“一带一路”国际税收征管的挑战与对策

王丹辰

一、“一带一路”国际税收征管现状

在“一带一路”倡议下，我国积极参与国际税收规则的制定，致力于维护发展中国家的税收利益，并得到了国际社会的普遍认可和支持。我国在第十届税收征管论坛上展示了近些年来所取得的税收成果，包括严厉打击偷逃税行为、帮助“一带一路”沿线发展中国家提升税收征管能力等。随后，我国在“一带一路”国际合作高峰论坛平行主题会议上提出“完善国内税制，着力消除税收壁垒；加强双边合作，有效降低税收负担；深化多边合作，共同提升治理能力”的重要倡议。此外，“一帶一路”沿线国家和地区还成功举办了三届合作论坛，就税收征管合作机制达成了多方面的共识。目前，税收征管合作机制的参与主体不断增多，其影响力日益扩大。同时，为了促进“一带一路”沿线国家和地区的税收交流合作，我国致力于帮助“一带一路”沿线经济相对落后的国家提升税收征管能力，主要包括帮助其建立完善的税收体系、外派税务专家、提升税务系统信息化等。总之，在“一带一路”倡议下，沿线国家和地区积极谋求税务合作，以促进贸易往来和经济发展。

二、“一带一路”国际税收征管面临的风险及挑战

（一）税收协定协调模式尚不完善

1. 税收协定的谈签对象尚不齐全

为了促进“一带一路”沿线国家的税收合作，我国积极致力于扩大税收协定的覆盖对象，以充分发挥税收协定的协调作用。截至当前，我国已经签署200余份“一带一路”合作文件，覆盖了151个国家和32个国际组织。近些年，在“一带一路”倡议下，我国积极谋求合作，虽然税收协定的数量有了大幅度增加，但谈签对象并未涉及全部的“一带一路”沿线国家，包括约旦、不丹在内的国家等目前仍未与我国签订税收协定，而与尚未和我国达成税收协定的国家进行跨境交易往来，会极大增加税务风险，不利于“一带一路”的多样化、全面性发展。

2. 部分税收协定未及时修订

在我国与“一带一路”沿线国家和地区签订的税收协定中，有将近过半的税收协定签署时间相对较早，可能已不能适应目前“一带一路”的发展趋势和走向。首先，近些年来，为了适应社会主义市场的发展，我国进行了多次税制改革，我国的税制结构因此产生了巨大的变化。不仅如此，针对国际贸易的发展趋势，我国的对外税收政策也不断调整。那些签订较早的税收协定显然不适用于当前的局势；其次，在“一带一路”倡议下，不少新业态的涌现也给各国带来了新的难题，如数字经济税收的界定、对跨境电商的征税等。因此，在国际经济形势不断变化的情况下，许多缔结较早的税收协定不具有时效性。

3. 税收协定适用税种较少

我国签订的避免双重征税协定的税种范围主要包括个人所得税和企业所得税。除此之外，与包括奥地利、卢森堡等在内的少数国家所签署的税收协定中也涉及了对财产税的相关规定。但是，我国是以流转税和所得税为双主体的税制结构，而作为流转税的增值税又是我国第一大税种。税收协定主要包括所得税，虽然避免了所得税的双重征税问题，但由于流转税收入远高于所得税收入，因此，已有的税收协定并没有涵盖我国生产环节的主要税种，不能有效避免生产环节的重复征税问题。

（二）税收争端解决途径较单一

目前，解决国际税收争端的主要途径是相互协商程序（MAP）。但是，相比一些发达国家，我国采用相互协商程序处理案件的经验不足、数量较少。特别是在“一带一路”新经济形势的发展下，相互协商程序的局限性越发暴露。首先，相互协商程序效率较低，耗时较长。在启动相互协商程序后，会浪费当事人的时间成本，甚至引发新的税务风险；其次，相互协商程序的透明度较低。参与相互协商程序的主体只能是国家，但实际上，纳税人才是MAP案件的直接利害关系人，而纳税人却不能启动相互协商程序，也不能与对方就税收纠纷进行协商。

（三）“一带一路”税收征管合作机制尚不健全

目前的“一带一路”税收征管合作机制尚不健全。首先，其覆盖对象尚不广泛，有些沿线的国家和地区还未参与该合作机制。完善的“一带一路”税收征管合作机制除了要将沿线国家和地区考虑在内外，还应该包括相关的国际组织、跨境企业、非政府组织等；其次，国家之间、税企之间尚未建立完善的税收信息化平台。同时，部分发展中国家可能存在税制建立不完善、税收体系相对落后的情形，这也给税收信息的收集带来了不便。

三、完善“一带一路”国际税收征管的对策建议

（一）完善税收协定协调模式

完善的税收协定体系是促进“一带一路”沿线国家和地区达成税收合作的基础，因此，我国应积极倡导构建系统的税收协定体系。第一，我国应尽快和尚未同我国谈签税收协定的国家进行商议，推进谈签进程，从而建立完善的税收协定网络体系，避免国家之间的税收竞争，消除双重征税，防止纳税企业偷逃税。此外，由于“一带一路”涉及众多国家和地区，因此，我们可以加强多边税收合作，签订多边税收协定，这样不仅可以有效规避双边税收协定中居民国同东道国之间的显性税收竞争，还能保证各个参与主体税收利益的一致性、协同性；第二，我国应该根据目前的国际形势、贸易格局等及时修订已有的税收协定。对于已经谈签的税收协定，要对相关条款进行比对，及时修订不符合现在发展方向的观点。同时，对条款进行修订要保证内容清晰准确，避免出现歧视，使纳税人钻漏洞；第三，我国应增加税收协定适用的税种。我国目前签订的税收协定中主要包括个人所得税和企业所得税，而财产税仅在与少数国家的税收协定中有所涉及。所以，我国可以尽可能在已有的税收协定中增加财产性质的税种。

（二）完善税收争端解决途径

1. 完善相互协商程序

相互协商程序是解决国际税收争端的基本途径，我国必须对其进行完善。首先，我国应该积极与“一带一路”沿线国家和地区签订相互协商程序条款。我们应该明确，虽然相互协商程序具有一定的局限性，但其仍是国际上被广泛接受和使用的争端解决机制。因此，尽量与“一带一路”沿线的全部国家和地区签订相互协商程序条款，可以保证在发生国际税收争端时，能有一项基本的解决机制；其次，允许在税收争端中作为直接利害关系的纳税人参与相互協商程序。这样，可以保证纳税人的参与权和知情权得到有效保护，还可以防止缺乏监督而导致程序违法等情形的出现；第三，明确相互协商程序的期限。相互协商程序存在耗时较长的局限性。所以，在与“一带一路”沿线国家和地区签订相互协商程序条款时，我国应当充分考虑各国的经济走向、跨境贸易发展趋势，避免因相互协商程序耗时长而增加当事人的税务风险。

2. 引入税收仲裁程序

为了解决税收争端解决途径单一的问题，建议将税收仲裁程序引入涉税争端解决机制中。首先，为了实现国内外法律体系接轨，保证仲裁程序的顺利启动，我国应尽快完善国内法律法规，明确规定将税收仲裁作为解决国际税收争端的办法；其次，为了在税收争端中有效维护我国税收利益，我国应积极参与国际仲裁规则的制定。在“一带一路”倡议下，我国成立了“一带一路”仲裁院，我国可以借此机会对仲裁程序进行改革，建立以我国为中心的“一带一路”区域税收争端仲裁体系。

3.建立“一带一路”税收争端解决中心

建议建立符合“一带一路”倡议原则的“一带一路”税收争端解决中心，专门解决“一带一路”所覆盖的国家和地区之间的税收争端。但在构建“一带一路”税收争端解决中心的过程中，我国需注意几个问题：第一，要明确“一带一路”税收争端解决中心是一个独立的国际组织，其构建和规则的制定只需在沿线国家和地区之间达成共识，而不受未在覆盖范围内的国家，如美国、英国等国的干扰；第二，为了确保“一带一路”税收争端解决中心的权威性和公平性，应当在该中心中引入精通国际税收规则、理论和实践经验兼具的专业人才。这些专业人员可以进行调解和仲裁等；第三，调解作为申请仲裁的前置程序，对于税收争端的解决也十分重要，所以可以考虑在“一带一路”税收争端解决中心下设“一带一路”调解委员会。调解相比仲裁来说，更具有灵活性，对税收主权的影响较小，专家仅就争端提出建议，其建议不具有法律效力。当事人可以自行决定是否予以采纳。

（三）健全“一带一路”税收征管合作机制

首先，为了扩大“一带一路”覆盖对象，我国应积极加大宣传力度，使“一带一路”沿线国家和地区均加入该机制，并在“平等、共赢”的原则下共同制定税收征管合作机制的基本规则，使各个国家都有话语权。同时，也应强调和突出国际组织、非政府组织和跨国企业在“一带一路”税收征管合作机制中的地位，更大发挥市场化的作用；其次，应加快建立税务信息化平台，完善税务信息收集方法，拓宽信息来源渠道。我们可以充分利用“互联网+云技术”、大数据分析等方法建立长效的税务信息交流平台，在该平台中，各国要及时上传和更新相关的税收情况，从而使各国之间的税务信息实现统筹共享；最后，为了有效规避跨境企业由于信息不对称而导致产生税务风险，建议构建税企协同沟通机制，注重对跨境企业的税务能力培养，为其提供精准的税务服务。

（作者供职单位：河北经贸大学）