PPP 模式下跨区域生态环境合作治理网络研究

杨小虎 魏淑艳

党的十八大以来,国家对于生态环境治理的关注度不断提高,尤其对于区域生态环境治理,因其作为一项系统性工程,同时涉及不同区域间的地方政府,很难通过单一主体采取措施达到有效治理。①毛春梅、曹新富:《大气污染的跨域协同治理研究——以长三角区域为例》,《河海大学学报》(哲学社会科学版)2016年第5 期。通过不断的治理实践,我国政府逐渐摒弃了基于行政区划治理边界的各地方政府彼此分离的“碎片化”治理模式,倡导跨区域之间的合作治理。

面对不断产生的新的生态环境问题,以及解决新时代社会主要矛盾的需要,中央和地方政府逐步出台了加强区域生态环境保护的制度与法规。2010 年,环境保护部与国家发改委等10 部委联合发布《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,标志着区域生态环境合作治理进入常态化。2020 年,党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,强调要“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生。深入实施可持续发展战略,完善生态文明领域统筹协调机制,构建生态文明体系,促进经济社会发展全面绿色转型,建设人与自然和谐共生的现代化”,①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,《人民日报》2020 年11月4 日。为跨区域生态环境合作治理提供了方向性的指导。但在关注制度进步的同时,还需对具体的实践过程进行追踪,尤其要对跨区域生态环境治理的合作网络进行研究,探究其背后的生成逻辑与演化路径。为此,本文拟就跨区域生态环境治理的合作网络进行探析,重点考察治理主体的结构以及对不同区域政府在合作网络中的地位及影响度进行实证研究。

一、文献回顾:跨区域生态环境合作治理

得益于治理理论在不同场景的应用,区域治理的概念应运而生。区域治理即区域各行动主体之间通过协商、谈判等形式就区域的具体事务展开行动,以实现公共利益的过程。②孙涛、温雪梅:《动态演化视角下区域环境治理的府际合作网络研究——以京津冀大气治理为例》,《中国行政管理》2018 年第5 期。国外学者对区域治理的研究较早,基于实践先后提出了大都市政府理论、公共选择理论、新区域化理论和再区域化理论四种范式。③曾媛媛、施雪华:《国外城市区域治理的理论、模式及其对中国的启示》,《学术界》2013 年第6 期。国内学者在借鉴西方研究的基础上,结合中国城市发展的具体实际,进一步提出了中国特色的区域治理理论,这一理论由最先的区域公共行政向区域公共管理转变,进而又向着区域治理的“增量”进行转变。④陈瑞莲、杨爱平:《从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型》,《南开学报》(哲学社会科学版)2012 年第2 期。

对于跨区域生态环境协同治理理论的研究,协同治理的合作基础聚焦于区域政府间的有效协同,重点探求合作网络的基本演化形式以及内部结构的属性和特征。新区域主义理论的研究视角将问题清晰地定位为治理,而不是具体结构,并由此建立跨区域生态环境治理的模式与网络。⑤向延平、陈友莲:《跨界环境污染区域共同治理框架研究——新区域主义的分析视角》,《吉首大学学报》(社会科学版)2016 年第3 期。多中心治理理论为促进政府与企业建立合作网络提供了依据。⑥肖建华、邓集文:《多中心合作治理:环境公共管理的发展方向》,《林业经济问题》2007 年第1 期。集体行动理论认为,赋予社会监督地方政府的权力是建立合作网络的基础。⑦张振华:《“宏观”集体行动理论视野下的跨界流域合作——以漳河为个案》,《南开学报》(哲学社会科学版)2014 年第2 期。跨区域生态环境治理也可将其看作共生行为的产生,在共生理论的指导下建立一体化共生网络,形成对称性互惠共生的理想局面。⑧陈剑锋:《生态立省:江西绿色发展战略的新选择》,《求实》2009 年第5 期。协同学理论认为,通过协同过程中的序参量进而构建跨区域生态环境治理的合作网络是实现府际合作的基础。⑨毛春梅、曹新富:《区域环境府际合作治理的实现机制》,《河海大学学报》(哲学社会科学版)2021 年第1 期。

随着理论研究的逐渐成熟,研究者开始就如何进行区域生态环境协同治理实践展开研究,主要集中于四个方面的内容:一是如何实现区域生态环境协同治理。有学者提出从生态环境治理过程所展现出的显性和隐性两方面因素入手,通过优势结合实现区域生态环境协同治理。⑩曹姣星:《生态环境协同治理的行为逻辑与实现机理》,《环境与可持续发展》2015 年第2 期。亦有学者认为要加强政府—市场—民众之间的协同体系,构建不同区域政府间的协作网络。⑪王喆、周凌一:《京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨》,《经济与管理研究》2015 年第7 期。二是分析区域生态环境协同治理的困境。当前区域生态环境协同治理的困境包括 “脱域”生态危机、①金太军、唐玉青:《区域生态府际合作治理困境及其消解》,《南京师大学报》(社会科学版)2011 年第5 期。协同过程缺乏制度性规范以及组织化程度较低、②李永亮:《“新常态”视阈下府际协同治理雾霾的困境与出路》,《中国行政管理》2015 年第9 期。难以监管以及效果容易反弹的困境。③胡中华、周振新:《区域环境治理:从运动式协作到常态化协同》,《中国人口·资源与环境》2021 年第3 期。三是探讨区域生态环境协同治理的参与主体。研究者提出政府要加大社会资本投入,优化资源有效配置,完善社会监管,进而更好地发挥服务功能。④Lockwood,MichaelGood,“Governance for terrestrial protected areas:A framework,principles and performance outcomes”,Journal of environmental management,2010,91(3),pp.754-766.同时政府应该广泛吸纳生态环境治理利益相关者建立合作联盟,共同开展区域生态环境问题的协同治理。⑤ShaunBowler,“EnragedorEngaged?PreferencesforDirectCitizenParticipationinAffluentDemocracies”,PoliticalResearch Quarterly,2007,60(3),pp.351-362.四是对国外区域生态环境协同治理经验的借鉴。有学者通过总结国外的经验,提炼其核心要素,将其运用到中国的具体实践中,有效地化解了中国区域生态环境协同治理的困境。⑥金太军:《论区域生态治理的中国挑战与西方经验》,《国外社会科学》2015 年第5 期。

综合上述研究可以发现,学界对于跨区域生态环境协同治理的研究遵循理论到实践的逻辑进路,在理论的指导下通过具体实践形成跨区域生态环境治理合作网络。然而,无论是从府际协同视角或多中心与新区域主义等视角切入,都未将政府与社会资本合作(PPP)纳入研究范畴。但大量实践证明,跨区域生态环境治理中,社会资本发挥着不可替代的作用,因此有必要对政府与社会资本的合作展开研究。鉴于此,本文以政府与社会资本合作(PPP)为研究切入点,通过社会网络分析方法进行量化研究,并对在此基础上构建的跨区域生态环境治理的合作网络进行进一步分析。

二、理论基础与研究框架

(一)理论基础:社会资本理论

帕特南将社会资本定义为处于社会网络中的社会组织所展现出的特征,这些特征表现为信任、规范等社会资源,社会组织和个人可以通过合作来提高工作效率。其社会资本理论包含三个方面的核心内容,即社会信任、互惠规范以及个体参与网络。社会信任水平越高,合作越可能达成;互惠规范可以对合作双方的行为进行约束,解决集体行动的困境。个体参与的网络越发达,则为共同目标合作的可能性越大。⑦罗伯特·帕特南:《使民主运转起来》,王列、赖海榕译,中国人民大学出版社2015 年版,第197-204 页。帕特南的社会资本理论为生态环境治理研究提供了新的理论视角。

后续研究者进一步将社会资本总结为三个维度,即结构、关系和认知。⑧Janine Nahapiet,Sumantra Ghoshal,“Social Capital,Intellectual Capital,and the Organizational Advantage”,The Academy of Management Review,1998,23(2),pp.242-266.结构社会资本以社会网络特征的形式进行了概念化(中心性、密度、规模、频率等),同时对关系、信任程度以及互动的力量进行了描述。关系社会资本描述人们通过互动历史发展起来的个人关系,侧重于关系或互动的深度和质量,以及通过关系形成的可利用资源。其特点是信任、可信、尊重和友谊。信任关系能够促成协作行为,通过促进协调行动提高社会效率。⑨Kevin F.F,Quigley,“Making democracy work: Civic traditions in modern Italy”,Orbis,1996,40(2),pp.333-341.认知社会资本源于心理过程,包括规范、价值观、信任和态度。①Frank W,Young,“Putnam’s Challenge to Community Sociology: Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community”,by Robert D,Rural Sociology,2001,66(3),p.468.同时,基于共同规范和集体价值观发展的网络关系可能比没有共同规范的关系更牢固、更持久。②Peter Moran,“Structural vs.relational embeddedness: social capital and managerial performance”,Strategic Management Journal,2005,26(12),pp.1129-1151.

本研究的目的在于通过政府与社会资本合作视角构建跨区域生态环境合作治理网络并进行深入分析。因此,本文把社会资本的概念定义为狭义层面,即企业投资。政府与社会资本的合作需要建立在信任的基础上,并且在集体主义与社会关系的约束下遵从群体的规范和价值观。③AmoakoGyampahKwasi,AcquaahMoses,AdakuEbenezer,FamiyehSamuel,“Socialcapitalandprojectmanagementsuccess in a developing country environment: Mediating role of knowledge management”,Africa Journal of Management,2021,7(3),pp.339-374.本文以结构社会资本的观点为指导,以联系模式、行动者身份以及在社会网络中的地位为重点,进而通过社会网络分析以中心性、密度、规模和频率的形式进行概念化分析。

(二)研究框架:PPP 模式下跨区域生态环境合作治理

PPP(Public-Private-Partnership)模式即政府与社会资本合作,也可称其为公私合作伙伴关系。我国对于PPP 模式的定义由国家发改委提出,主要是指政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。④国家发改委:《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,2014 年12 月2 日,http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/22/content_5075602.htm。

传统方式的生态环境治理存在着资金投入不足、投资渠道单一以及效率低下等问题。然而现实情况下,区域生态环境治理需要大量资金投入,而社会资本则苦于寻找投资路径。⑤郭朝先、刘艳红、杨晓琰等:《中国环保产业投融资问题与机制创新》,《中国人口·资源与环境》2015 年第8 期。因此,建立跨区域生态环境合作治理的PPP 模式框架就显得尤为重要。将PPP 模式引入跨区域生态环境治理具有三方面重要意义:首先,PPP 模式能够极大地减轻政府的财政压力。⑥傅晶晶:《挫折与厘正:公私合作模式下的农村环境综合治理的进路》,《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)2017年第3 期。其次,PPP 模式能够有效地规避风险,项目的运行过程不会脱离政府监管,很大程度上保证跨区域生态环境治理的效果。最后,PPP 模式能够实现各区域间的协调发展。综上所述,PPP 模式是有效实现政府—企业—公民三方共赢生态环境综合治理的途径。截至目前,在财政部PPP 信息平台上,31 个省(区、市)在生态环境治理方面共建立955 项PPP 项目,这些项目中,社会资本的投资发挥了主导作用,推动着生态环境治理项目的运行。

借鉴已有研究,⑦刘亦晴、许春冬:《废弃矿山环境治理PPP 模式:背景、问题及应用》,《科技管理研究》2017 年第12 期。为实现PPP 模式在跨区域生态环境合作治理中的应用,需要建立一个有效的机制框架(见图1)。从图中可以看到,在新的社会主要矛盾的驱动下,政府开始寻求与社会资本合作来共同进行生态环境治理。政府通过制定相对应的政策法规为双方的合作建立提供法治保障,双方可以相互监督约束。另外,为促进社会资本注入,政府通过降低企业投资的市场准入门槛,以及提供本区域优势资源吸引外来企业进入本区域投资发展,政府再通过合同外包、运营补贴及项目付费的方式寻求与企业共同合作治理本区域的生态环境。从治理主体上可以看到,区域间的政府与企业彼此之间交叉合作,从而形成了区域之间生态环境治理的合作网络。因此,PPP 模式是跨区域生态环境合作网络建立的重要条件,为跨区域生态环境合作治理网络的分析奠定了框架基础。

图1 PPP 模式下跨区域生态环境合作治理的框架

三、研究方法与数据处理

(一)研究方法

1.引力模型

引力模型最早由经济学家丁伯根(Tinbergen)在1962 年提出,并将其引入到国际贸易的分析中。引力模型的初始形态表示为:

公式(1)中Tij表示国家(地区)i 对国家(地区)j 之间的贸易引力额;B 为常数项;Gi和Gj分别表示国家(地区)i 与国家(地区)j 的国民收入,通常以GDP 代替;Dij表示国家(地区)i 与国家(地区)j 之间的距离,一般以首都(省会)之间的距离来表示。由于该模型为非线性模型,为了便于检验其显著性水平,在原模型的基础上进行改良,通过取自然对数的方式将其转换为线性模型并加入随机误差项得到:

公式(2)中β0为常数项,μ 为随机误差项,β1和β2分别为Tij对Gi和Gj以及Dij的弹性系数。

本文将引力模型引入生态环境治理领域,借助已有研究修正后的引力模型构建跨区域生态环境治理的合作网络。①刘华军、贾文星:《中国区域经济增长的空间网络关联及收敛性检验》,《地理科学》2019 年第5 期。其计算公式表示为:

公式(3)中Attractionij表示i 省(区、市)与j 省(区、市)生态环境治理的引力大小;Pi与Pj表示i 省(区、市)与j 省(区、市)的年末总人口数;Ei与Ej表示i 省(区、市)与j 省(区、市)的生态环境治理指数,用工业污染治理率与治理工业污染固定投资(社会资本投资)的乘积来表示;①蔡海亚、赵永亮、南永清:《中国“互联网+”发展的空间关联网络及其影响因素——基于社会网络分析视角的实证研究》,《地理科学》2021 年第6 期。GDPi与GDPj表示i 省(区、市)与j 省(区、市)的地区生产总值。Dij为i 省(区、市)与j 省(区、市)之间的球面距离。

公式(4)中Zij代表i 省(区、市)与j 省(区、市)生态环境治理的贡献率。

2.社会网络分析

社会网络分析作为社会科学研究的一种方法,主要研究人、组织与其他群体之间的关系。②伊恩·斯佩勒博格:《可持续性的度量、指标和研究方法》,周伟丽、孙承兴、王文华译,上海交通大学出版社2017 年版,第427 页。社会网络分析一般包含个体网络与整体网络的建构。一般而言,社会网络分析的程序包括六步:(1)确定类型和层次;(2)确定关系;(3)选择相匹配的调查方法收集数据;(4)对关系进行测量;(5)对测量得到的数据进行进一步分析;(6)得出具体结论。

社会网络分析的主要测量指标包括网络规模、网络密度、网络中心度以及网络凝聚度与多重度。社会网络规模指的是网络中所有行动者的数量,群体成员越多,网络规模越大,其网络越复杂。社会网络密度是指构成群体中个体的联系程度,个体之间的联系越密切,网络密度越大,其信息沟通越通畅。社会网络中心性是指个体在网络中位置的指标,包含三个部分,即点度中心度、接近中心度与中介中心度。点度中心度分为绝对点度中心度与相对点度中心度两种。学界一般采取相对点度中心度的值作为参考。中间中心度测量行动者对治理资源的控制程度。接近中心度用相对距离测量节点的中心程度,该值越大,证明节点不是网络核心点。网络凝聚度是指网络中个体之间相互联系的程度,如果关系为有向,则衡量对偶群体间的强弱程度。多重度是指当网络中具有多重关系时,测量多重关系的密度一般与社会网络的类型和复杂程度相关。③张海涛:《政务微信信息传播机理及效果评价》,中国书籍出版社2019 年版,第44 页。

基于此,本文利用修正后的引力模型基于数据计算出各区域间生态环境治理的联系程度系数,再将联系程度系数转化为可用于社会网络分析的矩阵表,进而通过网络密度、网络中心度、块模型与凝聚子群等结构指标对跨区域生态环境合作治理进行进一步分析。

(二)数据来源与处理

根据国家对于跨区域生态环境合作治理政策出台时间以及可获取的最新数据节点时间,本文研究的时间跨度为2010—2019 年,④2010 年,环境保护部与发改委等10 部委联合发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,以此作为研究的初始节点。研究对象选取30 个省(区、市)(不含西藏和港、澳、台地区)。修正后引力模型所用数据来源于对应年份的《中国统计年鉴》⑤国家统计局:《中国统计年鉴(2020)》,中国统计出版社2020 年版。与《中国环境统计年鉴》。①国家统计局:《中国环境统计年鉴(2020)》,中国统计出版社2020 年版。地理距离根据ArcGIS 10.2 计算出各省(区、市)到相对应省(区、市)政府之间的球面距离。在数据处理方面,工业污染治理率以各省(区、市)处理“三废”(废水、废气、固体废物)的能力与总排放量之间的比值表示,再取三者的平均数作为最终运算指标。

四、实证分析

(一)跨区域生态环境合作治理网络密度分析

通过生成的跨区域生态环境合作治理网络引力图可知(见图2),参与生态环境治理的省(区、市)共有30 个。2010 年,全国开始建立起区域合作治理生态环境的网络格局,进而形成了多向、复杂且互动的结构。在网络引力图的基础之上,对2010 年与2019 年两个阶段形成的网络结构进行网络密度的测量,以便进一步分析两个阶段的合作关系,分析结果如表1 所示。表1 中,网络规模是指参与生态环境合作治理的行动者个数,两个阶段没有变化。网络关系数是指参与合作的行动者之间实际的关系数量,而行动者之间应该达到的关系数量为870 个(29×30)。从表1 可以看到,2010 年与2019 年的网络关系数分别为267 与198,均与应达到的关系数量相距甚远,表明现阶段各省(区、市)之间的合作关系联系度不高,仍待加强联系。网络密度是指网络结构中各行动者之间关系的紧密程度,密度越大表明关系越强,信息沟通越通畅,彼此之间的资源支持与协作程度越高。通过表1 比较两个阶段的网络密度可以看出,现阶段各行动者之间的联系减弱,协作程度下降,进一步体现出加强合作治理强度的必要性。

表1 跨区域生态环境合作治理的网络结构信息

图2 跨区域生态环境合作治理网络的可视化图谱

(二)跨区域生态环境合作治理网络的块模型分析

对跨区域生态环境治理合作网络进行块分析,分别产生2010 年与2019 年跨区域生态环境治理的合作网络模块(见表2)。从表2 可以看到,2010 年与2019 年块模型分析产生的R2系数分别为0.561 与0.644,整体高于0.5,表明有较高的信度。从块模型的分布来看,2010 年将生态环境合作治理的区域分为七个模块,表明区域之间的合作开始建立,合作的紧密度不高,尤其第五模块仅有贵州一个省份。模块的分布呈现出区域性特征,第一、二、三、四模块分布于经济发展较好的“长三角”“珠三角”、环渤海地区,第五、六、七模块分布于地理位置与经济水平相对欠缺的西北与东北地区。2019 年生态环境合作治理的区域模块数量有所减少,分为五个模块,表明经过10 年的发展,各区域已经开始形成相互联系的小团体,但区域分布与2010 年相比变化不大。

表2 跨区域生态环境合作治理的块分布

另外,可以通过构建模块之间的密度矩阵与像矩阵表显示经过10 年发展后形成的模块之间的溢出效应(见表3)。从表3 可以看到,第一模块对除自己之外的第二、三、四模块发出溢出效应,为主受益模块。第二模块向第一、四模块发出溢出效应,为净溢出模块。第三、四、五模块均没有溢出效应产生,为经济人模块。主受益模块对其他省(区、市)生态环境治理具有强溢出效应,主要原因在于人口外部流动与投资规模较高,对其他省(区、市)的人力、财力投资比重增加。净溢出模块主要通过增加投资的方式来达到合作治理。第三、四、五模块在生态环境合作治理中扮演接收者的角色,接收来自第一、二模块的溢出效应。总体而言,现阶段的跨区域生态环境合作治理网络呈现出区域性特点,经济发展水平较高的地区占据了合作的主导地位,这种局面不利于合作治理的正常开展,要寻求一种平等的方式来展开合作。

表3 2019 年跨区域生态环境合作治理模块的密度矩阵与像矩阵表

(三)跨区域生态环境合作治理网络的中心度分析

1.点度中心度

从表4 可以看到,2010 年与2019 年两个阶段点度中心度的均值为30.69 与22.75,点入度与点出度均值分别为8.90 与6.60,整体上处于下降的趋势。另外对两个阶段点度中心度进行排序后发现,河南、江苏、浙江、安徽、上海中心度数有所上升,湖北、广东、辽宁、内蒙古中心度数有所下降,吉林、黑龙江、海南、青海、宁夏、新疆保持不变。河南与江苏排名前两位,说明两个地区处于跨区域生态环境治理合作网络的核心地位,与其他省(区、市)在生态环境治理中均存在密切联系,是推动跨区域生态环境治理的主要动力。另外,根据软件计算得出两个阶段的整体中心势指数分别为57.43%与62.06%。通过比较两个阶段的中心势指数可以看出,各省(区、市)在区域环境合作治理的过程中越来越趋于少数区域的集中,无法形成均衡发展,各区域主动参与治理的行为逐渐降低。

表4 2010 年与2019 年跨区域生态环境治理合作网络中心性分析

2.接近中心度

接近中心度主要显示网络中节点分享资源的能力。①段晖、刘杰、王丹:《我国地方教育公共治理的社会网络分析——基于上海浦东“教育委托管理”案例的研究》,《中国行政管理》2017 年第5 期。从表4 可看到,2010 年与2019 年两个阶段接近中心度的均值为13.76 与6.19。对两个阶段跨区域生态环境治理合作网络的接近中心度值进行排序后发现,海南、青海、宁夏、新疆四个区域处于网络接近中心度的核心地带,说明这四个区域对形成跨区域生态环境治理合作网络的均衡发展具有一定的影响力。另外,黑龙江和内蒙古的作用开始凸显,开始向着接近中心度的核心区域发展,通过对治理资源的影响来带动合作网络的形成。

3.中间中心度

从表4 可以看到,2010 年与2019 年两个阶段中间中心度的均值为14.00 与7.43。对两个阶段跨区域生态环境治理合作网络的中间中心度值进行排序发现,山东、广东、河南、河北为该网络的中介点,起到连接其他省(区、市)的作用,基本没有发生太大的变化;而安徽、浙江、山西、江西的中间中心度有所上升,逐渐开始成为中介点并发挥作用。另外,根据软件计算得出两个阶段中间中心势指数分别为12.21%与6.24%,发生明显下降。所以,整体而言,在合作网络中某些省(区、市)的中介作用开始减弱,不利于跨区域生态环境治理合作网络的形成。

(四)跨区域生态环境合作治理网络的凝聚子群分析

对跨区域生态环境治理合作网络进行凝聚子群分析,可以很好地展现出网络中子集的数量以及构成子集的行动者之间的合作关联度,进而以此来分析网络的内部结构。通过Ucinet6.7 软件对跨区域生态环境治理合作网络进行凝聚子群分析,得到2010 年与2019 年两个阶段的凝聚子群(见表5)。

表5 跨区域生态环境治理合作网络的凝聚子群分析结果

从表5 中可以看到,2010 年这一阶段山东均属于15 个凝聚子群,是重要的共享成员,与其他行动者之间都具有合作的联系。广东、湖北、辽宁、山西所属的子群数量次之,也能在一定程度上反映出这些省的网络地位比较重要。另外,海南、青海、宁夏、新疆在网络中不属于任何子群,孤立地处于边缘位置。到了2019 年这一阶段,凝聚子群较2010 年减少了1 个,从构成子群的省(区、市)的成员来看,除山东外,河南与江苏也均属于14 个子群,数量有所增加。另外,这一阶段除原有的海南、青海、宁夏、新疆外,黑龙江也不属于任何子群,处于孤立的边缘位置。综合两个阶段凝聚子群的分析来看,核心凝聚子群的成员有所增加,但处于边缘位置的成员也有所增加,从一定程度上反映出跨区域生态环境治理合作网络关系的降低。

五、研究结论与政策启示

(一)研究结论

本文从中国30 个省(区、市)2010—2019 年的治理工业污染数据入手,基于“政府-社会资本合作”的理论框架,借助于引力模型与社会网络分析工具,对跨区域生态环境治理的合作网络演化及结构特征进行了实证研究,得出以下结论:

第一,跨区域生态环境合作治理网络稳定性有所减弱。经过近10 年的发展,中国各区域的经济发展水平与人口规模都在一定程度上得到了提升,但在生态环境治理层面各区域之间的合作关系有所减弱,相互之间的联系不再紧密。从中心性分析可以看出,网络中处于中心位置的主体对于资源、信息的把控增强,从而导致区域间合作以不平等的方式进行,使得弱势区域处于被动合作的局面,这样就产生了“依附性”的关系。①孙中伟:《产业转移与污染灾难——基于“依附性”省际关系的分析》,《北京行政学院学报》2015 年第1 期。

第二,跨区域生态环境合作治理网络构成逆向于区域化发展。经过对合作网络进行块分析以及凝聚子群分析后发现,跨区域生态环境合作治理网络逐渐向着区域化的方向转变,网络中处于中心位置且具有主导作用的个体行动者增加且大多来自中东部地区,②东、中、西部划分以西部大开发战略作为标准。处于西部地区的一些省(区、市)在网络中充当中介者,尽管对合作网络的形成很重要,但在具体生态环境治理问题上缺乏话语权,对资源、信息的掌握也不充分,逐渐向边缘化方向发展。

第三,“政府-社会资本合作”方式影响跨区域生态环境合作治理网络。从跨区域生态环境合作治理网络的演化过程来看,社会资本的参与对网络的构成及演化具有主导作用。在2010年开始阶段,社会资本极大地提升了合作治理网络的紧密性,促进了各行动主体者之间的联系,网络中心转移呈现出“全国一盘棋”的良好局面。经过近10 年的发展,社会资本开始向着经济发展好以及人力、物力资源充分的地区流动,尽管跨区域生态环境治理的合作网络依然存在,但稳定性不高。可见,社会资本在一定程度上能够直接影响跨区域生态环境治理的合作网络。

(二)政策启示

党的二十大报告提出“要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”,③《中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2022 年版,第41 页。为我国生态环境治理提出了新的要求和发展方向。本文在此基础上尝试提出未来跨区域生态环境政企合作治理的政策建议,主要包括以下三个方面:

第一,完善跨区域生态环境政企合作治理的配套政策。跨区域生态环境政企合作治理目标的顺利实现,重点在于健全的配套政策。现行投融资、税收、财政补贴等机制尚未与跨区域生态环境政企合作治理形成合力,使地方政府在与企业合作治理上存在理解和认识偏差。社会资本方也存在诸多疑虑,参与度不高。因此,要加快制度建设,进一步完善政企合作项目配套政策体系。一要完善政企合作治理项目税收优惠政策。将针对政府与事业单位的税收优惠政策扩大到政企合作治理项目涉及的建设和服务领域;建立和完善以政企合作项目为出发点的税收优惠政策体系,出台增值税、企业所得税及土地增值税相关政策。二要完善政企合作治理项目金融支持政策。充分发挥相关金融机构的融资优势,为政企合作项目提供投资、贷款、租赁等。三要完善政企合作治理项目财政补贴政策。规范政企合作治理项目的补贴制度,保证补贴投放到位;建立分级补贴机制,控制补贴范围。

第二,建立跨区域生态环境政企合作治理的法律机制。首先,加快政企合作治理项目法律环境建设进程。包括出台专门的政企合作治理项目法律;构建统一的政企合作治理项目政府主管部门体系;改善政企合作治理法律环境,提升法律执行效率等。其次,建立中国化政企合作治理项目发展的法律体系。尝试建立结构功能性、层次性、综合性的政企合作治理项目法律规范系统,将民事与行政法律关系整合起来,将经济与社会效应结合起来。最后,健全政企合作治理项目争议解决机制。健全统一政企合作治理项目纠纷解决机制的立法工作,细分合同产生纠纷的法律性质,允许行政机关行使行政权力解决纠纷。完善风险分担、收益分配解决机制。

第三,优化跨区域生态环境政企合作治理的市场环境。目前,各社会资本方的参与率不均衡,尤其是民营资本的参与率低。需要不断优化跨区域生态环境政企合作治理的市场环境。一要完善市场准入与退出机制。包括打破生态环境治理领域准入门槛,鼓励支持民间投资,从而提高生态环境治理项目的运行及管理效率,激发经济活力,增强发展动力;丰富生态环境政企合作项目民营资本的参与主体、领域及方式,积极鼓励民营资本以联合体的方式参与生态环境治理项目建设。二要加强市场监管,规范市场乱象。包括加大监督惩处力度,对投资者的违法违规行为视情况采取平台曝光、禁入等措施,对于地方政府则可以采取党纪、经济、行政处罚来进行规范。建立地方政府信用评价体系,提升政府公信力。另外,积极发动社会公众进行举报,建立信息公开平台。三要营造公平竞争环境,消除地方保护主义,打破市场壁垒。包括持续推进“放管服”改革,提高企业投资便利程度,打造新型政商关系,提升企业投资活力;降低生态环境治理领域资本投资门槛,消除不合理规定和隐性壁垒;提升地方政府在政企合作治理项目中的服务意识和水平,加强与企业之间的沟通,建立健全政府与企业的常态化沟通机制。

本文通过社会网络分析的方式对跨区域生态环境合作治理网络的演化及内部结构进行了描述性研究,并依据研究结论提出了未来跨区域生态环境政企合作治理的政策建议,希望能够为学术界与实务界提供理论支撑与政策指导。但跨区域生态环境治理是一项长期的系统性工程,如何实现动态化治理到常态化协同是未来需要考虑的一个重要问题,要深入研究跨区域生态环境治理的协同优势与优势协同。这也是本研究未来进一步耕耘的方向。