民生工程项目预算绩效评价体系构建研究

2023-10-08张俊杰

会计之友 2023年20期

【摘要】文章以构建民生工程项目绩效评价体系为主题，在阐述其评价依据、评价内容、评价标准、评价方法的基础上，选取具有代表性的劳动就业民生工程项目为例，进行深入剖析和探讨，并创新性地设计了劳动就业工程项目预算绩效评价指标框架，与民生项目绩效评价的其他内容相互呼应，构成了相对完整的民生工程项目预算绩效评价体系，以期为制定相关绩效评价标准、规范民生工程绩效评价行为、提高民生工程实效以及开展民生工程预算绩效管理的理论研究和实践提供参考。

【关键词】民生工程项目；劳动就业；预算绩效评价

【中图分类号】 F235.1；F272.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）20-0061-07

一、引言

中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》的颁布，标志着我国预算绩效评价进入了全面实施预算绩效管理的新阶段。预算绩效评价体系的建设也分领域、分行业地向更深更细的专业化方向发展[1]。民生工程作为财政预算的必保工程，其预算绩效评价在分领域、分行业的预算绩效管理体系建设中占有十分重要的地位。一套科学完善的民生工程预算绩效评价体系的构建，可以为制定预算绩效评价政策制度、标准规范以及开展实践应用奠定良好的基础[2]。

本文在对民生工程项目涵义及种类分析的基础上，深入贯彻党的二十大精神关于提升民生工程的精髓要义，结合全面预算绩效管理的要求，对民生项目开展预算绩效评价的意义进行了分析和论述。从民生工程项目预算管理的视角，创新性地构建了民生工程项目预算绩效评价的依据、内容、方法、指标及标准新体系。在此基础上，阐述了劳动就业工程项目预算绩效评价指标框架的设计与应用，与民生工程项目绩效评价的其他部分相互呼应、相互融合，形成了一个民生工程项目预算绩效评价的闭环管理系统。

二、民生工程项目预算绩效评价的概述

（一）民生工程项目及其分类

民生工程项目是指在预算绩效管理过程中，用财政预算资金支持的各种民生类工程的项目，通常也可简称为民生工程。民生工程是政府坚持以人为本，切实保障公民基本权利，提高生活水平，重点关心弱势群体而采取的一系列积极政策举措[3]。党的二十大报告对我国的民生建设领域做出了重大的战略性安排，为民生建设继往开来提供了根本遵循。“强化就业优先政策”“加快建设高质量教育体系”“把保障人民健康放在优先发展的战略位置”，每一项措施印证着民生工程的实施更加有力[4]。民生工程是政府部门制定并长期执行的一项政策，其组织者、主导者是政府部门，服务对象及受益者是广大人民群众，涉及面包括社保、教育、就业、安居工程、文体医疗、扶贫解困等多个领域，具有极为丰富的科学内涵，包括社会、经济、政治、文化等方面的内容。

民生问题是指关系老百姓生产生活的实际问题，包括住房保障、医疗卫生、教育助学、劳动就业、社会保障、社会救助、社区服务、农村养老、扶贫解困、社会管理等。解决人民群众生活难、看病难、上学难，切实普惠人民群众的工程项目都属于民生工程项目。本文分行业、分领域建立绩效评价体系和科学开展预算绩效管理的理念，将民生工程按预算绩效评价的维度进行适当的归集与分类，各大类别划分如下：

1.住房保障类：使城镇低收入家庭、农村无房户有房住的民生工程项目。如城镇老旧小区改造工程、棚户区改造工程，保障性住房建设、廉租住房建设、经济适用住房建设、公共租赁住房建设、限价商品住房建设、农村危房改造和游牧民定居工程，其他各类住房保障与安居工程。

2.医疗卫生类：实现人人就医有保障的民生工程项目。推进基本医疗保险全民参保工程，建立职工医保门诊共济保障机制工程，提高参保群众住院费用支付比例工程，强化医疗救助托底保障工程，优化线上医保公共服务工程，推进“15分钟医保服务圈”，推进乡镇（街道）“医保便民药店”建设工程，建立农村低保制度、建立救助站工程等其他医疗卫生类工程[5]。

3.教育助学类：实现“学有所教”的全民义务教育民生工程项目，如校舍安全工程、农村留守儿童之家工程、义务教育经费保障机制工程、中职和普通高中家庭经济困难学生资助工程、普通高中学生资助工程、中职学生资助工程、义务教育经费保障机制工程、中小学及中职学校教师培训工程、学前教育促进工程、深入实施“技能中国行动”等。

4.劳动就业类：实现稳就业、保就业的最大、最基本的民生工程项目。如吸引大学生到当地就业的各种奖励工程，春招、秋招进校园的各种系列工程，兜底帮扶困难群体就业工程，零就业家庭实现动态清零工程，英才计划等各种人才奖励工程等。

5.基础设施建设类：改善人居环境，优化基础建设和公共服务，努力增强人民群众的幸福感和获得感的建设工程项目。如广播电视“村村通”工程，互联网宽带接入行政村工程，修建大中型水库、农村公路“村村通”工程。构建城乡交通新格局，打通城区“断头路”，持续推动城市主次干道综合改造，强化规范交通标识设置，加强电动车规范管理。加强学校周边道路交通管理，提升城市功能和品质；加强城区建成公园的管理，规划建设更多停车位；加强乡村规划，建设美丽集镇，巩固拓展脱贫攻坚成果，持续推进美丽集镇建设，大力实施乡村建设行动；加强农村主次干道项目申报及改造、农村生活污水处理，系统化研究“拆三房”“宅改”“增减挂”项目等。

6.扶贫解困及其他社会管理类：实现“弱有所扶”开展的扶贫解困及其他社会管理的各类工程项目，如提高困难群众救助保障水平工程、关爱服务残疾人和困境儿童工程、健全防止返贫动态监测和帮扶机制工程、开展异味噪声扰民专项整治行动工程、汛期前河湖垃圾清理专项行动工程、开展社区人居环境整治工程、关心关爱社区军人军属工程、丰富社区群众文化生活工程、防范化解社区矛盾纠纷和风险隐患工程、建立农村居民最低生活保障制度工程、提高农村“五保户”供养标准工程、完善城镇未参保集体企业退休人员基本生活费保障机制工程、加速推进农村饮水安全建设工程、完善农村部分計划生育家庭奖励扶助制度工程、支持发展文化事业产业工程、健全公共文化服务财政保障机制工程等。

（二）民生工程项目预算绩效评价存在的主要问题

民生工程项目预算绩效评价属于财政预算项目支出绩效评价的范畴。在财政预算支出中，民生项目支出无论是资金性质上，还是资金数量占比上，均处于国家或地区财政支出的重要地位。其预算绩效评价的重要性不言而喻，但在绩效评价开展的实践中，存在着诸多不容忽视且亟待解决的问题，主要表现在以下方面：

1.评价项目不分重点“一刀切”，失去绩效评价的本质功能

在安排财政支出过程中，无论是采取“两保”还是“三保”政策措施，民生工程是“必保”的政策措施之一。而民生工程项目也需要根据财力预算、项目性质、规模大小、实施情况等方面进行绩效评价，才能衡量出是否真正起到了保障民生、改善民生的实效。但是，在一些地方的实务工作中往往是已开展评价工作的大小项目一律评，不少评价停留在走过场、流于形式的阶段。对于费用化的项目、金额过小的项目也按绩效评价的流程进行全过程跟踪评价，势必造成了“减效”的结果。跟踪问效的最终目的是提质增效，不讲成本效益的评价就失去了绩效评价的本来意义。

2.民生工程项目评价指标及标准缺失，评价成果良莠不齐

由于预算绩效评价体系及制度尚不完善，分行业、分领域建立绩效评价体系的理论研究与政策制定还在探索阶段，特别是民生工程项目分领域、分行业的业务标准及评价指标体系更为缺失，实务工作中的评价效果不佳也就可想而知。尤其是目前第三方评价机构的业务能力参差不齐，主评人信息系统还没有完全建立并运行起来，评价业务监管力量薄弱等多种不利因素并存，必然造成评价结果良莠不齐，评价效果不能满足预算绩效管理的需要。

3.项目评价结果应用“两张皮”，激励约束机制难以发挥作用

预算绩效评价的重要作用之一是评价结果的反馈与应用。对于民生工程项目而言，也是“民心工程”，其绩效结果如何，民心的评价是极其重要的内容，是最终效果的集中体现。而在目前的实务工作中，能将民生工程项目绩效评价结果与预算管理的奖罚进行有效挂钩，以此提升民生工程预算资金实效的项目为数不多。这种绩效评价结果与预算管理“两张皮”的问题不加以解决，激励约束机制难以发挥作用，民生工程项目就很难实现预期绩效。

（三）民生工程项目预算绩效评价的意义

为促进民生工程实施，加快民生改善，确保各项民生工程充分发挥效益，需要通过民生工程的预算绩效评价实现其目的。民生工程的预算绩效评价是以绩效目标为导向、以绩效评价为手段、以结果运用为保障的民生工程预算绩效管理制度。对于管好用好财政资金、建设好民生工程具有重要的意义。

1.切实保障各类民生工程项目提质增效

推进民生工程、增进民生福祉是贯彻党的二十大精神的重要举措，而预算绩效管理与民生工程相互融合形成的项目绩效评价就是生动实践。具体地讲，就是将绩效评价的理念、方法、工具应用到民生工程项目管理上，形成预算绩效评价对民生工程项目管理全覆盖。从民生工程项目的选取、决策开始进行绩效评估和预算评审，为项目立项奠定好坚实的基础，确定明晰的预算绩效目标，并对项目实施过程进行全过程预算和绩效双监控，确保项目按照既定的绩效目标运行[6]。项目建设完成后要按时组织绩效评价，并将民生工程绩效评价结果及时反馈，同时纳入政府年度民生工程考核和预算绩效管理评比之中，提炼成功案例用以激励先进，总结不足与教训以此鞭策后进，充分发挥好绩效评价的“指挥棒”作用，切实保障民生工程项目不断提质增效。

2.不断提高财政投入民生工程的资金使用效果

“花钱必问效、无效必问责”是财政安排预算的前提和基础。为保证财政安排民生工程的预算资金使用效果，就需要对民生工程项目进行绩效评价。要注重绩效评价指标的设计，结合预算绩效管理的要求，根据民生工程补助类、工程类等项目特点，围绕项目的经济性、效率性和效益性，科学合理地确定绩效评价指标的内容，提高评价指标的明晰性和准确性。客观反映民生工程预期的产出和效果，实现绩效评价与民生工程预算管理相互衔接、财政资金安排与绩效评价优劣有效挂钩，不断提高财政资金在民生工程上使用的经济效益和社会效益。

3.有效预防发生民生工程项目资金管理的舞弊与贪腐行为

对民生工程项目开展绩效评价工作，可以从源头上建立起全过程预防舞弊与贪腐的监督机制。在项目立项、列入预算和投入资金时，预算绩效事前评估和预算绩效目标管理自动形成预防机制，对不合格的项目可以取缔或停止资金投入。在项目实施过程中，预算和绩效的双监控形成了调整与纠偏机制，会将项目的实施引导在正常管控的轨道上。项目实施完成后的绩效评价及其结果反馈应用是一种奖优罚劣机制，对绩效评价过程及评价结果的优劣进行相应的奖罚，也就及时激励了先进、鞭策了后进，有效预防了各类舞弊与贪腐行为的发生。

三、民生工程项目预算绩效评价体系的设计

（一）民生工程项目绩效评价的依据与内容

1.绩效评价依据

民生工程项目绩效评价依据通常包括在开展民生工程项目绩效评价过程中需要遵循的相关法律、法规和规章制度以及政策、标准等，主要有中共中央、国务院、地方政府、相关行业主管部门颁布的一系列民生工程方面相关的政策、法规、标准等，均可作为民生工程项目绩效评价的依据。同时，民生工程项目的类型不同，其依据也有所侧重，如住房保障类，《城镇廉租住房管理办法》《经济适用住房管理办法》《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等政策法规均可作为该类项目绩效评价的有关依据。再如劳动就业类项目，《就业促进法》《关于加强就业援助工作的指导意见》《关于进一步加强基层平台就业工作若干问题的意见》《残疾人就业条例》《外国人在中国就业管理规定》《招用技术工种从业人员规定》《关于香港澳门台湾居民在内地（大陆）就业有关事项的通知》《人才市场管理规定》《就业服务与就业管理规定》《职业能力建设、职业技能鉴定规定》《职业资格证书规定》《就业训练规定》《企业职工培训规定》《中华技能大奖和全国技术能手评选表彰管理办法》《专业技术人员继续教育规定》等，均可作为该项目的绩效评价依据。另外，民生项目绩效评价的依据还包括围绕国家预算管理相关政策、法规和制度等，制定的民生工程方面的预算管理、財务管理、资金管理，民生工程项目相关主管部门的中长期发展规划、行业管理政策、行业标准及专业技术规范等。

2.预算绩效评价内容

民生工程项目绩效评价内容一般包括：（1）民生工程项目的决策，用于评价项目绩效目标的定位与民生工程战略管理是否相关，与民生工程管理的相关要求否相符，项目管理决策机制和组织执行是否规范、高效；（2）民生工程项目的资金管控，用于评价民生工程项目资金是否按照财务管理办法、预算管理制度进行管理和使用，对民生工程项目的委托、实施、付款等环节的专项资金是否进行了核算和监督；（3）民生工程项目的管控制度，用于评价民生工程项目预算绩效管理和控制制度是否完善，管理流程与机制是否完整有效，能否在项目实施过程中得到贯彻落实；（4）民生工程项目的产出，用于评价民生工程项目绩效目标的实现程度和目标任务是否完成以及项目产出的数量、质量等情况；（5）民生工程项目的效益，用于评价民生工程项目的创新性和先进性对经济和社会的效益性影响，项目涉及相关单位、群体的满意度以及享受公共服务的公平性等内容；（6）其他相关内容，用于评价民生工程项目对社会的特殊影响等其他内容。

（二）民生工程项目预算绩效评价标准及评价方法

1.预算绩效评价标准

预算绩效评价标准是衡量财政支出绩效目标完成程度的标尺。在民生项目预算绩效评价过程中，需要根据项目的自身特点，以及所处行业领域的管理要求，建立起相应的绩效评价标准体系。

以民生工程中的劳动就业项目为例，劳动就业的方式有3种，即劳动部门介绍就业、组织起来就业或自谋职业、高等学校毕业生由国家根据生产建设的需要以及本人的专长和志愿进行安排。无论何种方式均需遵守劳动法中所规定的基本原则，在此基础上，相关部门进一步细化制定的政策、制度、管理办法等，即可作为民生工程项目的绩效评价标准。一般认为劳动就业的基本原则包括国家促进就业的原则、平等就业和双向选择原则、照顾特殊群体就业原则等。如《劳动法》第十三条规定：“妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。”第十四条规定：“残疾人、少数民族人员、退出現役的军人的就业，法律、法规有特别规定的，从其规定。”这两条是对特殊就业保障的规定，体现了照顾特殊群体就业原则。这也是对劳动就业民生工程项目进行绩效评价时的标准之一[7]。

2.预算绩效评价方法

预算绩效评价方法是评价部门或机构对评价对象的预算执行情况和结果以及绩效目标的实现情况，运用专门的量化指标及其相应的评价标准，进行测评和估算并出具评价报告的各种方法[8]。在确定其绩效评价方法过程中，要根据评价的民生工程项目类型，结合评价的内容和运用的指标，也可选用不同的方法相互结合使用，以确定评价项目的绩效水平。民生工程项目绩效评价方法的选用应当坚持简便有效的原则。

在进行民生工程项目绩效评价方法选用过程中，可以根据民生工程项目的不同类型研究其评价方法，充分利用大智移云物区等技术手段，开发数字化、智能化评价工具，综合运用各类信息资源创新评价方法，探索建立评价工具方法库，在政策允许范围内采用个性化的评价方式，保证绩效评价结果的实用性和客观性[9]。

（三）民生工程项目预算绩效评价指标体系的构成

民生工程项目预算绩效评价指标体系由基本指标框架、指标具体内容、指标使用说明等因素构成。

1.预算绩效指标设计原则

民生工程项目预算绩效评价指标的设计应当符合以下原则：（1）相关性原则，评价指标要与评价对象之间存在紧密相关的关系，能够完整反映项目的决策、项目管理、资金管理、项目产出和项目效益。（2）适用性原则，选择评价指标时，首先选取最能够直接反映项目产出和项目效益的代表性指标，并且实用简便、易于操作的指标作为核心指标；然后再考虑补充性指标。（3）可衡量性原则，评价指标的内涵应当明晰、具体，指标值具有可衡量性，指标所需数据易于采集、相关佐证材料容易获取或收集。（4）一致性原则，评价指标在设计过程中，对于同类型项目的绩效评价指标要具有一致性、指标评价的标准和方法选用应具有可比性，项目评价的结果可以相互比较。（5）结果导向性原则，评价指标的设计过程中应当以结果为导向，重点突出产出指标和效益指标的评价内容，在确定这两项指标的权重时，要充分体现出指标在整体评价过程中的重要程度[10]。

2.预算绩效评价指标的基本框架

民生工程项目预算绩效评价指标的基本指标框架由三级指标体系构成，先按照决策类、过程类、产出类和效果类四个维度设计一级指标。然后根据民生工程项目的预算绩效管理的特点和要求，从四个维度分别分解设计相应的二级指标。最后根据每个二级指标需要评价的具体内容，结合绩效目标以及评价标准等要求，分别分解设计相应的三级指标，以此形成指标基本框架。民生工程项目预算绩效评价指标的基本框架如图1所示。

3.预算指标体系中的指标内容与使用说明

（1）决策类绩效评价指标

民生工程项目的决策类评价指标主要包括项目立项情况、绩效目标管理情况和资金投入情况。其中民生工程项目立项指标主要用以评价项目的立项是否符合国家、地区及行业的民生工程项目发展规划与项目计划等要求，项目的报批流程与环节是否合规。项目绩效目标管理指标主要用于评价民生工程项目绩效目标的设定是否合理，以此评价民生工程项目所设定的预算绩效目标依据是否充分，民生工程项目结项后是否达到所要求的标准，预算与绩效编制是否符合客观实际，预算资金的额度与年度绩效目标是否相匹配。项目资金投入指标用以评价预算资金的投入与分配是否合理适度，有无测算的相关依据，与补助的预算单位或地方预算部门实际收到的预算分配金额是否一致。

（2）过程类绩效评价指标

民生工程项目绩效评价的过程类指标主要包括民生工程项目资金管理和项目实施管理，其中项目资金管理指标用以评价民生工程项目实际到位的资金与预算安排的资金之间的比例是否按计划执行，以及预算资金的使用合规性和预算执行率是否符合要求。民生工程项目实施管理指标用以评价财务核算管理、民生工程项目管理、组织实施管理等各项管理制度是否健全与完善，内部控制制度及有关管理制度的执行是否有效等情况。

（3）产出类绩效评价指标

民生工程项目绩效评价的产出类指标主要包括项目实际产出的数量、质量、时效和成本等。通过实际完成的民生工程项目成果数量与计划数量的比率等指标，用以评价项目产出数量的目标实现程度；民生工程项目的质量达标率等指标，用以评价项目产出质量的目标实现程度；民生工程项目实际完成时间与计划完成时间的比较指标，用以评价项目时效目标的实现程度；实际成本与计划成本的比较指标，用以评价成本节约率的目标实现程度。

（4）效益类绩效评价指标

民生工程项目绩效评价效益类指标主要包括项目实施的效益，以此评价民生工程项目实施所产生的实际效益。如就业项目的社会效益：通过就业补贴的发放、各类就业促进活动的举办能够对提供新的就业增长动力、促进充分就业创业、维持经济转型期就业局势、控制城镇登记失业率起到促进作用。民生工程项目的满意度，用以评价社会相关群体、管理机构或受益对象对科技工程项目的实施效果满意程度。

在进行指标体系设计时，对指标权重的设计既要科学合理，也要体现突出民生工程实施结果导向的设计理念，重点突出民生项目的产出和效益指标。一般情况下，民生工程项目产出和效益评价指标值的比重原则上不应低于百分之六十。

四、民生工程项目预算绩效评价指标框架的设计应用

预算绩效评价体系设计的关键环节是绩效评价指标体系的设计，它既是衡量项目支出预算绩效结果的标准，又是决定一项绩效评价工作成败的关键因素。对于民生工程绩效评价而言，就业工程是我国最大的民生工程、民心工程、根基工程。就业工程的建设是伴随着经济共同发展的永恒主题，是民生工程的重要核心组成部分。由此可见，民生工程绩效评价指标框架的设计是其绩效评价体系构建的关键所在，为此，本文按照“核心+关键”的思路，选取了劳动就业民生工程项目（以下简称“劳动就业项目”）为代表设计预算绩效评价指标框架。设计劳动就业项目的预算绩效指标基本框架时，既要考虑反映劳动就业民生项目一般特点的共性指标，又要充分考虑反映该项目自身特点的个性指标，同时还要考虑各个指标值的设计以及权重赋值，在此基础上，形成劳动就业民生项目的指标框架体系。劳动就业项目预算绩效评价指标框架如表1所示。

上述指标框架体系在实际运用过程中，需要根据具体项目的实施情况，结合项目的个性特征，从项目的绩效目标、评价内容、计量计算单位等要素，考虑增设哪些个性指标，才能充分反映和衡量出项目的绩效结果，是指标体系设计应用过程中不可忽略的一个重要环节。

五、结论与政策建议

（一）主要研究结论

通过对民生工程项目预算绩效评价存在问题的剖析与开展绩效评价意义的论述，以及对预算绩效评价体系的设计与应用分析，形成的主要研究结论如下：

1.在开展预算绩效评价过程中，民生工程项目作为财政部门或预算部门的重点项目支出，其预算绩效评价体系的构建意义重大，在重点民生工程项目预算完成后，通过绩效评价及评价结果的反馈与应用，形成民生项目预算绩效全过程的绩效评价管理闭环，可以最大限度发挥预算绩效评价的应用功能，以此推动民生工程的提质增效。

2.构建了民生工程项目预算绩效评价体系。在目前全面实施预算绩效管理的过程中，建立分领域、分行业的绩效评价体系迫在眉睫。本文从绩效评价依据、评价内容、评价标准、评价方法、评价指标体系五个方面，系统构建了民生工程项目绩效评价体系，可为各类民生工程项目进行预算绩效评价提供了基础性保障。

3.设计出了劳动就业民生项目绩效评价指标体系框架。根据目前已颁布并实施的预算绩效评价相关政策、法规制度的要求，结合劳动就业民生项目的特征，设计出项目绩效评价4个一级指标、10个二级指标、17个三级指标和相应的指标评价说明（见表1）。在此基础上，对指标体系的各项指标进行了权重赋值。

（二）政策建议

1.预算绩效评价报告是民生工程项目经过绩效评价后最终形成的成果性文件，是项目绩效结果的具体体现形式。财政部门、主管民生工程的预算部门、项目的实施预算单位等相关部门或机构，需要对预算绩效评价结果进行反馈与应用[11]。实现奖优罚劣，对评价结果为优、良的应予以支持和奖励，对于评价为中、差的要核减预算或终止项目，尽快实现绩效评价结果反馈应用与预算管理的深度融合。

2.花钱必问效、无效必问责，是使用财政资金的基本要求[12]。财政部门在安排预算资金时，要充分考虑民生工程项目预算绩效评价情况，对需要预算资金支持的民生工程项目及其关键领域要予以倾斜和扶持，确保钱花在刀刃上。在“保民生”的基础上实现保重点，即优先保障重点民生工程。通过项目预算绩效评价，进而推动重点民生工程项目績效目标的顺利实现。

【参考文献】

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［3］石睿.新形势下民生工程政策跟踪审计研究［J］.经济研究导刊，2020（14）：171-172.

［4］谢正义.坚持“五可”方法做实民生工程［J］.求是，2015（19）：59.

［5］国家发展改革委等多部门：提出健康产业重点领域关键环节10项重大工程［J］.中国食品，2019（20）：85.

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［10］安徽省财政厅课题组.财政投资重点项目绩效考评指标体系构建的研究与思考［J］.经济研究参考，2011（62）：19-36.

［11］张俊杰.政府购买会计审计相关服务绩效管理研究——以构建评估评价指标体系为视角［J］.会计之友，2020（22）：2-7.