高原高寒煤矿区生态修复成本控制的思考

覃韵，刘金森，谢色新，杨庆祝，宁康超

（广东中煤地质生态环境有限公司，广东 广州 510440）

煤炭是我国的主要能源供应形式，煤炭开发虽然有利于经济发展，但是矿区也面临较为严峻的环境污染、生态破坏等问题。木里矿区生态修复是现阶段国内高寒、高海拔矿区生态大面积修复的首例示范性工程，其成功经验可为后期矿区生态修复工作开展提供可靠借鉴。当前我国生态修复投入需求不断增加，在生态修复专项资金的使用方面需要更加谨慎。本文以青海省木里矿区为例，通过分析其前期治理阶段存在的问题及后期生态修复成效无法保持的问题，提出能够克服政府部门生态修复专项资金使用浪费和效率低下难题，进一步提高资金使用效率的建议。

1 木里矿区生态修复治理概况

1.1 矿区生态定位

木里矿区位于青海省北部祁连山地区，祁连山地区位于黄土、青藏两大高原以及蒙新荒漠的交汇位置。祁连山地区分布有草原及沼泽河流等湿地资源，对维系青海东部、甘肃河西走廊和内蒙古自治区西部绿洲具有重要作用。祁连山阻挡了来自库姆塔格、柴达木盆地、巴丹吉林和腾格里四大沙漠风沙的入侵，是我国西北地区乃至全国重要的生态安全屏障。依据《青海省主体功能区规划》, 木里矿区位于限制开发区域中的祁连山冰川与水源涵养生态功能区，约占祁连山冰川与水源涵养生态功能区总面积的0.018%，该区域是重要的水源涵养功能区。临近省级自然保护区“ 三河源” 保护分区及大通河和疏勒河流域，地理位置十分重要，水源涵养功能突出，生态地位十分重要。

1.2 生态修复历史

依据青海省自然资源厅组织编制的《青海省木里矿区采坑、渣山一体化治理总体方案》，截至2020 年8 月，木里矿区形成有11 个采坑（总容积6824.94 万m3、总占地面积1485.31 万m2）、19 座渣山（总体积48946.62 万m3、总 占 地 面 积1870.57 万m2，），采坑+ 渣山合计占地面积达到3355.88 万m2。

木里矿区存在的主要生态问题包括植被及地貌景观破坏、冻土及水系湿地破坏、水土流失、土地沙化、破坏地下水含水层、采坑积水、边坡失稳等。

自2014 年起，根据《关于青海祁连山自然保护区和木里矿区生态环境综合整治调研报告》《研究青海省祁连山自然保护区和木里矿区生态环境综合整治有关工作的会议纪要》的重要批示、精神以及省委省政府的相关要求，按照《关于印发木里矿区综合整治工作实施方案的通知》（青政办〔2014〕143 号）《木里煤矿2016 年生态环境综合整治工作实施方案》分批次陆续开展了渣山刷坡整形覆土、种草复绿、格构护坡等环境综合整治工作。经过6 年左右的生态治理，矿山开采所形成的破损坡面和渣堆得到了一定的生态修复效果。

2020 年，按照青海省编制的《木里矿区以及祁连山南麓青海片区生态环境综合整治三年行动方案（2020-2023 年）》，木里矿区生态整治要“ 两月见型打基础、当年建制强保障、两年见绿出形象、三年见效成公园”，将露天非法开采、严重破坏高原生态环境的木里矿区，打造成高原高寒地区矿山生态环境修复样板。治理工程实践中按照“ 地质+ 生态”“ 自然恢复+ 工程治理” 的综合治理思路，并依据各采坑、渣山具体地质情况、积水情况、边坡稳定程度等针对性制定治理措施，按照“ 一坑一策” 策略形成7 种治理方法。探索了露天煤矿区生态环境一体化修复治理路径，目前在木里矿区生态修复治理实践中得到了较好效果。

2 木里矿区生态修复面临的高成本挑战

2.1 木里矿区生态修复前期：资金浪费的风险

对于2014～2016 年的生态修复工作，虽然在渣山复绿、采坑治理、地貌重塑、河道整治等方面取得了进展，使得生态服务功能得到恢复，生态环境质量有所改善，但受自然本底、气候变化、技术手段适宜性、施工质量等多种因素综合影响，还存在整治不到位、复绿退化及边坡失稳等问题。为巩固治理成效，在2017～2018 年，对已完成整治的区域，进行了看护和管理，对长势差、出苗率低的区块进行了补植补种，对边坡失稳区域进行了二次治理。根据可查阅的青海省2016～2018 年的财政预算执行情况报告，在推进生态保护和建设方面，2016 年总投资额为74.9 亿，2017 年总投资额为60.9 亿，2018 年总投资额为72.6亿，而2014～2020 年期间，仅木里矿区生态修复工作总花费便超20 亿，耗资不菲。2020 年，中国煤炭地质总局提出了“ 实现地形地貌重塑、高原湖泊再造，通过生态地质层构建和修复实现资源保护、冻土带修复和土壤层再造达到复绿”的方案，与传统的方法相比，方案工程量显著减少，投入资金也由约130 亿元降低至30 多亿元。优化设计方案是控制成本的重要一步，之后的每一步都需要改进工作方法以达到低成本、高质量的效果。

2.2 木里矿区生态修复后期：高额的管护费用

以往木里矿区的后期管护措施主要是对木里矿区恢复区实施补播施肥改良并采取围栏封育方式加强防护，开展植被恢复区补播补植，返青期施肥增效，拔节期追肥作业，提高植被覆盖度和生物量。同时，设置生态管护员岗位、招募志愿者、发放保护奖励等方式，积极引导当地群众参与环境综合整治和生态保护。但因没有合理的物资价格标准以及稳定的管护人员，后期管护的耗资较大，归根结底还是与管护费用、人们的环保理念有关。

3 木里矿区生态修复成本控制的建议

3.1 “合理化”制定价格标准体系

在木里矿区生态修复实际工程中，由于如此大规模的矿区生态修复项目在国内鲜有参考案例，工程过程中关于物资采购环节出现了价格不稳定、卖方市场的现象，使得物资经费消耗过大，严重影响到工程其他环节的资金使用，进而影响工程进度。对此，应制定合理的价格标准体系，吸取木里矿区生态修复工程的经验与教训，根据《政府制定价格行为规则》，适时制定生态修复工程相关物资、人力、机械等价格，并在制定价格后严格执行合法性审查和风险评估程序，强化公众参与、集体审议程序，确保价格合理。

3.2 “公正化”完善评价验收标准

执行期间监督、验收是2 个重要环节，监管和验收应由行政机关委托相关专业机构进行验收。行政机关和人民法院受人员配备、技术力量等方面制约，并不具备环境监管能力，因此委托具备相应能力及资质的相关专业机构进行验收，是一种较为可行的方法。行政机关和人民法院要与专业机构充分沟通，以便了解并掌握生态修复客观规律；同时为更好的开展工作，应组织相关学习与培训。

生态修复工作的后期管护决定了生态修复成效能否长久。落实后期的管护，一是建立完善追责机制，工程项目在验收完成的一段时间内若出现问题，不仅追究施工单位责任而且应依据问题认定结果追究相关验收专家责任；二是加强信用监管，优化社会监督环境，提高公众参与和监督力度；三是适当采取市场化手段，引进国有资本为主、社会资本参与的专业化生态保护建设主体，全面形成管护合力。

3.3 “科学化”构建风险防范机制

为科学防范高原高寒煤矿区生态修复前期治理与成效保持中出现的风险，应从监管技术与政府管控2方面构建风险防范机制。

在监管技术方面，积极建设“ 空天地” 一体化监测平台，加强动态监测，采用先进的卫星遥感、人工智能、传感器监测等技术手段，对矿区内植被、水资源、边坡等进行全周期监测，以便更为合理的开展进行矿区生态修复工作；充分发挥现有大专院校科研单位的优势，将专业科技力量直接切入生态修复工作，加强信息技术、生物技术等高新技术的研究和应用，引进先进的技术构建一体化监测平台并支持生态修复工程“前期科学规划- 过程监测- 修复效果后评估” 全过程管理机制的构建。

在政府管控方面，一是提高矿山资料掌握度，采矿企业数量众多以及分布范围广，各企业采用的采矿方法、技术水平及管理水平等各有差异，开采后对环境影响也明显不同，若仅依靠现有的地质资料进行生态修复及治理，工作开展难度较大，因此应强化矿山资料掌握程度，以便提高治理效果。二是积极开展矿山环境调查活动，及时更新相关的矿山地质环境数据，对矿山分类、分级，并做好前期规划工作，通过信息网络实现数据交互、增强信息通信能力。三是强化人才培养，联合各区域教育、科研、推广等平台、单位，构建生态修复技术、决策、实施及管理等各层级人才培养体系。四是全过程监管生态治理工程，实现“ 边治理边查摆边整改” 的“ 三边” 管制，使得生态治理过程中的每一个环节保质保量完成，确保专项资金不乱花。五是鼓励和吸引民间资金投入到矿区生态重建中来，矿区生态破坏是多年以来形成的，要想一下子把多年的问题解决，单靠矿业开发企业单方面显然是天方夜谭，而国家财政支持也十分有限。为了解决尚未实现的多元化投资格局问题，需要国家加大宣传力度，制订相应的鼓励政策，以便增加对民间资本吸引力，丰富矿区生态修复资金来源渠道。

3.4 将环境保护作为一项重要内容写入规划

随着经济社会的不断发展，矿山企业生产理念也应由优先发展向发展与环保并重转变，由以往的先破坏再治理向采复一体化（即边生产边治理）方向发展。但是部分矿山受到生态保护重视程度不足等影响，多将生态修复工作及修复投入等工作当作负担，多数是在开采后期政府部门执法监督下被动开展生态环境治理，未能将生态修复与开采设计、开采规划等环节相结合。

应针对环境保护编制规划，把矿区环境保护作为一项重要任务来抓。各矿山企业和政府都应根据现场实际情况针对性编制矿区生态保护以及治理规划，并按照年度落实各项任务。矿区生态修复整治工作应从实际出发，做到有针对性开展并区别轻重缓急、主次先后，将自然保护区、城市周边、地质遗迹保护区、风景名胜区、主要交通干线两侧、历史文化保护区、饮用水源地保护区等附近的矿山作为优先整治对象。在制定矿区环境保护规划中，尤其应强调深化普及环保及生态修复理念，政府、煤矿企业、环保企业、公众等都是煤矿开采的受益者，同时也要为矿区带来的生态破坏承担相应的责任，单纯依靠政府的执法监督难以实现煤矿的可持续利用和高质量发展。

一方面应强化矿山企业环境保护监督工作，将矿山环境保护工作落实到生产活动整个环节，使得生态修复与生产规划等相匹配；另外环保企业应进一步将优秀、先进的环保理念、生态修复技术及策略等融入到环评报告中，以便更好地实现矿区生态环境质量监测、生态修复监督等工作开展。

4 结语

矿山生态修复是改善矿区生态环境质量的重要举措，同时也是我国社会主义生态文明建设的重要一环，做好生态修复工作才能保证既要金山银山，又要绿水青山。建议政府相关部门“合理化”制定价格标准体系，“ 精细化” 完善评价验收标准，“ 立体化” 落实矿区后期管护，“ 科学化” 构建风险防范机制，并将环境保护作为一项重要内容写入规划，从源头提高生态修复专项资金使用效率，减少前期治理的资金浪费，避免后期管护的高额费用。