期波动风险。三是由于上游关键中间产品发展不足，大湾区制造企业的附加值、利润率偏低，整体上位于全球价值链中低端。2021年广东规模以上工业劳动生产率为29.5万元／人，仅为江苏的60％和浙江的85%；工业增加值率（36.5%）也低于江苏（38.9%）；第一大支柱产业计算机、通信和其他电子设备制造业利润率为6.3%，显著低于浙江（9.8%）。

基础研究能力和关键核心技术不足。整体而言，粤港澳大湾区创新链长期倚重下游应用研究，上游基础研究能力薄弱，关键核心技术不足，不利于传统产业借助新技术维持增长趋势和增强市场竞争力，不利于抢占国际技术前沿赛道培育新产业、新动能。2021年广东R&D经费投入强度为3.14%，超过发达国家均值的2.2%，但其中基础研究仅占5.9%，低于全国的6%，更低于发达国家的20%。从最能代表基础研究的高水平论文发表数量看，粤港澳大湾区高水平论文数略低于东京湾区，而旧金山湾区和纽约湾区分别是其的2.6倍和7.5倍（见图7）。此外，核心技术和关键部件严重依赖外部供给。据统计，大湾区90%以上的高端芯片和高端装备制造业关键零部件依赖进口，碳纤维、晶圆、碳化硅等高端新材料全部依赖进口。汽车机械、电子信息、精细化工、高端医疗设备等重点产业企业面临的“卡脖子”风险上升。

当前，粤港澳大湾区创新产出主要表现为数量的增长，而非质量的跨越。尽管2021年其全社会研发强度达到3.14%，高于江苏、浙江、山东等兄弟省份，但创新产出质量并不理想。一是专利产出质量偏低。2019年粤港澳大湾区发明专利总量高达128万件，是旧金山湾区的近6倍，但旧金山湾区PCT专利施引数占PCT专利数的比值却是四大湾区最高的，东京湾区次之，粤港澳大湾区专利质量相对较低。二是综合产出效率不理想。从反映发展质量的重要指标上看，广东工业全要素生产率、全社会全要素生产率均落后于江苏、浙江、山东等兄弟省份，第二产业劳动生产率也低于江苏（见表4）。

港澳与珠三角传统的产业分工模式亟待转变。改革开放以来，港澳与内地珠三角的合理分工模式是造就港澳持续繁荣和珠三角快速崛起的关键因素。长期以来，香港与珠三角内地形成了“前店后厂”的合作模式，在全球产业链中珠三角承担中游制造功能，香港则发挥下游销售角色。然而，随着珠三角制造业的升级转型，香港转口贸易功能大幅下降，这相当程度上导致香港高端专业服务与珠三角实体制造出现脱节问题，两地之前传统分工模式亟需调整。特别是，近年来世界经济格局快速变化，全球价值链分工模式深度调整，港澳和珠三角的产业结构和竞争优势均已发生明显的阶段性变化，这意味着港澳与珠三角内地的传统分工结构和互动模式已难以适应当前新形势发展的需要。在新形势下，如何形成合理的产业分工结构和合作模式是粤港澳大湾区制造业高质量发展亟需解决的关键问题。

大湾区制度差异与市场分割挑战突出。当前粤港澳大湾区创新要素流动仍然受阻，产业协同创新效能有待提升。珠三角与港澳间的产业融合和创新合作仍然有限，整体来看，香港主要与深圳合作，澳门主要与珠海合作。大湾区“一个国家、两种制度、三个关税区”，珠三角与香港、澳门之间在政府管理、法律体系、社会保障、文化背景、生活习惯等方面存在较大差异，市场互联互通水平有待提高，这导致人、财、物等要素流通方面仍然存在很大障碍。

珠三角内地城市地方保护主义与市场分割现象仍然存在，相当程度上影响了创新资源协同和产业一体化布局。受制于“为增长而竞争”和“财政分灶吃饭”的现实情况，珠三角内地城市“诸侯经济”问题还比较突出，区域市场一体化水平有待提升。由于统筹规划和协调机制有效性不足，部分地区和领域还存在同质化竞争和资源错配现象，城市间协同性、包容性有待加强。

粤港澳大湾区制造业高质量发展的主要方向

粤港澳大湾区制造业高质量发展的内涵与定位。世界领先湾区均为服务型经济体，而由于国际分工层次和我国具体国情，制造业规模优势仍然是粤港澳大湾区在未来较长时期内的主要优势。粤港澳大湾区制造业建立创新优势仍然任重道远，需要付出极大的长期努力。其制造业高质量发展的内涵既强调量的合理增长，也要求质的有效提升。量的增长主要是发挥规模经济优势，质的提升主要是增强自主创新能力。

一方面，坚决扭转制造业比重下降势头，保持制造业比重基本稳定，巩固制造业对大湾区经济增长和竞争力提升的稳定器和压舱石作用。要充分发挥制造业规模增长潜力，千方百计稳定制造业投资增长，统筹好短期稳增长和中长期提质增效的关系，加快新旧动能接续转换，保持制造业比重基本稳定。为此，2023年6月1日《中共广东省委 广东省人民政府关于高质量建设制造强省的意见》提出，到2027年，广东省制造业增加值占地区生产总值比重达到35%以上，制造业及生产性服务业增加值占比达到65%。香港特别行政区第六届政府也强调要大力推动科技成果产业化进程，加快高科技产业发展，并强调要与珠三角内地城市协同推进制造业集群建设。澳门特区政府则持续强调产业多元化发展，大力增强产业发展韧性。当前，前海、横琴、南沙三大合作区为港澳携手珠三角推动实体经济和制造业高质量发展创造了重要战略机遇。

另一方面，贯彻落实创新驱动发展战略，坚决推动关键核心技术攻关，大力提高大湾区制造业创新能力和国际竞争力。尽管世界领先湾区均已形成以科技创新为核心的服务型经济体，但其不具备制造业腹地，且与散布全球的制造业基地相距遥远。相较而言粤港澳大湾区是全球具有重要影响力的制造业基地，具备较完整的制造体系，制造业产业链集群优势突出。我国的具体国情决定了世界级制造业集群建设仍然是粤港澳大湾区在未来较长时期的主要任务。这意味着粤港澳大湾区制造业高质量发展的目标定位应该是聚焦世界级制造业集群建设，围绕产业链建设创新链，探索建设“创新中心”与“制造中心”融合发展的区域制造业体系。相对成熟的制造业腹地和超大规模的国内市场是粤港澳大湾区打造国际科技创新中心的一个突出优势，即科技创新成果可以在当地就近实现产业化，并更好适配本地消费需求特征，形成高效率的“技术-制造-市场”循环反馈机制，进而有利于实现创新链与产业链的协同发展。在这一点上，世界其他湾区则由于与制造基地相距遥远，其循环反馈过程面临相对更高的交易成本。[4]

粤港澳大湾区制造业高质量发展的重点方向。如前所述，长期以来，大湾区主要以加工组装参与国际分工，科技研发和渠道品牌等高附加值环节发展不足，以致制造业发展整体上长期滞留在全球价值链中低端环节，在跨国公司全球价值链治理体系中处于被动地位。针对大湾区制造业发展存在的主要问题，笔者认为下一步制造业高质量发展的重点方向如下。

一是以创新全链条治理为主线，推动创新链与产业链深度融合。创新链上下游总体上涉及基础研究、应用基础研究、应用研究，现阶段粤港澳大湾区有必要强化创新链薄弱环节的能力建设，进而提升创新链上下游协同治理效能。当前大湾区要把基础研究和产业关键技术攻关作为创新链能力锻造的关键任务，加大基础研究投入力度，强化战略科技力量引领和关键核心技术攻关。构建以广深港、广珠澳科技创新走廊为主轴，以港深莞、广佛、澳珠为极点，其他城市协同支撑的“兩廊三极多节点”创新格局。充分利用好港澳地区基础研究力量，探索推动高端创新要素自由流动的体制机制，为港澳高校的珠三角分校建设创造更好条件。要统筹好政府、产业、高校、科研、金融、中介、用户等创新关联主体利益，汇聚全球技术、资金、人才、信息等高端创新要素，打造具有全球影响力的科技和产业创新高地。

二是以强化关键中间产品配套为核心，增强产业链完整性、先进性、安全性。当前制造业发展已经高度全球化，任何国家或地区都不可能在所有产业门类甚至特定产业的全产业链中建立绝对优势。国家产业竞争战略选择应该是非对称竞争优势战略，要集中优势力量在产业链特定关键环节建立控制权，形成“你离不开我、我离不开你”的互利共生竞争格局。因此，对于大湾区而言，围绕主导产业推动关键中间产品补短板是增强制造体系完整性、先进性和安全性的核心任务。要围绕主导产业，加快核心基础零部件（元器件）、关键基础材料、先进基础工艺、基础软件、产业技术基础等基础技术和产品攻关，着力补齐关键中间产品配套不足的短板。要着力构建自主可控、协同共生、智慧弹性的产业组织生态系统，增强产业链供应链韧性和抗冲击能力。为此，要突出生态主导型“链主企业”建设，做强产业链供应链“龙头”；加快关键中间产品供应商发展，做大产业链供应链“龙身”；扶持民营中小微企业快速成长，做宽产业链供应链“龙尾”；构建协同共生的产业链供应链生态系统，做韧产业链供应链“龙筋”。

三是强化中心城市极点带动作用，推动城市群内部分工模式调整优化。中心城市的合理分工和极点带动对大湾区制造业高质量发展至关重要。如何形成新的合理分工结构，关键在于准确认识和把握新形势下港澳和珠三角在产业分工链条上的核心优势。香港当前的主要产业优势是以高水平大学为主的基础研究实力、高度发达的金融市场、全球化的市场渠道、高效率的国际航运体系等。这些产业优势均体现在价值链的高附加值环节，恰是珠三角内地城市推动制造业高质量发展的突出短板。当前珠三角制造业迈向价值链中高端并释放出巨大的高端服务需求，这为生产性服务业发达的香港提供了巨大的战略机遇。中心城市尤其是要依托高度发达的现代金融市场和科技服务业来建设区域协同创新共同体，进而推动大湾区向国际“创新中心＋制造中心”方向发展，增强大湾区制造业创新能力和国际竞争力。

四是以世界级制造业集群建设为依托，打造市场化法治化国际化营商环境。产业集群的成长与产业链分工密切关联。产业集群越成熟，说明产业链的专业化分工越深化，也就是中间产品配套体系越发达；分工越深化，围绕中间产品的市场交易就越频繁，市场机制对资源配置的作用就越大。除了中间产品市场外，发达的劳动力市场、技术市场以及知识溢出效应也是产业集群的重要竞争优势，这种优势给企业带来正外部性。这种外部性优势有利于外引内培，推动集群升级进阶。可见，产业集群的发展水平是衡量区域营商环境建设的重要指针。只有产业集群不断成长，才能不断涌现出创新引擎型企业和高成长性企业，因为这些企业是激烈的市场竞争历练出来的，而不是单靠政府培育出来的。如珠三角东岸电子信息产业集群的华为、腾讯、vivo、OPPO等，西岸家电产业集群的美的、格力等，这些企业均已成长为区域产业生态系统的创新引擎企业。

推动粤港澳大湾区制造业高质量发展的机制与政策设计

自主创新能力不足是当前大湾区制造业国际竞争力不足的主要原因。进入赶超阶段中后期，与规模扩张的取向不同，制造业以自主创新为核心的高质量发展面临更为复杂的信息效率问题和激励相容问题。在赶超阶段前期，粤港澳大湾区制造业与全球其他领先湾区存在较大的技术差距，学习模仿的目标对象十分明确，目标技术领域的追赶路线是清晰的，因而政府集中决策面临较小的信息成本。同时，由于创新活动的参与者相对较少，激励相容的目标更容易实现。然而，当经济体进入赶超阶段后期时，一方面市场主体大量增加，另一方面与模仿创新不同，自主创新面临更大的不确定性和风险。这意味着机制设计的信息成本大幅提高，而激励相容问题就变得难以实现。当前，我国政府深度介入创新活动的激励过程，市场机制的作用还没有得到充分发挥。进入赶超阶段后，粤港澳大湾区如何更好地激励企业开展自主创新，如何引导创新资源配置到更具原创性和前沿性的关键技术领域，如何更大程度地推动科研成果的商业化应用，进而加快实现技术赶超目标，要解决这些问题，体制机制改革最为关键。

关于制造业高质量发展，当前中央和地方均面临巨大而迫切的政策需求。全球其他三大领先湾区的政策经验具有重要的借鉴价值，有效利用则有利于大湾区的制造业高质量发展，然而由于经济体制和发展阶段的差异，发达国家建设引领型制造业体系的公共政策经验，未必完全适合经济体制转型和产业技术赶超的发展中国家制造业发展，相关政策体系应作适度调整。当前，我国一些地区在制定创新驱动和产业升级的相关政策时，往往容易犯两个错误：一是简单的“拿来主义”，二是机械式的固守传统。笔者认为支撑粤港澳大湾区制造业高质量发展的体制机制改革和政策体系设计应重点关注以下几点。

其一，体制机制改革和公共政策调整的基本取向是适应“赶超阶段中后期”的新形势和新变化，加快技术创新和产业升级的市场导向机制建设，同时更好发挥政府作用。粤港澳大湾区已经从赶超阶段前期进入趕超阶段中后期，发展阶段的重要变化意味着原有的体制机制、政策取向、政策工具及其政策重点应发生调整。特别要指出的是，一方面，“赶超阶段中后期”意味着基础研究、重大原始创新、核心关键技术亟待突破，这些领域模仿创新的空间大幅缩小，创新活动面临的不确定性和风险大幅增加，相关的信息困境和激励难题更为突出，这种情况下政府和市场的角色与功能需要调整。因此，推动大湾区现代产业体系建设的体制机制改革和公共政策调整的基本取向就是加快健全技术创新和产业升级的市场导向机制，充分发挥市场在创新资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。另一方面，“赶超”意味着超越竞争对手，进而会遭遇竞争对手密集的策略性抵制行为，当前由美国挑起的针对中国的国际技术封锁就集中体现了这一点。体制机制改革和公共政策调整应着眼于当前国际产业竞争形势的重大变化，探索建设以我为主又兼具包容性的全球价值链治理模式和产业技术共生体系。创新是避免产业发展滑入“结构性陷阱”的唯一逻辑，[5]是推动制造业高质量发展的钥匙。粤港澳大湾区产业创新发展的机制设计需要有效解决信息效率和激励相容两个方面问题，其关键在于通过体制机制改革和政策设计更好地激励企业开展自主创新，引导企业将创新资源配置到更具原创性和前沿性的关键技术领域。

其二，要密切关注逆全球化思潮急剧演进对国际分工格局调整的深度影响，围绕形成“双循环”新发展格局谋划制造业体系建设方向、模式与路径。近年来，受国际金融危机和贸易保护主义影响，全球跨国投资与贸易持续低位运行，特别是新冠疫情突如其来并在全球快速蔓延，给全球投资与消费造成沉重打击。逆全球化思潮的急剧演进正在深度影响国际分工格局和国际政治关系，特别是中美关系紧张对我国吸引投资、推动出口形成重大挑战。为此，中央提出要加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。粤港澳大湾区属于高度外向型产业区域，是我国经济开展国际循环的先行区和支撑区，同时其产业集群优势明显，区域价值链与国家价值链深度关联，因而大湾区具备打造“双循环”新发展格局样板的良好条件。实现国内供给和需求有效对接、推动“双循环”相互促进是粤港澳大湾区制造业体系进入新发展阶段的客观要求。制造业高质量发展主要体现在供给侧，体制机制改革和政策设计要因应需求侧的结构变化推动供给侧的结构调整，要摸清双循环堵点、卡点、难点进而推动供给侧和需求侧的有效对接。

其三，要重点研究香港在大湾区制造业高质量发展中的角色定位，积极探索在“一国两制”框架下如何理顺粤港澳合作体制机制，如何实现政策对接与协同。与世界其他湾区相比，粤港澳大湾区在制度设计方面的最大特色是“一国两制”。处于经济体制转型期的内地与市场经济体系高度发达的港澳在科技创新与产业发展的体制机制方面存在明显差异。在一个国家的空间范畴内，两种制度“贴身”互动、对接，既具有鲜明独特的优势，又面临重大挑战。当前香港发展面临相对紧张的国际形势，在新形势下，如何发挥两种制度的互补性优势，进而实现融合发展，相应的机制设计既是关键，又是难点。粤港澳合作的体制机制框架设计挑战由来已久，其中的关键问题是在一致的规则下合理满足双方的利益诉求。因此，如何达成一致的规则是未来产业合作的基础和前提。体制机制的对接是关键，大湾区要进一步探索有利于人才、资本、信息、技术等创新要素流动和区域融通的政策举措，重点研究知识产权保护、科技金融体系设计、高端人力资源配置、世界级高科技产业集群建设等方面的公共政策。

其四，体制机制改革和公共政策设计要聚焦于形成产业链、创新链、资金链、人才链全面协同的治理格局。党的十九大报告提出，要“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”。产业链、创新链、资金链、人才链全面协同是大湾区制造业体系高质量发展的主要支撑。随着制造业发展进入赶超阶段中后期，粤港澳大湾区的创新规模不断扩大，但创新主体发展不平衡、创新活动“孤岛化”和“碎片化”等问题日益突出，本质上就是创新链、产业链、资金链、人才链纵向协同不足。以深圳为例，深圳之所以能够在传统科技要素，如高校、科研院所等明显不足的情况下实现科技创新“异军突起”，位列福布斯中国发布的“创新力最强的30个城市”榜单榜首，根本上得益于通过一系列体制机制改革和政策创新打通了科技成果产业化的“最后一公里”。当前深圳科技创新面临的最大难题转变为如何增强创新链上游的基础研究能力、重大原始创新能力，而这也有赖于体制机制改革的进一步深化。可见，在产业创新领域，深圳当年的崛起和当前的困局的共同点在于能否打通产业链、创新链、资金链、人才链纵向协同的体制机制瓶颈，而不同点在于协同的方向和任务发生了变化，这源于发展阶段的明显变化。在新发展阶段，粤港澳大湾区体制机制改革和公共政策设计的一个关键目标是形成产业链、创新链、资金链、人才链全面协同的治理格局。为此，要全面激发产学研用、大中小微企业等各类创新主体的积极性和内生动力，并促进各创新主体优势互补、开放协同，整体提升创新发展的效能。

其五，体制机制改革和公共政策设计要重点解决经济社会体制转型背景下市场微观主体的激励扭曲问题。只有着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，才能不断增强大湾区制造体系的创新力和竞争力。激励相容是体制机制改革和公共政策设计的关键问题和难点问题。体制机制或公共政策设计失当可能带来严重的激励扭曲，使得政策效果事倍功半甚至事与愿违，产生巨大的政策成本。当前我国产业创新发展方面的一个关键问题是创新数量快速膨胀，而创新质量提升缓慢，“专利泡沫”就是一个重要体现。2016年，兰德公司发布的《中国的专利与创新》报告指出，中国专利激励政策设计偏重于专利数量，导致一段时间内中国的专利数量迅猛增加，但代表创新的全要素生产率（TFP）增长并未同步。大湾区专利申请数量常年保持全国第一，但如何提高专利申请质量，激励企业开展实质性创新而非策略性创新，如何引导创新资源配置到更具原创性和前沿性的关键技术领域，如何更大程度地推动企业迈向全球价值链中高端，如何提升资源配置效率，这些问题成为当前粤港澳大湾区产业创新生态系统体制机制改革和公共政策设计的关键问题。

注释

[1]N. Kaldor， Causes of the Slow Rate of Economic Growth in the United Kingdom： Inaugural Lecture at the University of Cambridge， Cambridge University Press， 1966.

[2][5]芮明杰：《構建现代产业体系的战略思路、目标与路径》，《中国工业经济》，2018年第9期。

[3]郭克莎、彭继宗：《制造业在中国新发展阶段的战略地位和作用》，《中国社会科学》，2021年第5期。

[4]陶锋主编：《粤港澳大湾区产业发展研究报告（2020-2021）——面向“十四五”时期的新兴产业》，广州：暨南大学出版社，2021年。

责 编∕桂 琰