面向实现多功能目标的国有草原治理路径探析

余 露, 雷雪霞, 李 昂, 胡如梅*

(1. 浙江大学公共管理学院,浙江杭州 310058;2. 中国科学院植物研究所植被与环境国家重点实验室,北京 100093)

草原是我国面积最大的陆地生态系统,约占我国国土总面积的42%,承载着我国大约六千万农牧民人口的生计,同时具有保持水土、防风固沙、固碳储氮和多样性保育等重要的生态功能和服务[1]。因此,保护和合理利用草原,实现草原在生产和生态方面的多重功能,是实现自然资源可持续利用、促进社会经济高质量发展、维护边疆稳定和民族团结的必然要求,也是践行“山水林田湖草”一体化保护和系统治理的题中应有之义。然而,我国草原资源的可持续利用始终面临严峻挑战。2021年国务院办公厅《关于加强草原保护修复的若干意见》指出我国草原生态系统整体仍较脆弱,保护修复力度不够、利用管理水平不高、科技支撑能力不足、草原资源底数不清等问题依然突出,草原生态形势依然严峻。《2020年中国草原监测报告》和相关研究数据表明,自2000年以来我国草地面积减少了205万公顷[2],目前天然草原的平均牲畜超载率仍为10%,全球气候变化更是加剧了草原退化压力[3]。与此同时,我国牧业县、半牧业县人均可支配收入仅为全国农民人均水平的70%,草地利用的经济效益仍有很大的提升空间。

为实现草原可持续利用与保护,自上世纪八十年代中后期以来,我国集体草原经过了包畜到户、草畜双承包、草畜双权一制等系列改革,单个(农)牧户成为了集体草原使用和经营的主体[4-7]。近年来,在稳定草原承包关系的基础上,草原“三权分置”改革进一步放活了草原经营权,推动了草原的流转和规模化使用。由于目前改革主要针对集体草原展开[4,5,8,9],因此现有学术研究也主要关注集体所有的草原,且聚焦于集体草原产权制度安排和治理模式的社会生态影响及机制分析[10-13]。相较之下,国有草原受到的关注较少,其在维护生态安全和促进畜牧业发展方面是我国草原的重要组成部分的优势尚未得到充分的发挥。

我国国有草原面积约占主要牧区草原总面积的70%[14]。在面对草原利用和保护的诸多问题时,集体草原因直接涉及村集体和农牧民等多重利益主体,调整优化的难度较大;而国有草原产权结构相对简单,更有条件率先探索改革。国外草原治理实践显示,由国家所有的公共牧草地,配套以系统的管理制度,例如放牧许可证制度、放牧强度总量控制制度、自然保护区建设制度、监督检查制度等,能够有效实现草原在生产和生态方面的多重功能管理目标[15];而对于私有化后的草原,公共政策难以对其施加有效的影响[16-17]。在我国,草原家庭承包等制度确实保障和稳固了农牧民权益,但是该制度也一定程度上增加了公共政策介入草地生态环境治理、土地利用方式调整过程的难度。因此,认识国有草原在实现草原多重功能价值上的管理优势,探索国有草原生态保护修复与草原畜牧业发展相协调的新模式,是实现草原科学管理与合理利用,推动我国牧区高质量发展的重要途径。

1 草原多重功能理念的内涵和意义

草原生态系统具有多重功能和服务价值,即供给服务、文化服务、调节服务和支持服务。供给服务是指草原生态系统具有提供丰富的物质产品的功能,包括畜牧业产品(如肉、奶、毛、皮革等)和动植物资源产品(如野生动物、药材等)两大类[18];文化服务是指人们通过科研教育、精神感受、游憩休闲、美学体验等方式,可以从草原生态系统中获取非物质利益,例如积累科学知识、丰富民族文化、促进身心健康等;调节服务是指草原生态系统具有固碳释氧、水土保持、气候调节、废弃物降解、水源涵养等功能,为国家生态安全提供重要保障;支持服务是指草原生态系统为支持以上三类服务所提供的一些基础条件,例如系统内的养分和能量循环机制。上述功能相互依存、彼此支持,共同塑造了草原对人类生产生活的重要价值。然而实践中,资源使用者和管理者常常忽略这些功能间的协同,对不同功能间的关注有时会顾此失彼[19]。例如牧户为增加畜牧收益,可能超载放牧,忽略草原修养生息的规律,增加草原退化的风险[20]。因此,平衡和协调多重功能成为草原可持续治理中面临的现实难题。

草原多功能协调发展至少需要满足三个条件(图1)。首先,要避免草原利用的过度碎片化。草原多重功能的实现,尤其是支持服务、调节服务和文化服务,有赖于草原生态系统和自然景观的完整性。具体而言就是要保持一定规模的草原集中连片,为野生动物的觅食和迁徙、花粉草籽的顺利播撒创造条件,同时也能为家养牲畜提供宽裕的移动空间,减轻畜群的集中踩踏,这是维持草原生物多样性、增强系统韧性的重要条件[21-24]。反之,过度碎片化的利用草原,将会破坏生态系统的养分循环,降低草原生态和文化价值[8,25]。实行草原家庭承包后,原本连片的草原被划分给单个(农)牧户家庭,为明确边界建起的围栏围封一定程度上造成了草原使用碎片化。目前关于“草原过度碎片化”的定义和测度,学界尚未达成共识,但学者们普遍认为过度碎片化不利于草原的可持续利用与保护[24]。

图1 草原的多重功能及其协调发展的实现条件

其次,要在牧业和非牧业间合理配置草原资源。草原利用的诸多问题与单纯利用草原发展畜牧业有很大关系。例如,过度放牧是草原退化的重要原因之一[26-29]。如前所述,草原除了用于畜牧业生产外,还具有教育科研、提供休憩场所和观光体验等社会和文化价值。发展非牧产业既有利于拓宽牧区的经济增收途径,减轻畜牧业发展对草原生态环境造成的压力,也有利于直接显化草原生态、社会和文化价值,激发使用主体主动保护草原生态环境。

此外,应兼顾畜牧业发展的用草需求和草原休养生息的客观规律。随着经济快速发展,国民膳食结构逐步发生变化,动物性食品的年消费量显著增加,尤其牛羊肉、奶制品等草食家畜产品的比重大幅度升高。这一变化趋势对提升草地畜牧业生产力提出了更高要求,也加剧了草原资源的经济社会效益和生态效益之间的矛盾。然而,提高草地畜牧业生产力不应以牺牲草原生态质量为代价。可以通过创新畜牧生产经营模式、在条件适宜的地区适度发展生态草牧业等措施,缓解天然草原的使用压力、提高草地畜牧业的生产能力[15,30-31]。

综上,草原多重功能理念的落实是实现草原资源可持续利用的先决条件,该理念的内涵在于协调草原资源的经济效益和非经济效益,权衡和优化草原生态系统的多重功能[32]。良好的草原生态环境是牧区畜牧业及相关产业的长远发展的前提和基础,实践中既要高效利用草原来发展畜牧业及其所需的草饲料,也要保护好草原的生态环境,才能充分发挥草原的社会文化价值和生态调节效益。近年来,草原多重功能理念已在我国社会各界形成共识,影响着新时期草原资源的利用和保护,而贯彻落实这一理念有赖于一定的产权制度安排和配套措施。国际经验表明,完全私有的产权制度难以满足草原多功能协调发展所需的上述条件,相反充分发挥国有草原的产权制度优势,同时配套系统的管理措施,有助于落实草原多重功能的价值理念。

2 实现草原多重功能的产权条件和治理原则

公共池塘类资源,例如草原、池塘、森林等,如果不明确其产权归属,则容易造成资源的过度使用和耗竭[33]。解决这一困境的政策方案主要有三类:一是实行政府或公共机构所有和集中管控,政府或公共机构决定自然资源的使用策略,包括由谁使用以及如何使用;二是实行私有产权制度,通过明晰产权边界,激发和调动个体合理使用和管护自然资源的积极性;三是允许产权共有,社群成员基于一定规则达成具有约束力的合约并自行实施。然而,这三种政策方案在实现自然资源合理利用方面各有优势,同时也存在局限。由政府或公共机构持有资源所有权并集中管控的制度安排,需要依赖全面准确的信息、较强的监督管理能力、可靠有效的制裁手段以及低成本的行政运行机制,才能实现资源配置的最优状态。私有产权的制度安排,可以强化产权主体保护自然资源的责任,但是在追求个人利益最大化的理性人假设下,贴现率的高低决定着产权主体是否会以可持续的方式管理草原。如果贴现率高,私人所有者同样会“过度使用”公共池塘资源。集体共有的产权制度安排,有赖于社群成员就自然资源的可持续使用达成集体行动,而这需要解决组织内部的制度供给、可信承诺和相互监督问题[34]。

实践中,很多国家综合采取以上三种政策方案治理草原资源,不同模式混合或同时存在。实践经验同样表明,针对草原资源完全实行私有化,并不利于草原多重功能价值的实现。私有化的草地产权主体容易受经济利益驱动,忽视草原的其他功能。保持部分草地为国家所有,便于政府根据草地生态状况的评估结果,进行政策干预。此时,草地国有的产权属性,为公共政策干预提供了合法性。若将现有的国有或公共草地彻底私有化,将再难以通过政策调控手段实现草地多功能管理目标,政府部门只能通过经济手段引导经营主体采用可持续的草地管理计划,不仅成本高昂,而且实践效果也并不理想[15,17]。因此,保持部分草地为国家所有,同时通过一系列制度设计或政策工具的使用,破解或减轻理论上国家所有的产权安排所存在的诸多局限,是落实草原多功能价值理念的可行路径。

3 我国国有草原的产权结构现状和治理难题

我国草原包括国家所有和集体所有两类。然而,在国家层面上,相关的法律法规没有对草原所有权的划分标准给出明确的指导意见。1963年《少数民族牧业区工作和牧业区人民公社若干政策的规定》,明确了“草原长期固定给人民公社、合作社、国营牧场和公私合营牧场使用”。1985年《草原法》,首次规定了草原分为国家所有和集体所有两种类型,但是没有明确两者的划分标准。此后我国开展了一系列草原产权制度改革,但关注点始终是大力推进和稳定草原承包关系,以及放活草原经营权,回避了草原所有权的界定问题。受国家层面的影响,各地方对草原所有权的认定标准也存在较大差异。以新疆为代表的少数省份(自治区),由于在新中国成立初期未进行土改等原因,草原在名义上一直被视为国家所有[35];内蒙古自治区参照《草原法》区分了国家所有和集体所有两种类型,并作了明确划分;其余大多数省份(自治区),同样将辖区内的草原分为国有和集体所有两类,但是没有给出具体的划定标准。草原所有权划分标准不明晰,一定程度上影响了国有草原治理体系的完善,使得部分草原的管护职责缺失。

国有草原的具体使用主要包括3种类型,分别是确定给村集体使用的、由国有企事业单位使用和管理的、暂未明确使用权归属的。现行《草原法》规定,国家所有的草原“可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用”,“依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原,可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营”。实践中,已经确定给农村集体使用的国有草原,大多进一步承包给了农牧户或者联户。根据2016年在我国主要牧区开展的一项调研统计,总面积约49亿亩的草原调查区中,约35亿亩是国有草原,其中超过75%的部分都确定给了农村集体[14],并进一步承包到牧户。草原承包到户一定程度上避免了草原“公地悲剧”,短期内促进了牧区经济的快速发展[22],但也导致了草地利用的破碎化,降低了草原生态系统的完整性,影响了牧区长期形成的合作传统[8,12,36]。

由国有企事业单位使用和管理的草原一般比较集中连片,具备规模化经营的条件。这部分草原位于我国主要农垦区。据数据统计,我国农垦土地总面积3 266万公顷,其中草原面积1 337万公顷,覆盖全国40个省市区。国有农牧场中,占地面积最大的五个分布在内蒙古、黑龙江、青海及新疆境内(表1)。随着草畜双承包责任制的推行,一些国有农牧场实行以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制,即在保留一部分集中管理和饲养的草地和牲畜后,剩余的发包给单位职工。国有农牧场单位将草原承包给职工家庭,目的虽然是为了保障职工的生计利益,提高草原利用的灵活性,但也增加了草原利用碎片化的风险。

表1 我国主要国有农牧区基本情况

此外,还有一些国有草原的使用权归属不清楚。据统计,在35亿亩国有草原中,约有14%的部分未落实使用权(约5亿亩),主要分布在西藏、青海、甘肃和四川等地。这类草原情况较为复杂,主要有三种情况:一是部分土地使用类型存在争议,“一地双证”、“一地多证”的问题导致权属不明确;二是部分草原位于人烟稀少的生态脆弱区,或是生态移民后无人使用的草原,使用权尚未明晰;三是由于民族、文化、传统等原因,一些地区草原承包工作开展较晚、推进缓慢,未落实使用权[14]。此外,上世纪八九十年代后,一些地区的国营农牧场开始实行企业化改制,形成了独特的嵌套特征,即农牧户家庭承包草地、耕地、林地嵌套在大型国营农场的经营体系中,其中多数农牧户并没有草地使用权证。另外,一些地区在要求退休职工退回其所承包的国有草地的同时,并没有明确规定草地后续的分配和使用规则,增加了国有草原使用权不明晰的风险。上述国有草原使用权归属不清楚的问题,有必要根据具体情况予以解决。

因此,要进一步明晰草原产权关系,摸清国有草原底数,并在稳定现行的承包关系的基础上,探索保持草原生态系统完整性的有效举措,同时发挥国有农牧场的资源优势,推动草原多重功能的实现。

4 我国国有草原的治理路径探析

围绕国有草原的3种主要使用状态,应坚持草原多重功能理念,综合考虑牧民生计诉求和草原生态保护目标,确定合适的利用和管理路径(如图2)。对于已经确定给农村集体使用的部分,当下应维持这一关系的稳定,通过政策激励村集体和农牧民合理使用草原,同时鼓励流转、合作经营、入股联营等避免草原使用的过度碎片化;对于由国有企事业单位统一经营管理的部分,应充分发挥国有农牧场的人力、资金、技术和管理优势,创新畜牧业生产模式,探索非牧业的发展路径;对于使用权不明确,但是位于生态脆弱区的部分,应当强化地方林草主管部门的管护职责,将其纳入草原自然保护地范畴。

图2 我国国有草原治理路径

4.1 谨慎对待已经确定给农村集体使用的国有草原

国有草原中,已经分配给农村集体使用且承包到户的部分,与广大农牧民的生计紧密相关,在优化调整时需格外谨慎,避免损害农牧民的草原权益,引起牧区社会的不稳定。对此类土地,应坚持稳定现有的草原承包关系;在此基础上,激励和督促农牧民遵循草畜平衡原则,即在不损害草原生态的前提下,开展畜牧业生产活动。此外,允许农牧民按照市场规则自由流转草原使用权,鼓励合作经营,减轻草原碎片化使用带来的负面影响[37]。

对于已确定给农村集体使用但尚未发包给农牧户的国有草原,建议继续由村集体无偿使用,同时谨慎推进草原“应包尽包”工作。实践中,已经确定给村集体使用但尚未发包到户的草原,往往由当地牧民基于合作放牧的传统共同使用和管理[4,5,38,39]。按照社区自组织管理理论,在社群规模有限、成员利益目标一致等条件下,自组织的方式完全有可能实现公共池塘类资源的可持续利用[34]。为避免草原实体使用的过度碎片化,同时保障农牧民的草原权益,可以行政村为单位,基于牧民自愿的原则,依据草畜平衡的标准,引导农牧民将其承包经营权益入股,联合组建股份制合作社,由村集体经济组织集中管理或聘请专业的管理团队运营。

此外,为更好的宣传和实现草原文化价值,有条件的基层政府可以引导村集体设以立游牧文化保护区,由基层党支部牵头组织当地牧民集体制定草原管护的乡规民约,同时引导社会资本参与,探索发展生态旅游、生态教育等非牧产业,并与农村集体、农牧民共享发展收益。为规范非牧产业的发展,负责国有草原的政府主管部门需进一步细化使用原则。建立村集体使用国有草原的应急救济机制,由林草主管部门负责收储有严重退化迹象的草原,采取及时有效的生态恢复措施。

4.2 充分发挥国有农牧场等全民所有制单位的资源与管理优势

经过多年发展,国有农牧场本身形成了规模化特征突出、组织化程度较高、农牧业资源丰富以及产业体系健全的独特优势。充分发挥国有农牧场的特点,探索优化草原利用和管理模式,有助于发挥其在践行草原多重功能价值理念方面的排头兵作用。

首先,国有农牧场等全民所有制单位在保持草原规模化利用、确保草原生态系统完整性方面具有相当的条件优势。国有农牧场等全民所有制单位持有的大多是成片的、规模较大的草原,即便有部分承包给了职工,在单位的统一协调下,促成草原相邻职工家庭间的合作仍是相对容易的。有研究指出,基于“以畜定草”、“以小保大”理念发展生态草牧业项目,可以有效缓解我国畜牧业生产的饲草料缺口,同时减轻天然草原的使用压力[30,40]。然而,发展生态草牧业项目除了需要适宜的水热条件外,还需要保证一定规模内草原生态系统的完整性,即对草原进行规模化的利用和建设。已经承包到户或联户的小面积分散草原难以保证试验区内的生产活动有足够的回旋空间[40]。相比之下,国有农牧场在促使草原规模化利用方面具有显著优势。以内蒙古呼伦贝尔农垦集团为例,2015年起,其在中科院技术支持下开始探索建设“呼伦贝尔生态草牧业示范区”,参与试点的草原除了牧业队自留的成片草原外,有部分已经分配给了职工家庭,但是在农场的引导和协调下,草原相邻的牧户共同参与试点项目,满足了项目对草原规模的需求。

二是,国有农牧场等全民所有制单位在创新、应用和推广先进技术以及草业、畜牧业发展模式方面可以发挥重要作用。仍以内蒙古呼伦贝尔试点的生态草牧业项目为例,呼伦贝尔农垦集团在专家团队的指导下,制定并实施了“一休、二轮、三调、四补”的改良方案,通过技术集成改善天然草原的利用和保护效果。国有农牧场一般配有专业的畜牧技术人员,这为人工种草和天然草原改良方案的实施提供了较好的技术和人才保障。呼伦贝尔生态草牧业项目的试验结果显示:基于改良方案的施行,天然草原的综合植被覆盖度和优质牧草比例大幅提升,平均产草量增长了约2倍,其中优质牧草比例从小于20%提高到60%～80%[30,40]。

此外,不少国有农牧场具备整合农业、牧业资源的条件,可以探索更加灵活的畜牧业发展方式,以应对天然草原退化、牧草资源时空分布不均以及气候灾害对畜牧业生产的不利影响。例如,我国高寒牧区冷季缺草一直是限制天然放牧畜牧业的关键因素,也是导致畜牧业生产不稳定的主要原因之一。学者们提出了“放牧加补饲” “放牧加舍饲” “暖牧冷饲、农牧结合”等生产模式[31,41,42]。然而,这些模式对草地自然资源禀赋和牧民的经济承受能力有较高要求。比如从单纯放牧转向冬春补饲后,牧民需要增加购买饲料(包括由此带来的饲草运输等)的开支,并负担信息搜寻等交易成本。在这种情况下,往往只能依靠政府出资,以保证饲草料来源的稳定性,并降低牧民转变生产方式的不确定性。因此,过高的成本限制了这些生产模式的推广。然而,对于一些既有草原又有耕地的国有农牧场,它们可以方便的通过农场内部协调,以较低的交易成本实现农业生产与畜牧业发展相促进,利用农区的种植环境为牧区冬春补饲提供草料,缓解天然草场的使用压力。以青海省三角城种羊场为例,其兼有农区务农队与牧区牧业队,借助农牧资源优势开展暖牧冷饲养殖方式,即在草原的生长季实行天然草原适度放牧,冷季前由种羊场统一协调农区务农队打草与饲草料分配与运输,以满足冷季牧业队饲草料的不足,在冷季通过补饲及家畜出栏等方式,缓解因季节原因造成的草料紧缺及冷季家畜对天然草原的载畜压力,同时提高草牧业生产率。

综上,国有农牧场可以在试验和推广先进草牧业技术、破解草原碎片化使用、创新畜牧业发展模式等方面发挥引领作用,为实现草地生产功能和生态功能的双赢贡献可复制、可推广的经验。

4.3 推进生态脆弱或生态重点区的草原自然保护区建设

针对少量尚未落实使用权的国有草原,管理的重点在于明晰其产权关系,根据草原生态状况进一步确定合适的治理路径。首先,为解决利益纠纷、强化管护责任,建议由县级以上人民政府配合自然资源统一确权工作,明确这部分未确定使用权的国有草原的产权关系。然后,评估这部分草原的生态状况,生态状况良好的可以由具体的使用主体用来发展相关产业,退化比较严重的要根据实际条件考虑纳入附近的自然保护区或者新建自然保护区。

国际经验证明,建立自然保护区是遏制自然资源被过度消耗、保护生态系统完整性、修复生态环境的有效途径。根据《国家自然保护区名录 2015》,我国现有各级草原草甸类自然保护区共41个。其中,国家级4个,省级12个,市级3个,县级22个,保护面积累计165.17万公顷。虽然草原自然保护区数量和涵盖的面积有显著增加,但是从全国层面看,这一比例仍然严重偏低。草原自然保护区数量仅占全国自然保护区总量的1.5%,涵盖面积也只占1.1%。此外,草原自然保护区的保护等级偏低,省级以上草原保护区仅16个,占全国同级别保护区数量的1.2%。因此,在明确由县级以上人民政府对未落实使用权的国有草原的管护职责的基础上,对位于生态脆弱和生态重点区域的部分,建议将其纳入草原自然保护区范围,强化保护力度。

5 优化国有草原治理的政策建议

推动草原可持续发展,应坚持草原多重功能理念。虽然草原私有化或类私有化有助于提高草原使用的经济效益,但是产权主体难以主动兼顾草原的非经济价值,而保持部分草原国有,并配合相应的政策设计,有助于实现草原多重功能间的协调发展。本文建议充分认识和发挥国有草原的产权优势,根据国有草原不同的使用状态,因地制宜的选择合适的治理路径。

5.1 树立和坚持草原多重功能价值理念

树立和坚持草原多重功能价值理念,明确草原调节服务和支持服务是草原资源可持续利用的基础。建议国家层面强化草原多重功能间协调发展的价值导向,引导各级地方政府、国有农牧场等全民所有制单位、农村集体和农牧民等各类主体,从以发挥草原的供给功能及其带来的经济效益为主转向更加重视草原生态保护,促进草原多功能间的协调发展。

5.2 明晰产权,推进国有草原确权颁证工作

推进国有草原确权颁证工作,摸清国有草原底数和权属关系。对农牧民而言,已经确定给农村集体使用的这部分国有草原,其所有权属性是模糊的。此外,还有一小部分国有草原没有明确的使用权主体。这一现状客观上阻碍了国有草原的治理机制设计。建议继续推进和完善草原确权颁证工作,摸清国有草原底数和产权关系,为试行和进一步推广国有草原资源有偿使用、有偿退出、回购收储等制度做好准备。

5.3 谨慎对待已经确权给村集体经济组织使用的草原

对于已经承包给农牧户的国有草原,出于保持农村社会稳定和提高草原利用效率的双重考虑,要继续保持这一承包关系,通过鼓励流转和合作经营的政策引导,推进实现多种形式的规模经营;对于尚未承包给农牧户但是已经确权给村集体使用的国有草原,建议审慎推进草原的分户承包,以便为公共政策介入提供空间,同时建议通过鼓励入股联营、自由流转和合作经营等多元方式,提高草原经营效益和管护水平。

5.4 充分发挥国有农牧场的规模和组织管理优势

充分发挥国有农牧场的规模和组织管理优势,有利于更好地满足国民对肉蛋奶等畜牧产品的增长需求,保障国家粮食安全。国有农牧场经营和管理的草原规模较大,在实现草原规模化使用方面具有显著优势。即便有部分国有草原分包给了单位职工,国有农牧场单位在引导职工家庭合作经营或参与科技推广项目方面,仍然可以发挥必要的统筹协调作用。因此,建议充分利用国有农牧场的规模和组织管理优势,探索创新畜牧业发展模式,在条件允许的地方积极试点推广先进的草牧业技术,推动我国牧业产业的规模化和现代化发展。同时,应着力推进国有农牧场企业化改革和公司制改制,提高国有农牧场的市场经营能力。

5.5 探索建立国有草原有偿使用等制度安排

探索建立国有草原有偿使用制度、国有草原储备制度以及非牧业发展规范,以落实国家对加强国有草原资源资产管理和防范草原退化风险的要求。创新国有草原所有者权益的有效实现形式,授权国有草原所有权代理行使主体以租金、特许经营费、经营收益分红等方式收取有偿使用费,并重点用于草原的生态监测、防火管控、草原修复和生态奖补等生态环保业务;探索试行国有草原承包使用权的有偿退出机制,对生态脆弱地区和严重退化地区的国有草原使用权进行收储,同时加强草原自然保护区建设,促进退化草原的恢复和实现草原的可持续利用;探索制度创新,对草原的非牧业用途提出使用原则,允许经营主体在国有草原上进行水土保持休憩旅游、教育科研等非牧业活动。