我国城市地质工作政策评估与思考

王峰,姜杉钰,樊笑英,张凤仪,杜雪明

自然资源部咨询研究中心,北京,100035

内容提要: 城市地质工作是我国新型城镇化战略与城市发展的重要基础支撑,城市地质工作政策对工作的部署、实施影响巨大。2017年原国土资源部出台《关于加强城市地质工作的指导意见》(国土资发〔2017〕104号),是我国第一份专门针对城市地质工作的政策文件。为了解该文件五年来的实施效果,笔者等通过实地调查,问卷访问等方式,评价城市地质工作政策制定、政策实施和实施成效,分析当前存在的问题并提出意见建议。研究表明,城市地质工作政策的实施取得了一定的积极成效,推动我国城市地质工作思路发生重大转变,工作内容和服务领域极大拓展,但目前仍然存在工作体系尚不完善,适应新需求能力不强等问题。研究认为,为推动我国城市地质工作发展,需要进一步加强法律制度建设,跟进后续相关政策,强化现有工作体系,完善工作协调合作机制,深化投入机制改革等。

城市地质工作就是在城市及其周边地区或未来城市化地区的特定空间范围内,综合考虑各种地质要素,研究其对城市发展所提供的资源,所施加的约束条件以及城市发展对各种地质要素所产生的影响,为城市规划、建设和管理服务的地质工作(李烈荣等,2012)。做好城市地质工作,对推进中国新型城镇化建设和新时代生态文明建设具有非常重要的战略意义(张茂省,2014)。2017年3月,城市地质工作第一次进入总理的政府工作报告中,强调要求“统筹城市地上地下建设,加强城市地质调查”。同年9月,原国土资源部出台了《关于加强城市地质工作的指导意见》(国土资发〔2017〕104号,以下简称《指导意见》),在顶层设计上明确了城市地质工作的新目标、新战略,进行了全面工作部署,城市地质工作进入新的阶段。经过5年的实施,城市地质工作在点和面上都有重大的进步,为诸多城市重大建设提供了不可或缺的信息和技术支撑,发挥了重要的作用(张茂省等,2018;程光华等,2018;崔健等,2020;黄敬军等,2020;董英等,2022),但相对于国家新型城镇化建设需求,城市地质工作在体制机制上还存在着制度供给不足、工作部署长期性、持续性有待解决、服务能力尚待进一步提高等问题。

1 《指导意见》实施以来取得的重要成效

1.1 有力地促进了地方城市地质工作的发展

《指导意见》的发布,引起地方政府、自然资源管理部门和地勘单位的重视,加上中国地质调查局实时推出《城市地质调查总体方案(2017～2025)》,增强了《指导意见》实施综合性、系统性和针对性,有力地推动了地方政府对城市地质工作的部署,一些省、市甚至城市出台了自己的城市地质调查实施方案或行动方案。2018年开始,中国地质调查局启动城市调查工程,先后在南昌、安庆、杭州等多个城市开展多要素地质调查示范项目。各地结合城市发展需求也主动开展了多个城市地质工作项目,开展的城市由特大城市、大城市,扩展到邢台、宿迁、晋城、都匀、惠州、芜湖、嘉兴、海城等中、小城市(黄敬军等,2020;陈建平等,2022)。总体上看,我国不同区域的城市地质调查进展差异很大,东部地区相对进展较快,如江苏省2020年已全面完成了全省地级市的城市地质工作,正逐步向县级市和特色小城镇铺开;湖南等中部省份还停留在以中心城市为主的阶段,尚没有完全向地级市铺开;而西部地区则进展更慢,很多地区没有系统开展过城市地质工作。

1.2 探索创新了城市地质工作与新型城镇化发展融合的体制机制

《指导意见》的实施探索创新了城市地质工作与新型城镇化发展融合的体制机制,聚焦城市规划、建设、运行、管理的重大问题,强化服务内容与服务产品的设计,促进了城市地质工作与需求有效结合,全面提升了城市地质工作服务水平和质量。其中,部、省、市统筹,中国地质调查局指导,省自然资源厅牵头部署全省城市地质工作,统筹协调推进全省城市地质工作是这一实施机制的关键。如2018年开展城市地质调查工作比较典型的“青岛模式”(赵玉婷等,2020):通过项目实施,建立了中央技术引领、地方主导的工作机制,“局—省—市”协调联动,保障项目立项经费配套,集中优势力量联合攻关;建立了资料收集与成果共享机制,确保地质调查成果及时转化应用;逐步打造了多要素城市地质调查全国样板(姜杉钰等,2021)。

1.3 全面支撑国土空间规划编制,保障国家与地区发展战略的落实

《指导意见》的实施期也是国土空间规划重要编制期,针对土地资源短缺、空间不足、地质灾害威胁、水土污染现状等地质环境问题,满足区域新兴产业布局、重大工程建设、资源开发、生态环境保护、防灾减灾等重大需求,形成“空间、资源、环境、工程”等多门类多圈层地质工作的总体规划和部署。城市地质工作已成为城镇建设和国土空间规划编制的“先行者”(阎浩等,2020),对我国城市群、都市圈为主体的城镇发展空间格局形成发挥了重要支撑作用,提供了科学信息和建设建议,保障了决策的落实。

1.4 提高了地调成果集成化、精细化,成果转化和表达进一步丰富

《指导意见》实施促进了多要素城市地质调查、评价、监测及成果服务体系的形成,完善了多要素城市地质调查、评价、监测、大数据集成技术标准及地下空间探测评价工作指南(林良俊等,2021)。城市地质一张图实现地质调查成果在规划、国土、建设、防灾、应急等方面的应用,成果综合集成,精细化程度提高,展示更加便捷。

1.5 有序推进城市地下空间资源地质调查,精准支撑城市地下空间资源科学开发利用

《指导意见》推进了城市地下空间资源地质调查,北京、武汉、成都、重庆、杭州等城市,纷纷系统地研究了城区与规划区地下空间综合利用的基础地质条件,探索形成地下空间资源地质评估标准、地下空间开发地质环境适宜性评价技术规范、地下空间安全开发风险评价方法等,为查明城市地下空间资源开发利用有关的地质条件、地层结构以及存在的相关地质问题,拓展城市发展空间,节约土地资源,缓解交通压力,优化城市生态环境,提高城市综合治理能力提供了有力支撑(杨洋等,2019;程光华等,2019;唐鑫等,2022;邢怀学等,2022)。

1.6 创新地热资源的调查评价与开发利用,促进城市能源结构优化

2018年以来,地热资源调查评价已将浅层地温能地热资源和深层水热型、干热岩型地热资源纳入,形成各自的物探、钻探、测井与监测技术方法,城市地热资源开发利用模式进一步明确。如京津冀地热资源调查围绕重点区域开展深部地热调查工作,查明热储形成机制与空间发育特征,探索形成“采灌均衡、深浅联用、清洁高效、持续开发”的地热资源开发利用模式。山东省发展改革委、省能源局制定《山东省地热能开发利用规划(2019～2025 年)》,全省选择18个重点县(市、区)开展调查评价,编制县级城市浅层地温能开发利用规划,并开展示范工程建设。

1.7 进一步推动和完善城市地质安全监测预警体系建设,保障城市安全营运

《指导意见》的实施进一步推动和完善了城市地质安全监测预警体系建设,除特大城市、大城市完善原有的地质环境监测预警体系外,近些年,泰安、衡阳、延安等中、小城市也纷纷建立自己的地质环境监测预警体系。新的地质环境监测预警体系既有地面沉降、地面塌陷、地裂缝、活动断裂、地下水环境、城市垃圾监测等,也有新的城市地质环境监测预警,如地下空间、地层形变等,充分利用了3S技术、互联网、物联网等先进技术,构建空—天—地一体的监测网络,进一步完善了监测网络的规范化、标准化建设。

总体来看,《指导意见》实施后,我国城市地质工作服务生态文明建设、服务新型城镇化建设方面,相较前几年在工作内容、工作领域、技术方法、服务对象等都有较大的转变,资金投入、人才建设、技术创新都有明显的加强和促进,取得了重大的进步和实施成效,专业领域关注度增加,发表的专业研究论文也较以前有了显著的增长。

2 政策评估情况

课题组针对《指导意见》进行了系统分析,系统梳理了目标、任务和政策措施,收集了中国地质调查局和全国各省区市贯彻落实文件,分析了最近十年城市地质研究文献的发表情况和关注重点,研究制定了调查问卷。课题组分别组织调研了北京、天津、江苏和湖南四省市,以及中国地质调查局下属的天津、南京地调中心,召开了座谈会,实地考察了工作项目,对相关管理人员、项目执行人进行了访问,完成调查问卷。调查问卷采用5级评价制,5代表非常认可,1代表非常不认可。共回收有效调查问卷135份,其中中国地质调查局天津、南京地调中心共17份,尽管样本的数量不是很多,但这些样本都来自城市地质工作的管理者、使用者和实施者,涉及省厅、市政府和地勘单位,调查面比较全面,能比较全面客观地反映城市地质工作政策实施效果。

调查结果(表1)显示,地调中心与四省市人员的评价分值结构基本一致,对应指标的排序也基本相同,反映了调查对象对《指导意见》实施后的城市地质工作总体认识是一致的。从各项得分来看,受访者普遍对《指导意见》的政策目标和实施效果给予较高的评价,但对政策措施和政策执行打分较低,其中后续政策跟进和投入保障程度两项在所有指标中得分最低。地调中心和四省市对这两项打分也有所差异,地调中心受访者认为后续政策跟进不足是最大问题,而四省市则认为投入保障不足的问题最为突出,从侧面反映出中央和地方在城市地质工作开展方面所面临的问题差异。

表1 调查问卷统计结果Table 1 Statistical results of the questionnaire

从调查的满意度看,每个被调查人的满意度与其前十三项的均值耦合度较高,平均偏差0.38,通过SPSS软件分析,两个数据的Pearson相关性为0.801(相关性在0.01以上显著相关),反映了被调查人在分项评价的基础上合理地评价了满意度。

调查问卷中,针对政策目标明确程度平均分为4.20分,得分是最高的。《指导意见》中的城市地质工作发展目标设置相应的目标系统,形成大目标、中目标和具体子目标的目标体系,有具体的内容,也有明确的时间阶段安排。整体目标是清晰具体的,但在不同层次目标的关联匹配程度上存在不足,也使得文件下发后,我们地质工作管理重点在具体城市地质工作的项目部署安排上,而没有相应地促进城市地质资源环境规划、管理、保护与合理利用的制度建设上,也造成我们的城市地质工作没有摆脱重项目、重投入的短期发展模式,而不能促进城市地质工作长期稳定地制度化发展。

调查问卷中,政策的全面性和可操作性评价为2.86,属较低的评价,没有人评5分。大家对加强城市地质工作政策的全面性和可操作性的缺乏认可,主要原因是相关配套政策不完善影响实际执行,虽有部署和投入等政策,但缺乏对地质工作的人才、科技创新等支撑政策,加上地方地勘单位改革尚在进行中,不确定性也影响对政策全面的认识与评价。如加强统筹协调方面,文件中提出“做好城市地质调查工作与国土资源日常管理工作的有机衔接,将城市地质工作的有关要求,依法纳入土地出让合同、划拨决定书和矿业权出让合同,落实相关建设开发主体的责任和义务”,而相关法津在这些方面是欠缺的,实际操作难以落实。

在调查问卷中,政策实施评价相对政策制定和实施成效评价平均分最低,两个三级指标最低评价分也都在政策执行阶段,一个是投入保障,另一个是后续政策跟进,反映了大家对政策实施过程总体不太满意。《指导意见》发布后,相关政策对城市地质工作的推进影响比较大,从项目示范、资金投入、科学研究等方面都较以往有了较大的提升,但也要看到,政策的实施与执行主要侧重于项目的部署与实施。这三年,中国地质调查局平均每年投入城市地质工作各类相关项目资金近1亿元(不包括雄安新区项目),每个地调中心都有相关的人员和业务予以保障,通过示范项目、合作项目等带动了一些地方政府的积极性,取得不错的效果,但这些经费远远不足。地方政府总体上对城市地质工作的作用和意义重视不足,加之缺乏相关的制度规范,对城市地质信息没有明确的责任要求,缺乏政府经常性预算支持,大部分城市还主要是依靠省级政府给予专项投入支持,各省市投入量差别很大。此外,《指导意见》关于城市地质资料信息的汇交管理、地热和浅层地温能的合理开发利用等,后续相关制度政策跟进不足,影响实现其2025年“基本构建地质工作与新型城镇化发展深度融合的体制机制,地质工作服务保障更加有力,创新引领作用更加凸显”的建设目标。

3 评估结果反映的问题

此次评价反映了这一阶段我国城市地质工作政策制定与实施存在的几个问题:

(1) 我们虽有比较明确的城市地质工作发展计划与目标,但我们持续地推进的力度不足,与自然资源管理、规划管理的相关工作融合不深入,相关的配套政策没有及时跟进,包括将城市地质工作相关要求纳入土地出让合同、划拨决定书和矿业权出让合同,落实相关建设开发主体的责任和义务;推进信息资源整合和共享;完善城市地质工作市场政策支撑等没有充分跟进,影响了整体目标的实现。

(2) 我们执行落实成效和地勘行业的政策制定与执行特点有很大的关系。地勘行业的相关政策制定与执行所形成的政策闭环管理,要比其它行政管理类政策弱很多,其它行政管理类政策如土地征转用管理政策、矿业权管理政策等,相关的政策制订后地方是否执行与落实,可以通过监管来管控政策的执行,从而形成政策闭环管理,而地勘行业的政策制订与执行几乎呈一条直线式的,没有执行的监管和反馈,以往的多个地勘行业政策都是这种类型,使政策的执行落实成效大打折扣。

(3) 我们城市地质工作推进措施还比较单一,主要通过项目部署与投入来推进地质工作。这种项目政府部署与投入措施直接高效也非常有必要,这也是我国整体地质工作推进的主要力量,我们新世纪以来国家地质工作成效显著也正是得益于这些部署与投入措施,但随着中央与地方财权与事权分离,也使之面临着难以为地方或区域经济提供长期持续的地质工作服务,需要改革我们的城市地质工作项目部署与投入机制,适应新形势的变化。

(4) 我们的城市地质调查工作的需求与供给矛盾尚未得到有效解决。我们供给还是基础性的,而需求则要求详细、精准、简便、实用,我们的供给机制还不能适应需求。我们供给的基础性地质信息,需要在此基础上进一步调查、加工、分析处理,来深化、细化信息与认识,来满足政府管理需要,满足工程建设等。换句话说,公益地质调查应做到什么程度,哪些可以由商业性地质工作来提供,政府需要的工作哪些可以由政府事业单位提供,哪些可以由政府从市场购买服务满足,需要进一步明确。

(5) 城市地质工作与我国地勘单位公益性事业改革尚不配套、不适应,对各项城市地质工作的需求、项目设置、承担、持续服务等尚未形成相应的管理机制,即其运行机制应该如何适应国家改革方向和要求,还需要深入讨论与研究。不象是国家公益性质工作由国家公益性地质调查机构和队伍来实施是明确的,当前的城市地质工作呈现公益性事业企业化运行的方式,由地方政府购买服务,一些地方出现项目承担单位技术水平良莠不齐,城市地质工作市场尚不规范,难以保证项目工作质量,也难以避免地勘单位内部的恶性竞争。

(6) 我们的地质工作立法落后。规范地质工作的法律制度不足,没有为地质工作的新领域提供必要的支撑。自然资源部即使发再多的政策文件也难以强有力地规范和满足经济社会发展对地质工作的各项需求。同时也反映了我们的地质工作缺乏整体推进的体制机制,多从某一领域或某一部门来单独完善机制,也会影响城市地质工作目标体系的实现程度。

4 相关结论

4.1 我国城市地质工作思路发生重大转变

党的十八大提出的生态文明建设,促使城市地质工作进入新使命、高质量发展阶段。这一阶段,城市地质工作思路也相应发生了变化。以往城市地质工作对城市总体建设发展认识不足,多是针对解决地质专业问题开展专题调查与研究,未充分考虑到为城市规划、土地利用、安全、建设与管理决策服务的综合城市地质调查,不能有效地满足城市科学建设、高质量发展的需求。现在的城市地质工作是多要素、多手段的综合地质调查,不是传统的以水文、工程、环境、区域为主的专业城市地质调查,而是打破专业的界限,从地下空间、资源、环境、灾害、生态等方面,以问题导向、结果导向开展综合性调查、评价、监测、预警等,形成立体的、多样的、精细化的地质资源与环境信息。

4.2 我国城市地质工作内容和服务领域极大拓展

城市地质工作进一步拓展了工作内容和服务领域,国土空间规划、三区三线划定、地下空间资源开发利用、清洁能源开发利用、供水安全、防灾减灾、海绵城市、工业用地转型、旅游开发等等,都迫切需要城市地质工作的支撑与服务。工作区域范围也作了延伸,开始结合新型城镇化建设涉及城市群、大、中城市和小城镇多个层次,聚焦重大工程、重大区域发展,构建地质工作服务城市规划管理的常态化机制。

4.3 我国城市地质工作体系尚不完善,不适应工作需求

按照满足城市地质工作建设与发展需要来评价这五年《指导意见》实施成效,总体成效已达到了70%～80%目标,特别在重点试点城市、重要城市群这三年城市地质项目的部署,加之城市规划编制、国土空间规划编制正在其时,城市地质工作的确发挥了重要作用,但城市地质工作整体和全面的制度体系建设尚未完善,包括法律体系、标准体系、服务体系等。《指导意见》中2020年“基本建立城市地质资源环境规划、管理、保护与合理利用的制度体系,探索形成城市地下空间资源系统化、产业化、绿色化开发利用模式”,尚未真正实现。

5 推进城市地质工作的建议

5.1 推进地质工作相关法律制度建设,为城市地质工作提供法律支撑

城市地质工作是城市现代化发展基础支撑,是城市安全发展的必要基础,部委宏观政策不具约束力,地方政府难以落实配套措施,需要在法律制度上予以支持,保障长期持续投入,稳定的支撑单位对城市区域地质信息进行集成。建议制定一部单独的《地质工作条例》或《地质调查条例》。以前曾有制订《地质调查条例》的动议和研究,但认识上不统一和推进的力度不强,这一立法需求无法得以实现。若单独的条例难以成功,建议在目前的在自然资源调查监测体系规范中完善地质调查与监测制度,保护调查与监测站点的建设,形成相应的法律规范。同时,建议加强有关国家相关地下空间建设地质调查监测与安全应急处置规程规范的完善,包括地下交通工程、地下基础设施、地下商业设施、地下文体设施、地下仓储空间等地下空间地质安全调查、评价、监测规范等,落实相关建设开发主体的责任和义务等,保障城市地质工作在新型城镇化建设中的支撑作用发挥。

5.2 加强《指导意见》后续政策的跟进,推动城市地质工作体系的形成与完善

按照《指导意见》提出的相关措施举措对地质工作体系加大力度促进完善,建立和完善城市地质环境规划、管理、保护与合理利用的制度体系和标准体系,协调不同部门的技术标准,继续推进成果信息体系建设和咨询服务机制建设,使城市地质调查信息和建议可以有效地满足各需求方的要求。建议加强城市地质工作制度建设、技术研发、人才培养、体系建设等,促进城市地质工作的技术创新和服务创新,促进城市地质工作与城市规划、建设与管理深度融合,促进新型城镇化建设的绿色、低碳、循环、安全、集约、智慧发展。

5.3 深化完善城市地质工作协调合作机制

尽管《指导意见》实施对城市地质工作的协调有进步,地方自然资源部门发挥了重要作用,但目前城市地质工作仍未建立一个长效稳定的协调机制,形成城市规划、建设、运营、管理等职能部门,包括实施规划、实际建设到监管的各类单位共同参与、充分合作的协调机构与平台。建议在自然资源部层面建立统一协调机制,协调财政、建设、交通涉及地下空间安全的调查监测宏观层面的需求沟通,地方自然资源部门通过政府牵头在地方建立同样协调合作机制,共同参与城市地质工作和城市建设。2022年5月国务院批复《“十四五”新型城镇化实施方案》,要求要充分发挥城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度作用,统筹推进重大事项,推动解决《“十四五”新型城镇化实施方案》实施中的重大问题。我们也可充分利用这一机制,更好地发挥作用。

5.4 深化投入机制改革,激励和规范省级政府与自然资源部门对城市地质工作的投入

通过《指导意见》的实施,中国地质调查局系统已形成一支专业队伍指导、规范、推广相关城市地质工作。鉴于中央与地方财政事权和支出责任划分的要求,具体城市地质工作的开展主要还要依靠地方政府,特别是需要省级政府、省级自然资源管理部门的大力推动,完善省级部门职责和技术力量推进这项工作。但在中央地调项目资金中应保持并优化相应资金作为部省合作配套资金,专门开展部省合作的城市地质调查项目,以城市群地质工作为抓手,进一步推进央地城市地质工作合作。一方面持续推进示范项目,另一方面鼓励和支持地方开展符合自己需要的地质工作。