多层治理视域下的欧盟现代学徒制:治理框架与路径

刘奉越,王丽婉

(1.江苏理工学院,江苏 常州 213001;2.河北大学,河北 保定 071002)

现代学徒制是适应全球经济生产由劳动密集型产业向知识密集型和技术密集型产业转移的背景之下对传统学徒制的继承与再造。作为职业教育政策和人才培养模式的一种创新制度,现代学徒制在培养技能型人才、实现国家经济转型中发挥着不可或缺的作用。欧盟就业、社会事务、技能和劳动力流动专员玛丽安·蒂森(Marianne Thyssen)曾指出:“(现代)学徒制为青年人提供了企业需要的技能,为经济社会发展和劳动力就业发挥着重要的作用[1]。”欧盟十分重视现代学徒制治理,不仅在共同体层面建立了各种培训和服务机制、在各成员国层面开展不同学徒培训项目,而且各地政府、各类商会组织及企业也积极参与,形成了由超国家、国家和次国家行为体共同构成的现代学徒制多层治理模式。多数欧盟国家政府就提高学徒数量、质量和供应的举措提交了具体承诺,特别是在2020年底,在职业教育培训机构、企业、社会合作伙伴的共同努力下,欧洲学徒联盟(European Alliance for Apprenticeships,简称EAfA)已作出“提供超过100万名学徒”的承诺[2]。欧盟现代学徒制的治理成效显著,引起了国内学者的关注,并取得一定研究进展,既包括对欧盟层面现代学徒制的探讨,如解读欧盟颁布的现代学徒制代表性政策文件、探讨企业在提高欧盟现代学徒质量中的作用,也包括对欧盟成员国现代学徒制的探讨,如分析意大利、德国、法国等单一国家现代学徒制或对欧盟部分国家现代学徒制进行比较。但是,基于欧盟整体治理视域探讨现代学徒制治理框架的成果较少,由此,本文基于多层治理视域探讨欧盟现代学徒制治理的基本框架和路径,以期丰富相关研究,并对我国建设具有自身特色的现代学徒制提供一定的借鉴。

一、欧盟多层治理与现代学徒制

(一)欧盟多层治理

20世纪末,随着欧洲一体化进程加快,欧盟治理的“多层级”特点日益显现,并在不断实践探索中日臻完善,如《单一欧洲法令》(Single European Act,1986)对部长理事会的决策程序进行改革,使欧洲议会的权限有所扩大,并规定加强社会政策协调机制;《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty,1992)允许各地区代表参加部长理事会,并设立各地区委员会,参与欧盟关键领域问题的协商[3];《阿姆斯特丹条约》(Treaty of Amsterdam,1997)、《尼斯条约》(Treaty of Nice,2000)和《里斯本条约》(Treaty of Lisbon,2007)陆续签订生效,不断调整欧盟各机构的权利分配,并在更多政策领域以“有效多数制”表决代替“一票否决”,成员国议会在欧盟决策过程中发挥着更多作用,欧洲法院被赋予更高权力。种种变化促使欧盟制度结构不断调整,合作互动机制日益成熟,政治经济一体化不断加深,实现了各层级行为体共同对欧盟内部事务的动态治理。正是欧盟治理格局日益复杂且不断呈现出多层次治理特点,使得“多层治理”(Multi-level Governance)成为解释欧洲一体化进程中国家权力向超国家和次国家层面的分散现象的专业术语。以凯利·马科斯(Gary Marks)为代表的早期研究者将欧盟的“多层治理”界定为“在多个领土层面上嵌套的政府之间持续谈判的系统”。随着众多学者研究的不断深入,这一概念超越了在领土范围上的探讨,应用于解释私营部门和公民社会参与公共政策决策程度的加深[4]。发展至今,欧盟多层治理的概念与实践日趋成熟,其特征可以概括为以下三个方面:其一,多层治理的结构具有多中心性而非层级性,即超国家层面(Supranational Level)、国家层面(National Level)和次国家层面(Sub-national Level)上的治理主体地位平等,在自身权限内享有独立的决策权;其二,多层治理的实现具有非强制性,需要依靠各参与主体的协调合作;其三,民族国家仍是多层治理的中心。

尽管主权国家仍然是治理实践中的重要主体,但由于各种非国家行为体的作用在治理过程中逐渐增强,欧盟形成了超越传统国家主权范畴的一体化与多元化并存的新型多层治理格局。这种基于欧盟的主权让渡和一体化共同治理的实践涉及到欧盟治理的各个方面,其中包括作为区域内劳动力技能水平提高和破解就业难题关键举措的现代学徒制治理。

(二)欧盟现代学徒制

随着工业革命的兴起,传统学徒制因无法适应社会发展而逐渐被正规的学校职业教育所取代。20世纪80年代,德国已迅速从“二战”战败国失败的阴霾中走出来,实现了经济复苏和工业兴盛,而“双元制”被看作是“制胜武器”,引发了人们对这种将学校本位教育与工作本位培训紧密结合的新学徒制形式的重新思考,并在各国掀起了实施现代学徒制的改革浪潮。次贷危机发生后,现代学徒制更是被欧盟看作解决欧洲青年失业问题的“一剂良药”。2010年,欧盟27个成员国和相关人员在比利时的布鲁日商谈建立未来十年(2011—2020)欧盟职业教育与培训的长期战略,并发表《布鲁日公报》(The Bruges Communiqué)。《布鲁日公报》简要总结了“哥本哈根进程”(Copenhagen Process)的主要成果,制定了包括构建透明的资格体系、实现学习成果转换和资格认可、促进跨国流动等在内的未来发展的长短期目标,其中特别强调要最大限度提高以工作为基础的学习,增加欧洲的学徒人数。2012年,欧洲理事会召开非正式会议,再次呼吁各成员国大幅度增加学徒制和培训数量,并通过决议将其纳入理事会教育计划中[5]。此外,欧盟委员会也一直强调,现代学徒制对企业、个人和社会有益,是解决失业的关键和青年保障计划的核心,并于2013年建立欧洲学徒联盟,联合企业、商会、行业协会、社会伙伴、职业教育与培训提供者、青年及区域组织等利益相关者共同作出承诺。此后,《基于工作学习的高质量学徒制指导原则20条》(High-performance Apprenticeships &Work-based Learning:20 Guiding Principles,2015)、《欧洲学徒制质量和效果框架》(European Framework for Quality and Effective Apprenticeships,简称EFQEA,2017)等一系列文件陆续出台,明确了提高现代学徒制数量、质量和形象等具体目标与方法原则,并为达成目标制定完整的质量标准[6]。

现代学徒制在各国受重视程度不断增加,并且展现出强大的发展势头。然而,人们对它的称谓不够统一,而且对“现代性”内核的理解也存在差异。特别是在欧盟,各成员国发展模式不一,有关现代学徒制治理的政策文件并未专门使用“现代”(Modern)一词,而是沿用“学徒制”(Apprenticeship)统称。通过分析发现,欧盟现行学徒制的“现代”内涵明显:一是将传统学徒培训与现代学校职业教育相结合,以校企合作为核心,使学生实现学习与工作的衔接;二是以法律形式明确学徒与企业的雇佣性质;三是实施职业资格证书制度(National Vocational Qualification,简称NVQ),明确学徒结业标准和能力认定;四是拓宽培训准入口径,实现技能间的学习转换,适应学徒工作的流动性需求。基于此,欧盟的学徒制与传统学徒制差异明显,为了将其与后者加以区分而使用“现代学徒制”(Modern Apprenticeship)这一概念。

二、欧盟现代学徒制治理的基本框架

受整体多层治理的影响,欧盟现代学徒制治理注重多层面的交互合作。在多层治理理念的指导下,现代学徒制建立起超国家行为体、成员国、次国家行为体和公民个体平衡运行的纵向治理体系。组织治理的框架构建是组织治理的基础和主体,只有构建合理的治理框架,组织才有高效、可持续运行的基础和保障[7]。作为一体化程度最高的区域组织,欧盟各层级治理主体经过长期的磨合与权力平衡,最终构建起由治理主体、目标与原则、决策管理、政策执行和评估认证构成的现代学徒制治理框架(具体见图1)。

图1 欧盟现代学徒制治理框架

(一)治理主体

欧盟现代学徒制治理建立在充分调动和平衡超国家、国家和次国家层面的利益主体之上,在政策制定与执行过程中各行为体处于平等地位,不存在隶属关系,形成了多层利益主体间相互协商合作、谋求共同发展的利益表达机制。(1)超国家层面。为了在尊重各成员间的多样性和寻求欧盟统一性之间实现平衡,欧盟遵循“开放式协调”的治理原则。在此原则下,欧盟委员会(European Commission)作为行政机构,在现代学徒制领域承担辅助与服务任务,通过组建机制与平台帮助成员国间实现交流与学习,并下设教育与文化总司负责起草教育与培训政策。相较而言,欧洲议会(European Parliament)和欧洲法院(European Court of Justice)虽然也是欧盟的重要部门,但在该领域发挥的作用较小。(2)国家层面。多层治理格局逐渐形成,使得国家权力向更多治理主体弥散,但是成员国在现代学徒制治理中处于相对优势地位。欧洲理事会(The European Council)作为政府间机构,主要由欧盟成员国元首、政府首脑及欧洲理事会和欧盟委员会主席组成,代表各成员国层面的教育利益,在教育政策实行过程中主要起政治引领作用;欧盟理事会(Council of the European Union)由各成员国的政府部长组成,享有立法权,在欧盟扮演着最重要的角色,对治理目标、指标和结论起决定作用,并设有教育、青年和文化司(Department of Education,Youth and Culture)等负责专门领域的理事会司。虽然欧盟委员会就经济及就业等相关政策提出建议,并由欧盟部长理事会正式通过,但是为了使决策尊重各成员国发展意愿,欧盟还制定了一套国家政策调整机制,以维持决策的弹性和灵活性。(3)次国家层面。1988年,次国家行为体在参与欧盟决策中得到制度保证,并获得与欧盟委员会直接交流的渠道,这也是欧盟多层治理格局形成“质的飞跃”的一步。次国家行为体在欧盟现代学徒制政策决策与管理中相当有分量,特别是经济与社会委员会(Economic and Social Committee)作为欧盟重要的决策咨询机构,代表“有组织的公民社会”的利益,下设就业、社会事务及公民身份处(Employment,Society Affairs and Citizenship)为教育政策提供咨询。地区委员会(Committee of Justice)代表欧盟的区域或地方管理机构,通常由地区政府的领导人或市长组成,在与地方和地区当局利益相关的议题上提供意见,其中文化与教育委员会(Commission for Culture and Education)负责起草教育政策咨询建议[8]。作为次国家代表,经济与社会委员会以及地区委员会打破了成员国对国内事务的垄断权[9]。

(二)目标与原则

目标与原则是欧盟现代学徒制治理框架的方向维度,特别是在欧盟层面的治理目标为各层级治理政策的制定与实施提供方向引领,也为各国现代学徒制项目搭建基本结构提供参考。各成员国的复杂性和特殊性使欧盟并没有确立精细的、可测量的现代学徒制目标,但是通过分析相关文件后发现,治理总体目标可概括为增加数量、提高质量和促进跨国流动。不同时间、空间维度的具体目标可能存在差异,从最初单纯的注重学徒数量的增长,过渡到更加侧重现代学徒制培训的高质量发展,而促进学徒的跨国流动则是伴随着欧盟一体化发展一以贯之的必然选择。欧洲学徒联盟是在欧盟委员会推动下成立的,作为专门负责现代学徒治理的专业组织,更是“一个多利益相关者平台”,明确提出将“提高学徒质量、加强学徒供给、提升学徒制形象”作为总体治理目标[10]。在国家层面,各国的现代学徒制治理目标微观而具体。如丹麦开展的“青年对青年”项目(2008),以提高年轻人选择职业教育作为未来职业的可能性作为目标;瑞典国家教育机构(NAE)推出针对职场培训师或导师的网络培训项目(2014)以提升学徒制职业教师专业素养为核心目标。

治理目标明晰了现代学徒制治理的终点,治理原则可以为其提供到达终点的方式。为进一步提高现代学徒制的质量、消除欧洲技能鸿沟,2015年,欧盟颁布《基于工作学习的高质量学徒制指导原则20条》提出了基本指导原则,涵盖了现代学徒制的运行管理、伙伴参与、质量保障等多个方面。(1)国家治理与伙伴参与。各国政府提供明确和一致的法律框架,有效协调所有学徒伙伴间的持续对话支持,加强社会伙伴的能力和责任意识,促进职业教育学校或培训中心同企业间合作,确保资源和利益的平衡共享。(2)支持企业尤其是中小企业参与现代学徒制。提升中小企业对学徒的吸引力,平衡培训企业的技能需求和学徒的就业能力,重点关注缺少学徒培训经验的企业并为其提供合格的培训师或导师。(3)改进现代学徒制以提高吸引力。促进职业教育同其他教育和职业途径间的渗透性,改善现代学徒制形象,增强科学的职业指导,提高职业教育教师质量以及公众对现代学徒制的认识。(4)基于工作学习的质量保障。制定清晰的框架,建立机制确保项目的内容能够适应不断变化的技能需求,加强各个层次的学徒伙伴间的合作,确保对学习结果评估的公平、有效、真实,支持企业内部培训师的专业发展和改善其工作条件[6]。

(三)决策管理

欧盟的政策决策具有相当复杂的形成机制,这也渗透于现代学徒制治理之中。在专门组织机构的配合和保障下,现代学徒制有关的各项决策主要以政策引导和项目规划的形式呈现。(1)组织保障。欧盟在不同层级设有专门组织机构,它们的工作目标各有侧重,以实现对现代学徒制的全方面网状治理。由欧盟委员会直接管理的欧洲学徒联盟作为负责现代学徒制相关工作的专门机构,以提高学徒机会、供给、质量和吸引力为目的,通过开展政策学习论坛和欧洲技能学习周等形式将政府部门、雇主、行业联盟、职业教育与培训机构、青年组织等利益相关者聚集起来,为各国政策、项目的决策提供平台。为了促进成员国间在职业教育与培训领域的经验交流与信息交换,欧盟部长理事会推动成立欧洲职业培训发展中心(European Centre for the Development of Vocational Training,简称Cedefop),以配合欧盟委员会及相关机构在该领域开展工作。尽管不同国家的现代学徒制培训需求和制度安排存在差异,但是该组织的设立为各成员国职业培训中心、决策机构和研究机构的跨国合作提供了可能,并为现代学徒制领域专家、管理者、参与者交流新主张和新设想提供了平台。(2)政策引导。公共政策立足于大多数人的共同利益,以政策文本的形式对集体行为加以引导,集中反映公共价值取向,具有合法性和权威性,是分配社会资源、解决社会问题和促进社会发展的重要外部动力。加强人力资本、就业能力和竞争力是欧盟人才发展目标之一,为此欧盟委员会与欧洲议会、理事会、欧洲经济与社会委员会等各层级治理主体共同参与,就“发展工作本位的高质量现代学徒制是有效手段”形成共识,并颁布议程、决议和倡议等各类文件。如《欧洲新技能议程》(A New Skills Agenda for Europe,2016)将教育和培训的系统性改革作为主攻方向,以提高技能质量和资格可见性、增加技能情报为改革重点。《欧洲青年公约》(The European Pact for Youth,2015)是一项由企业主导的倡议,旨在建立1万个企业教育合作伙伴关系,在未来两年内带来至少10万个高质量的学徒、培训生或入门级工作,并增加年轻人的就业机会。(3)项目规划。项目规划是官方组织联合相关领域专家针对某一问题开展的全面而详细的规划设计,是执行相关政策更为具体而专门的计划方案,可以针对现代学徒制存在的薄弱环节制定更具针对性的解决措施。如欧盟设立“伊拉斯谟+”(Erasmus+,2014)项目以提高学徒技能和就业能力为目标,为学徒的跨国交流提供资金支持,使13—30岁的学员、学徒、教师或培训师等在其他欧盟国家获得教育与培训的机会[11]。在国家层面,各成员国会根据自身的治理进度和存在的短板设置现代学徒制项目,如塞浦路斯于2015年全面实施“新现代学徒”计划,旨在保障教育、学徒制和就业的灵活性[12]。

(四)政策执行

欧盟职业教育工作组(WG on VET)曾指出,以工作为基础的学习可以帮助更多年轻人提高就业能力,使他们平稳地从学校过渡到工作,因而极力呼吁政府、社会合作伙伴和职业培训提供者促进各种形式的以工作为基础的学习,尤其是要关注现代学徒制的发展[6]。在角色定位上,政府部门更多的是在决策制定和质量监控方面发挥作用,而真正的决策践行者还是以校企为主,特别是企业扮演着重要角色。(1)校企参与。《基于工作学习的高质量学徒制指导原则20条》指出,各国应努力推进职业教育学校或培训中心同企业的工作系统常态化,应对参与现代学徒培训的企业予以必要的支持,提高企业的参与积极性并加深学校、企业、学徒三方的交流与了解。在校企参与方面部分成员国进展较好,如在奥地利,各区域经济商会通常与当地政府或劳工商会合作,不仅设立专门机构为伙伴企业和教育机构提供学徒招生信息服务,还就培训合同、企业补贴、学徒就业和培训法律标准等提供咨询意见;在法国,中小企业联合会(CGPME)支持建立为学徒企业服务的信息网站,发布最新的学徒税抵免与区域援助政策等,还为学徒提供职位申请建议和面试培训服务,以增强不同利益主体间的相互理解[6]。(2)师资支持。培养合格的培训师是保证学徒获得实际工作技能的必要环节,为此不少成员国在政府、商会、培训机构的有效合作下,通过建立资格或能力证书制度、提供必要资金保障以及增加持续性培训的方式培养培训师。如德国的《培训师资质条例》(AEVO)明确规定了培训师的资格标准,并就参与现代学徒制培训的企业最低标准作出规定,德国联邦职业教育与培训研究所(BIBB)则专门为中小企业培训师制定指导方针;马耳他就业及培训公司(ETC)为具备公司内部培训师资格的企业提供培训资助;芬兰职业发展基金会(AEL)为公司量身定制培训方案,包括公开课程、研讨会和正式的职业培训,使之在资格框架体系内获得资格[6]。(3)部门协助。在欧洲学徒联盟的支持下,欧盟成员国逐渐扩大现有学徒计划或引进新的学徒计划,特别是在《欧洲学徒制质量和效果框架》实施后将关注点置于提高学徒质量和有效性上,采取了许多新的改革措施。相应地欧洲职业培训发展中心一直与各成员国密切合作,对某些代表性改革举措的设计与实施进行系统地考核并形成跨国性概述[13]。欧洲职业培训发展中心还建立了数据库,以结构化的方式收集和提供各成员国稳定、系统的信息,为它们相互理解和探讨现代学徒制改革方向搭建了“舞台”。

(五)评估认证

欧盟现代学徒制治理不仅需要经过各类政策的统筹和不同层级主体的具体实践,还需要搭建完善的评估认证平台。评估认证是指对学徒培训的总体成果和进程进行数据收集与分析,并对学徒个人的培训成果进行认定,由数据统计、资格标准和学习认证组成,为欧盟现代学徒制治理的良性循环提供动力。(1)数据统计。为成员国收集和提供学徒治理的结构化可比信息是开展多层级现代学徒制治理工作的重要参考,为此欧盟专门建立了欧洲学徒数据库。通过收集和整理国家一级和项目一级的学徒资料,以实现相同维度计划进度的持续性比较和不同阶段内发展态势的整体性分析。欧盟的数据监测“以周期性发展为节点、以数理统计为手段[4]”,该数据库已分别发布有关跨国家综合比较(2018)、融资(2020)、长期跨国流动(2021)的统计分析报告,以呈现不同国家学徒计划的进展[15]。(2)资格标准。统一的资格标准可以使不同国家的资格证书在其他国家和不同系统中具有更好的可读性和可理解性。欧盟开发欧洲资格框架(European Qualifications Framework,简称EQF)在欧盟成员国和社会有关方面制定各级各类教育和培训的评估指标,从知识、能力和胜任力三个维度对学习成果进行评定,并形成8级标准[16]。作为Europass简历、证书和文凭认证的有益补充,欧洲资格框架用以表明个体所持有的资格水平[17],将现代学徒制纳入其中不仅增强了现代学徒制的规范性与认可度,使学徒在就业中的竞争力得到了提升,而且有助于实现终身学习以及在各成员国间跨境流动。在欧洲资格框架的催化下,国家资格框架也得以搭建,通过资格等级分类使各类学徒培训证书更加容易理解和比较,促进了学徒在不同教育机构和培训部门之间的流动。(3)学习认证。欧洲职业教育与培训质量保障框架(European Quality Assurance in Vocational Education and Training,简称EQAVET)是在欧洲议会和欧洲理事会推动下建立的专门对职业教育与培训相关学习成果认证的质量框架,拥有对学徒培养质量的级别和资格的认证权。此外,为了提高跨国性学习成果认证的效率,欧洲职业培训发展中心于2005年开放Europass网络平台,提供在不同国家参与的培训和就业信息的认证以及相应的文凭补充认证等服务,大大提高了现代学徒学习成果认证的效率与透明度[18]。

三、欧盟现代学徒制治理的路径

(一)统筹多方利益相关者

作为“任何可以影响组织目标实现或受该目标影响的群体和个人[19]”,利益相关者在组织中是为共同目标服务的,都应参与治理以实现和谐共赢。尤其是在具有多层治理特性的欧盟现代学徒制治理中,利益相关者构成多样且复杂,除了政府、企业、职业教育培训机构之外,还包括工会、雇主协会等多个社会伙伴。在欧盟委员会等相关部门的统筹下,不同利益相关者在国家间、成员国内部以及企业间等各层级治理中发挥着不同的作用[20]。欧洲职业培训发展中心致力于加强欧洲各国在职业培训领域的合作与交流,并为各成员国相关政策的制定提供支持。正如欧洲职业培训发展中心副主任马拉·布鲁日(Mara Brugia)所言:“发展高质量现代学徒制的方案需要适应国家情况,将所有利益相关者召集到一起是至关重要的[21]。”欧洲职业培训发展中心不仅通过对现代学徒制的专业研究以及资料收集与分析为各国提供专业性建议,还在欧盟委员会和各成员国政府的协助下将政策决策者、社会伙伴、研究人员和从业者聚集起来,探讨更多的政策建议,并将最新成果通过网络平台、出版物和研讨会的渠道发布[22]。不同利益相关者在复杂的多层治理体系中所占地位的高低也有所差别,其中关键利益相关主体的治理权利是决定组织发展稳定性的关键。在欧盟现代学徒制的多层治理体系中,各成员国政府作为推动本国现代学徒制发展的核心主体,通过立法规范和政策支撑为校企双方合作共育搭建平台,保障各参与主体的利益实现,并有效监督培训过程,在治理过程中发挥无可替代的核心作用。现代学徒制是“基于工作本位的学习”,企业扮演着主要角色,而其中中小企业是欧洲各国最重要的商业组织形式,约占所有企业类型的99.7%,雇佣了93%的劳动力[23],因此,欧盟成员国采取相应措施调动以中小企业为主的各类企业积极为青年提供相应的岗位培训机会。如法国中小企业联合会与政府合作,为招收学徒的中小企业提供配套服务、减免税费、专业咨询和新技能培训等,使企业和学徒共同受益[24]。

(二)注重现代学徒制发展规划的持续性

欧洲劳动力市场的加速变化使得就业市场的人才需求标准不断提升,由此,欧盟在促进包括学徒制在内的职业教育与培训的全方位发展进程中,不断颁布和调整相关政策以提高现代学徒制的地位与质量。欧盟虽然早期缺少针对现代学徒制治理的专门性文件,但是在职业教育与培训的相关文献中已经有所涉及。2001年,欧洲教育委员会向欧盟理事会提交《教育的培训体系与未来的具体目标》的报告,对未来十年欧洲教育与培训体系的发展进行规划。2002年,31个欧洲国家的教育部长签订《哥本哈根宣言》,以期通过职业教育与培训领域的合作促进欧洲社会的团结与发展。赫尔辛基公报(The Helsinki Communiqué,2006)也明确指出,教育和培训是向欧洲公民提供劳动力市场和知识型社会所需技能、知识和能力的重要工具,因此,应通过制定政策和投资降低职业教育与培训的辍学率,其中就包括通过学徒和以工作为基础的学习将教育和培训同工作结合起来[25]。随后,《布鲁日公报》提出,成员国应采取相应措施促进学徒制发展,如增加欧洲学徒人数的数量、解决与学徒和受训人员跨国流动有关的法律和行政障碍以增强职业教育与培训领域的流动性等[25]。同年,《欧洲2020战略》(Europe 2020 Strategy)指出高质量的教育与培训是填补技能鸿沟、激发经济活力的有效途径,并规划未来十年的发展目标。“里加结论”(Riga Conclusions,2015)建议通过社会伙伴、公司、商会和职业教育提供者的参与,以及鼓励创新和创业精神,促进各种形式的以工作为基础的学习,其中对学徒制予以特别关注,主张在欧洲学徒联盟的背景下引入学徒制度,并将其纳入国家系统[26]。此后,随着人们对现代学徒制价值认识的不断深化,针对现代学徒制发展的相关政策文本陆续出台,如2015年颁布的《基于工作学习的高质量学徒制指导原则20条》对欧盟现代学徒制的质量建设提供了系统性的指导策略。《欧洲职业培训发展中心的学徒分析框架》(Cedefop’s analytical Framework for Apprenticeships,2019)通过借鉴多个学徒制度或计划的有效经验,总结了其中的关键要素,并为现代学徒制的具体操作提供行动建议。欧盟正是由于注重现代学徒制发展规划的持续性,保障了其治理的有效性。

(三)多渠道提供资金支持

筹资被视为一套调动和分配资源以及对供应链融资资金进行全面管理的复杂过程。作为“善治”的关键构成要素,资金问题在多层治理中起着基础性和保障性作用。首先,欧盟设立欧洲培训基金会(ETF),致力于帮助转型国家和发展中国家实现教育、培训和劳动力市场体系的改革,具体措施通常由欧盟政策发展议程决定。欧洲培训基金会在一份题为《评估职业教育战略的治理和融资:方法论》(Assessing Governance and Financing of Vocational Education Strategies:a Methodology)的报告中将职业教育融资的复杂性视为一个多层次的治理问题(Multilevel Governance Issue),鼓励和帮助雇主、社会合作伙伴以及其他利益相关者积极参与职业教育与培训体系治理[27],并为职业教育融资改革提供了战略框架和一系列支持政策对话的方法论工具,如制定培训税、激励资金制度以及培训的资金筹措和对话[28]。其次,通过“伊拉斯谟+”项目为跨国学徒培训提供扶持,欧洲投资银行(EIB)通过贷款的形式为学徒制相关部门提供资助。如匈牙利借助“伊拉斯谟+”提供的资金开展学徒长期跨界流动(CB LTMA)项目,推动职业教育与培训学员、学徒和新毕业生出国流动,以培养特定的工作技能,提高就业能力[29]。欧洲投资银行设立的“技能与工作-为青年投资”(Skills and Jobs-Investing for Youth)计划可以给为年轻人提供学徒培训的中小型企业供给培训人员工资、培训场地与设备、学徒工资在内的经费[30]。再次,公共部门在对学徒的补贴、学徒奖金设置、学徒认证考试及相关人员费用方面提供资金支持。除了在欧盟层面设置“学徒联盟奖金”外,在国家层面各国也有相应的资金支持体系。如荷兰SBB组织是负责认证和确保学徒质量的组织,其成本由公共部门负责,资金总成本估计在4000万欧元左右[31]。最后,企业雇主提供用于支付学徒工资、主管人员和导师人员的费用、设备和材料购买与更新等方面的资金。研究表明,欧盟国家规定企业应在合同中明确必须为学徒支付工资。如爱沙尼亚规定雇主支付学徒的最低工资;法国学徒的工资是最低工资标准的一个百分比(根据完成的年数而不同)[31]。

(四)积极构建ICT平台

知识的产生和利用被视为创造财富的关键因素,而信息和通信技术(ICT)在新兴的以知识为基础的经济发展过程中发挥着核心作用,通过对数据的快速收集、整理、存储和传播,极大简化了信息创造和传播的过程,提高了知识在时间和空间上的可转移性[32]。通过ICT实现多领域有效治理是世界发展趋势,构建畅通的ICT平台是多层治理下欧盟现代学徒制治理的重要路径之一。21世纪初期,欧盟在职业培训方面就已着手筹建ICT项目,以消除现代学徒制治理中的多方利益相关主体之间的信息壁垒。在网络平台方面,欧盟相关部门借助网络平台发布最新政策、相关调查数据并提供资料查询的服务,其中Cedefop网站是提供欧盟现代学徒制相关信息的“主阵地”,通过开放式信息门户的形式使不同国家和不同需求的组织和公民能够及时查阅相关信息。欧洲职业培训发展中心负责人詹姆斯·卡列哈(James Calleja)强调:“Cedefop正在监测欧洲职业教育改革的进展,并调查全球化和科技对职业教育的需求”,“不管是现在还是未来,它的关键作用都是帮助实施职业教育改革[33]。”2002年,欧洲职业培训发展中心创建ReferNet信息共享平台,旨在提供欧盟成员国、冰岛和挪威的国家职业教育与培训所有项目的政策信息,并监测其发展。在文献数据平台方面,利用ICT技术搭建易于获取知识的虚拟文献数据平台,不仅能够大幅提高知识和数据存储的承载能力,还能够突破时空界限提供全天候的自助服务。VET-Bib是欧洲职业培训发展中心联合27个成员国以及冰岛、挪威、英国组成的文献检索平台,提供包括现代学徒制在内的欧洲职业教育与培训相关文献。它是欧洲最大的职业教育与培训文献数据库,涉及专著、文章、法律条文等多类型、多层面的知识资源。此外,欧盟委员会开发的Europass网站提供现代学徒培训的活动内容查询、项目评估、技能成就和职业资格审查和证明,并致力于建设Europass数字证书基础设施,以支持资格证书和其他学习成果在整个欧洲获得认可的效率和安全性。

四、结语

随着区域共同体在全球范围内的广泛兴起,世界治理格局的区域化特点日益明显,欧盟作为其中的代表性组织有其悠久的发展历史,在演进中逐渐探索出解决自身发展难题、应对全球化挑战的多层治理范式,这一特点在现代学徒制治理领域中也得以充分体现。特别是在欧盟青年失业问题突出的背景下,现代学徒制治理是各层级治理主体协同合作、在保留各成员国现代学徒制特色的基础上构建起的实现区域内技术技能人才跨国流动的重要平台。一方面,欧盟通过颁布政策文件和组建项目计划等形式为地区现代学徒制发展提供宏观层面的指引,并发挥自身影响力在资金、技术、人员等多领域提供大力支持。另一方面,各成员国调整策略,制定更具自身特色的发展规划。不同层级治理主体的通力合作,最终使得欧盟现代学徒制在促进各成员国青年就业、为各类企业提供高质量技能型人才方面发挥不可替代的作用[34]。当前,我国正积极探索建设具有自身特色的现代学徒制并取得了一定进展,但同时也面临着不少困境,特别是治理主体较为单一、多局限于企业和职业院校、其他利益相关者参与的积极性较低、难以融入治理过程,延缓了现代学徒制的发展进程。欧盟现代学徒制多层治理的成功经验为我国建设具有自身特色的现代学徒制带来了一定的启示,具有重要的借鉴意义。