贵州农村宅基地和集体建设用地确权登记工作存在的问题及建议——以绥阳县为例

吴丽娟,张英佳

(1.贵州省绥阳县自然资源局,贵州 绥阳 563300;2.贵州理工学院建筑与城市规划学院,贵州 贵阳 550003)

0 引言

农村宅基地,是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地,包括住房、附属用房和庭院等用地,不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。我国农村宅基地的取得具有福利性质,为农民的基本生活提供了保障。

为维护农村集体经济组织和农民合法权益,稳步推进农村宅基地和集体建设用地确权登记工作,按照《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(国土资发[2016]191号)、《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》(自然资发[2020]84号)要求,农村宅基地和集体建设用地确权登记工作逐渐开展。目前,关于农村宅基地和集体建设用地确权登记研究主要关注登记工作关键技术、管理平台、颁证等方面。杨洋等[1]分析了农村房地一体不动产确权登记关键技术。方文东[2]探讨了GPS、PS和GIS技术在农村集体土地“三权”确权登记中的应用。牛月琴[3]探讨了无人机影像技术在农村土地承包经营权确权登记中的应用。宋小波[4]对农村房地一体确权登记动态管理平台构建框架和技术进行了分析。曹金磊等[5]利用GIS技术设计了农村房地一体确权登记管理平台。李朴文等[6]分析了农村土地承包经营权确权登记颁证的档案管理。此外,有学者针对当前农村宅基地和集体建设用地确权登记工作存在的问题和解决措施进行了探讨。卢颖奇[7]以宁夏回族自治区为例分析了农村宅基地房地一体确权登记存在的问题。陈建红[8]分析了新疆米东区农村土地确权登记颁证工作的问题,并提出了优化措施。

受历史、社会经济发展等影响,贵州农村宅基地和集体建设用地确权登记工作具有自身地域特色。梳理该工作存在的问题,并提出改进意见对推进全省农村土地确权登记工作至关重要。

1 贵州农村宅基地和集体建设用地确权登记工作存在的主要问题

1.1 存量部分

针对已经登记发证的宅基地和集体建设用地,转换、补录、整合登记台账及扫描资料后作为存量数据进行质检入库。存在的问题具体表现在以下几个方面。

(1)登记地籍档案资料不全甚至遗失。由于登记地籍档案资料没有进行电子化,更没有形成数据库,加之档案管理也不到位而导致登记地籍档案资料不全甚至遗失,致使本应该是存量数据却因收集到的档案资料不齐而无法作为存量数据批量录入登记系统。

(2)实测宗地面积与地籍档案记载面积、形状等不一致。由于老的集体建设用地使用权证书上的宗地图是皮尺丈量尺寸后手绘形成,精确度不高,而现在需要提供宗地坐标录入权籍系统。绥阳县农村宅基地和集体建设用地117 123宗土地和房屋面积全部采用解析法进行实测,导致已经登记发证的宅基地和集体建设用地使用权证书上的面积或地籍档案资料记载的面积与实测面积不一致,部分宗地形状已发生改变。

(3)登记发证或地籍档案记载的权利人信息与实际居住人不一致。这是由于登记发证或地籍档案记载的权利人死亡却未及时办理继承过户、分户或住房买卖等原因造成。

(4)没有房屋产权登记信息,无法确定房屋产权面积。2016年不动产统一登记启动以前,绥阳县只办理了集体建设用地使用权证,没有办理房屋产权证,故登记档案里没有房屋规划审批、建成年代、房屋质量和验收等房屋产权登记资料,没有房屋外业调查照片,更没有房屋建筑物部分的外业调查测绘成果资料,进而无法确定房屋产权登记面积。

1.2 新增宗地

对于新建的宅基地和集体建设用地,在外业权籍调查和内业入库过程中存在的问题主要有以下几个方面。

(1)无土地权属来源资料和房屋规划审批手续。经调查发现,绥阳县的新增宗地分为三种情况:一是没有申请办理用地审批手续,未经政府批准就建房居住,属于未批先建的违法用地,约占全部新增宗地的10%;二是原址拆旧建新的宅基地,没有重新申请办理审批手续就重建居住,约占全部新增宗地的20%;三是房屋缺少规划审批手续,超层超建筑面积现象普遍存在。调查发现,绥阳县2020年7月3日以前审批的宅基地和集体建设用地均缺少房屋规划审批手续。

(2)“一户多宅”现象严重存在。宅基地的申请以户为单位,宅基地上的房屋因继承、买卖、分户、建新不退旧等原因造成“一户多宅”现象严重存在。

(3)超占面积问题突出。一是由于宅基地不仅包括村民用于建造房屋占用的集体建设用地,而且包括厕所、畜圈等附属用房和庭院等占用的集体建设用地。但农村建房习俗,房屋基本占用甚至超占了全部合法审批的集体建设用地面积,厕所、畜圈等附属用房则更是超占部分,故而造成宗地面积超过批准面积,批少占多问题突出;二是未批先建的宅基地,占用集体建设用地面积超过当地审批标准。

(4)共用宗地确权登记问题。两户或两户以上农村村民共同使用一处宅基地建房,有的房屋已经拆旧建新,是否应该进行宗地分割或是按照共用宗地办理“房地一体”统一确权登记,房屋分摊面积计算等问题亟需解决。

(5)现场指界和外业调查测绘成果签字确认难。这是由于原权利人已死亡未及时办理继承而与现在实际居住的权利人不一致,原宅基地破旧无人居住无法找到权利人现场指界和签字,权利人外出打工无法联系到等原因造成。

(6)权属存在争议、邻宗地相互指界难等问题。由分户析产等原因造成宅基地权属存在争议。当地人民政府对农村宅基地和集体建设用地确权登记工作的重要性宣传不到位,村民对此项工作的重要意义认识不够,相邻宗地权利人不愿意相互指界并签字。

2 贵州农村宅基地和集体建设用地确权登记工作的建议

2.1 针对存量部分,坚持原证书“不变不换”

已经登记发证的农村宅基地和集体建设用地,在进行宗地和房屋测绘时坚持证书上的面积和权利人信息不变,遵循“不变不换”的原则,原证书仍合法有效。

(1)由于地籍档案资料不全甚至遗失而无法进行批量录入登记系统的,从权籍系统以宗地补录的方式补录宗地信息到权籍系统,补录到权籍系统的宗地信息会自动同步到登记系统。

(2)实测的宗地面积与证书或地籍档案记载的面积不一致时,以证书或地籍档案记载的面积补录到登记系统。形状发生改变、面积相差太大的,属于原址拆旧建新宗地,权利人提供拆旧建新土地和房屋规划审批资料办理房地一体不动产权证书。没有拆旧建新审批资料的需要重新申请办理土地和房屋规划审批手续后作为新增宗地进行房地一体确权登记。

(3)证书上的权利人死亡或分户原因使得现居住的权利人与证书上登记的权利人不一致,先作为存量数据将原权利人的信息录入登记系统,待确权登记入库工作验收完成后再由现权利人申请办理继承或分户转移登记。

(4)房屋没有办理产权登记的,根据权利人的意愿补办房屋规划审批手续后申请换发不动产权证书。

2.2 针对增量部分,进一步细化宅基地和集体建设用地确权登记规定和补充实施意见,使其具有可操作性

根据省市相关要求,结合绥阳县当地实际,进一步细化绥阳县宅基地和集体建设用地确权登记规定和补充实施意见,以确保此项工作顺利开展并按时完成。

2.2.1 出台符合绥阳县实际的宅基地有偿退出机制,解决“一户多宅”问题

针对农村村民在城镇购买住房后,迁入城镇生活的以及由于继承、买卖等原因造成农民宅基地数量不符合规定的情况,可以考虑在几个中心乡镇的国有建设用地上集中建设住宅楼,选择退出宅基地的村民在获得一次性经济补贴外,还可以在新建的住宅楼中获得优先选择权和价格上的优惠,优惠的比例按退出宅基地的面积而定,购房者拥有全部产权,可办理不动产登记手续,登记后的住宅属于国有土地,可以自由交易、抵押融资,这也变相的解决了农村宅基地无法流转的问题[9]。

2.2.2 进一步明确宅基地超面积分阶段依法处置措施

对于超占的面积,原则上须在限期内予以退出,农户确实无住房需要继续使用的,由村集体经济组织一次性收取超占面积使用费,完善土地和房屋规划审批手续后,对合法部分申请不动产确权登记,超占部分不予确权登记,但在登记簿和证书上予以注明。在费用标准上,可借鉴安徽省天长市的经验做法,根据“分级累进、多占多缴”原则,并结合绥阳县当地实际,对超占50 m2以内、50～100 m2、100 m2以上等不同情形,分别按照不低于10元/m2、不低于15元/m2、不低于20元/m2收取费用,具体收费方式及收费标准经村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过后执行。

2.2.3 建立“农民调解”机制,解决权属纠纷问题

充分发挥村民委员会的基层民主自治作用,在村委会设立农民调解员岗位,建立“农民调解”机制。农民调解员由村民代表大会选举产生,由人民法院进行业务培训,培训合格后报法院备案。农民调解员负责组织村内相关权利人及利害关系人在现场进行真实意思表达后,出具书面确认意见作为继承登记的权源文件。在农民自愿、程序合法、便民利民的前提下,利用“农民调解”机制解决农村公证问题及村民邻宗地相互指界签字问题等,可以缩短工作周期,避免大量繁琐程序,最大限度地减低农户办证的经济成本,提升宅基地和集体建设用地确权登记工作成效。

2.2.4 根据分户情况分割宗地,解决共用宗地问题

家庭成员由于结婚等原因需要分户的,而且现有的宅基地又超占面积,可以考虑分户后分割宗地分别进行确权登记,这样既解决了宅基地超占面积问题,又避免了共用宗地计算房屋分摊面积问题。

2.2.5 进一步完善现场指界和外业调查测绘成果签字

充分发挥村民委员会的作用,由村委会组织协调联系权利人到现场指界,并对外业调查测绘成果进行签字确认。外出打工无法到现场指界的,绥阳县的具体做法包括:一是委托指界,通过写委托书的形式委托亲戚或利害关系人到现场指界;二是通过电话、微信视频、“先承诺、后补签”等方式开展指界工作。

3 结语

农村宅基地和集体建设用地确权登记是维护农民财产权益、化解社会矛盾、推进宅基地制度改革的有效措施。在此过程之中,政府的政策制定工作尤为重要。首先,应充分考虑各方面因素,以农民为主体、以乡村振兴文件精神为导向出台相关政策法规。其次,做好政策宣传、不断优化登记工作程序、建立有效的调解机制也是农村宅基地和集体建设用地确权登记的关键点。最后,对于宅基地超占等各种违规行为需严格整改,规范用地。