长江下游重点流域“十四五”水生态环境保护问题与对策—以镇江市为例

邱 利，庄 园，舒玮敏

（1.南京大学环境规划设计研究院集团股份公司，江苏 南京 210093；2.南大环境规划设计研究院（江苏）有限公司，江苏 南京 210093）

引言

自“九五”开始，我国已经连续实施了5轮国家重点流域规划，覆盖了我国七大流域[1-2]。“十四五”是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，习近平生态文明思想为“十四五”生态环境保护规划和实施提供了有力的指导[3]。长江流域是七大重点流域之一，推动长江经济带发展，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，是关系国家发展全局的重大战略[4]。镇江市位于江苏省西南部，长江下游南岸，长江岸线总长293.8公里，沿江水资源丰富，其水生态环境质量的好坏关系着长江下游的水环境安全。本论文以镇江市为例，阐述了镇江市按照国家重点流域水生态环境保护要求，统筹谋划“十四五”水生态环境保护规划，部署重点工作[5-6]。

1 “十三五”期间水生态环境保护工作成效

镇江市水环境质量全面提升，水源地水质保持100%达标，省级以上考核断面优Ⅲ比例为100%，位列全省第一，跨境河流交界断面和直接入江断面水质达标率均为100%，城市黑臭水体全面消除。水资源节约保护格局逐步形成，2020年全市用水总量为25.3亿立方米，万元国内生产总值用水量指标较2015年下降约26.3%，万元工业增加值用水量指标较2015年下降约24.76%。水生态保护初见成效，2019年长江干流及洲岛港口岸线开发利用率为16.35%，豚类保护区内长江江豚数量稳定在21～22头左右，自然湿地保护率达到60%，位列全省前列。

2 存在问题及成因分析

2.1 水环境治理成效尚不稳定

地表水环境质量不稳定，省级以上考核断面虽年度达标，但逐月水质波动较大，尤其是汛期存在水质滑坡风险。黑臭水体长效管理尚未落实到位，全市20条黑臭水体普遍存在日常巡河、发现问题、交办问题不及时的情况，部分水体存在返黑返臭现象。环境基础设施建设能力不足，丹阳、句容等局部区域污水处理能力仍存在缺口，老城区尚存管网覆盖薄弱区，排水管网结构性缺陷多。传统产业占比较高，建材、化工、造纸、电力等7大传统产业占规模以上工业销售比重近60%，且多存在发展质效不高、集中集聚水平较低、资源承载环境安全压力较大等问题，低层次、低效益、高污染的特征比较明显。农业面源污染未得到有效控制，部分农村污水治理设施因建设时间长，缺乏必要的运维管护。

2.2 水资源开发和保护矛盾突出

镇江市本地水资源缺乏，过境水资源约占总需水量的60%，水资源时空分布不均，丘陵山区水资源保证率低。全市地表水源占总供水量的99.99%，过度依赖常规水源加剧了水资源供需矛盾和水污染的压力。再生水配套设施和管网建设滞后，全市仅配套建设8.5公里再生水管网，回用成本较高，缺乏长期有效投入。再生水利用率低且用途单一，用于污水处理厂内回用和厂外河道景观补水等占回用水总量90%以上，用于工业冷却、城市市政环卫、绿化景观的水量相对较少，再生水资源利用空间仍需大力挖潜。生态流量（水位）确定和保障措施落实工作相对滞后，尚未具体落实到河湖。

2.3 水生态保护基础薄弱

镇江段长江江豚种群呈不均匀分布状态，主要分布在扬中夹江口、和畅洲和焦北滩附近，呈现分布范围萎缩、数量急速衰退的趋势。长江、团结河、京杭运河等河道生物物种丰富度低，水生态系统多样性恢复缓慢。沿江湿地围垦复耕、提水养殖等生产活动加剧湿地滨岸生态功能退化。主要湖库水体基本处于轻度富营养化状态。

2.4 水环境风险防控压力较大

全市3个县级以上集中式饮用水源地均分布于长江，长江取水量占全市主要供水厂总取水量的85%以上，沿江工业企业、沿江码头、过境船只、跨江大桥等环境风险源与饮用水源地交叉布局，饮用水安全保障形势严峻。此外，长江、京杭运河等重点水体存在突发水环境风险隐患，长江岸线1公里范围内化工企业较多，配套的各类危化品储罐、码头面广量大，水上危化品运输的环境风险不容忽视。

3 “十四五”水生态环境保护形势及思路

3.1 “十四五”水生态环境保护形势依旧严峻

“十三五”总体上遏制住了生态环境恶化的势头，但是尚未出现趋势性好转，生态环境治理成效尚不稳固，实现根本性好转任务艰巨。“十四五”期间，镇江市省级及以上考核断面由20个增加到45个，根据“十四五”规划的水环境目标值“反退化”原则，断面水质目标“只能变好、不能变差”，水污染防治压力成倍增加。水污染防治问题仍待下大力气解决，水生态保护修复、水资源合理调度等多要素水环境问题逐渐凸显，水污染治理、水生态保护修复、水资源合理调度等多要素协同治理难度大。

3.2 “十四五”水生态环境保护思路

“十四五”是向美丽中国目标迈进的第一个五年，习近平生态文明思想的确立为解决生态环境问题、推进生态文明建设提供了思想指引，开启了生态环境保护工作的新阶段。新一轮国家机构改革整合了生态环境职能，将水功能区划、排污口等职能划归生态环境部门，将水生态环境保护打通岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、地上和地下，同时按流域设置生态环境监管机构，为流域水污染防治向“三水统筹”、综合治理拓展创造了有利条件。

“十四五”期间应以生态环境质量改善为核心，坚持“三水统筹”，建立具有长江特色的水环境、水资源、水生态目标指标体系，有序衔接美丽镇江建设目标，打造人与自然和谐共生的“创新创业福地、山水花园名城”。

4 流域生态格局

“十四五”期间，将进一步完善流域水生态环境功能分区管理体系，健全流域空间管控体系。构建水陆统筹的水功能区划体系，优化调整水域功能定位及水环境保护目标。研究整合水功能区与控制单元，并作为实施精准治污、科学治污、依法治污的流域空间载体。

镇江市构建“一江一库七河”的重要水体保护格局。

“一江”指长江干流镇江段：突出“水源保障、风险防控、支流整治”策略，强化水源地风险隐患清理整治，提升监管预警水平，切实保障饮用水安全，全面整治入江支流及入江排口，实施重金属和有机毒物污染管控，加强江苏镇江长江豚类省级自然保护区和长江扬中段暗纹东方鲀刀鲚国家级水产种质保护区管理，推动水生生物多样性恢复，实现长江干流镇江段水质保持优良，主要入江支流全部稳定达Ⅲ类标准的目标。

“一库”即北山水库：加强北山水库水源地保护，消除水源保护区存在的风险隐患，提升水源地突发环境事件风险防控水平，加快宝华镇、下蜀镇环境基础设施建设，完善城镇污水收集处理体系，减少城镇生活污染，实现北山水库水质保持在Ⅲ类及以上水平，降低饮用水水源地风险的目标。

“七河”即京杭运河、丹金溧漕河、九曲河、句容河、通济河、运粮河以及捆山河：坚持“外源减量、内源减负、生态扩容、科学调配、精准防控”，系统推进河流综合治理，推进入河排污口全口径排查和溯源整治，强化工业污染和城镇生活污水提质增效，突出农业面源污染控源减排，做好河湖生态流量（水位）保障工作，推进水生态环境保护修复，积极打造和谐、清洁、健康、优美、安全的大运河绿色生态带，实现京杭运河、丹金溧漕河、九曲河等重要河湖水环境质量明显改善、国控断面全部稳定达标、水资源合理利用、水生态稳定修复、水风险有效管控的目标。

5 重点任务及措施

5.1 完善应急水源，保障饮用水源安全

巩固县级及以上饮用水水源地专项整治成效，加强水源地规范化建设，定期维护保护区界标、交通警示和宣传牌以及一级保护区隔离防护设施。开展全市水源地保护区矢量图集的动态更新。各地做好水源地保护区划分及优化调整工作，完成北山水库水源地保护区范围调整，推进丹徒区江心洲水源地和长江世业镇（左汊）饮用水水源地的保护区划分及批复。建立健全饮用水源保护区日常巡查等长效管理机制，做好水源地信息共享平台信息采集设备运行维护。通过卫星遥感、无人机航测等手段，定期开展水源地环境安全隐患排查整治，确保饮用水安全。推进应急备用水源地建设与管理，编制应急备用水源地保护区区划报告和应急备用水源地达标建设方案，到2025年，全市及各区县基本实现“双源供水”以及自来水厂深度处理全覆盖。稳步推进农村饮用水水源治理，围绕水源地的“划、立、治”展开乡镇及以下饮用水源地保护工作。开展乡镇及以下集中式饮用水水源地环境状况调查评估，督促发现的问题及时整改评估。开展“千吨万人”水源地保护区问题隐患专项整治，解决农村饮用水水源保护工作中存在的突出生态环境问题。推进乡镇水源地水质自动监测站建设，提升水源地风险防范和应急响应水平。

5.2 加强“四源共治”，加大水环境治理力度

在长江入河排污口排查的基础上，扩大排查范围，进一步摸清排污口底数，优化排污口设置布局，按照“取缔一批、合并一批、改造一批”的原则，开展排污口分类整治，加强排污口规范化管理。重点推进太湖流域入河排污口全口径排查，对太湖流域骨干河道、面积不小于0.5平方公里的湖泊（库）以及各级别工业园区河道开展入河（湖）排污口“排查”“监测”“溯源”等工作。持续推进工业污染防治，调整优化产业结构布局，持续推进落后产能淘汰，推动传统产业转型升级，推进重点行业整治提升，完善工业园区基础设施，加强特征水污染物监管。全面提升城镇污染治理，开展全市城镇区域水污染物平衡核算管理，推进落实城镇污水处理提质增效精准攻坚“333”行动实施方案。加强城市建成区初期雨水的管控，结合海绵城市建设，因地制宜地开展初期雨水截流纳管、初期雨水处理设施建设，推动雨水收集和资源化利用。强化种植业面源管控力度。参考句容市北山、赤山湖灌区等列入全省重点灌区的退水排口监测点位清单，结合汛期影响排查，梳理出全市涉及“十四五”国省考断面的农田退水监测点位，并开展水质监测工作。深入开展农村污水治理，到2025年，全市自然村生活污水处理率达到90%。

5.3 推进节水建设，落实水资源管理制度

加强取用水管理，落实最严格的水资源管理制度，坚持实施水资源消耗总量和强度双控行动，严守用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，严格规划和建设项目水资源论证、取水许可。推进水资源节约集约利用。推进重点河湖的生态流量保障工作。加强水系连通，遵循“引得进、流得动、排得出”要求，优化多源互补、蓄泄兼筹的江河湖库连通体系，打通水系连通的最后“一公里”。加快推动城镇生活污水、积极推动雨水、工业废水、稳妥推进农业农村污水的资源化利用，实施区域再生水循环利用工程。

5.4 开展生态调查，提高水生态保护水平

推动河湖水生态保护修复，开展长江、大运河等重要河湖生态状况摸底调查及评估工作。根据水生态环境质量改善需要，大力推动城镇、工业污水集中处理厂尾水人工湿地净化工程建设，重点完成光大海绵城市发展（镇江）有限公司和茅山镇污水处理厂尾水湿地净化工程。到2025年，全市至少建成1～2个污水处理厂尾水生态湿地，率先在长江重要支流城镇污水集中处理设施的入河排污口，因地制宜地推进生态安全缓冲区建设。加强湿地恢复与建设，保持湿地资源总量稳定，确保湿地面积不减少，重点保护长江湿地（镇江段）（含镇江长江豚类省级自然保护区）和江苏句容赤山湖国家湿地公园等2处省级重要湿地。恢复水生生物完整性，以句容市开展的生物多样性调查试点为基础，适时启动全市生物多样性调查，加强长江重点水生物种和重要渔业生物保护，尤其是长江江豚、白鳍豚及其他长江珍稀鱼类。

5.5 加强预警防范，提升水风险防控能力

加强风险防范设施建设，重点园区应建设三级防控体系，化工园区应开展环境风险预警及防控体系建设试点示范，学习领会“南阳实践”经验，按照“以空间换时间”的总体思路，围绕长江、京杭运河及饮用水源地等重要敏感目标，完成重点河流应急处置方案。完善预警体系建设，根据“十四五”省控断面、区域补偿断面清单，加快推进水质自动站建设。提升各生态环境监测站应急监测能力和应急处置能力，加强应急物资储备、应急队伍建设，进一步完善辖区、乡镇、街道、相关部门环境应急组织体系和协调联动制度。开展长江干流、主要支流、大运河及重点湖库累积性风险评估及修复。

5.6 加强执法监管，落实水生态环境管理

突出精准治污、科学治污、依法治污，不断推进环境管控精细化，提升现代化治理体系和治理能力。强化水环境达标精细化管理，加强“十四五”新增断面的水质达标整治，实施断面限期达标管理。加强跨市交界断面的监测监控，推进涉及“十四五”国考断面的农田退水监测点位水质监测工作，加强入河排污口的监测监控。严格执行监管体系，深入落实排污许可制，继续推进建立以排污许可证为核心的固定源“一证式”管理模式，健全企事业环保信用评价体系。健全区域联防联控，在长三角区域水污染防治协作机制基础上，研究完善跨区域、跨流域管理体系。

6 结语

“十四五”时期，镇江市应坚持以习近平生态文明思想为引领，深刻把握“山水林田湖草是一个生命共同体”的科学内涵，紧扣“创新创业福地、山水花园名城”发展愿景，把握“三高一争”奋斗目标和发展导向，顺应人民群众对美好生活的向往，以水生态环境质量改善为核心，统筹水资源利用、水生态保护、水环境治理，创新机制体制，确保镇江市“十四五”水生态环境保护目标如期实现。