经济学视角下城市管理模式变迁中管理成本分析

江蓝

摘 要：随着城市化进程的持续加快，城市规模扩大、人口增多、商业形式复杂等因素持续给城市管理带来新挑战，唯有不断创新城市管理模式才能更好地应对城市发展过程中的种种问题。在城市管理模式变迁中，管理成本的控制成为衡量城市管理水平、管理效益的重要指标。本文对城市管理与城市管理模式进行解读，对传统的管控型和新兴的服务型城市管理模式及其变迁进行分析，进而在经济学视角下从静态和动态两个维度对管理成本展开讨论，最后提出了可行的优化策略。

关键词：经济学；城市管理；模式变迁；管理成本

一、城市管理与城市管理模式

欲理解城市管理，就必须首先对城市有一个相对清晰的认识。关于城市的认识有以下两个观点：城市是现代社会政治、经济、文化活动高度集聚的区域，国家经济社会运行管理的基础是城市基础社会[1]；城市是现代社会各类社会性活动的综合中心，覆盖着城市社会的政治生活、经济活动、文化教育等方方面面，依托城市发展的吸引力实现了各类社会资源的整合，为人类社会提供了强有力的物质保障基础与空间生活基地。

作为人类社会活动中心的城市运行离不开行之有效的城市管理活动，而城市管理的成效则直接关系到新时期国家治理现代化的目标实现[2]，城市管理过程中涉及的城市规划、建设、管理等内容又离不开人类的创造。城市管理是对城市的管理，有广义的城市系统和城市运行论，狭义的行政管理论。传统的城市管理采用的是狭义的新政管理论观点，强调行政机构在城市管理中的绝对地位，而随着社会发展、城市结构变化，服务型的城市管理模式开始成为主流，是广义的城市系统和城市运行论的重要补充，政府及其职能部门在此过程中扮演着非常重要的角色，在依托社会力量以综合行政手段实现对城市有效运行的管控，为城市居民提供优质的公共服务，并基于民众的满意度来进一步强化城市管理权限的正当性和权威性。

二、城市管理模式变迁研究

2.1传统的管控型城市管理模式

传统的管控型城市管理模式中的“控”占据着主导地位，政府对城市资源配置、信息交互、城市管理等工作具有绝对的权威，以行政权力自上而下的结构来实现对城市公众参与社会活动的管理和控制。从社会管理角度来看，管控型政府的权力外延非常大，以行政命令、指令、许可及强制等手段来确保相关行政机构能够对城市政治、经济、社会、科技、教育等各个领域的绝对控制和主导。

从与公众关系角度来看，管控型城市管理模式下政府与公众是管理与被管理的关系，具有较为明显的计划性和集权性。在这种管理模式下，追求的是行政秩序统一，注重的是行政管理主体即城市管理执法機构对管理客体即城市中的“人、事、物”的控制权。在政府视角下，管控型城市管理中城市的建设发展目标要高于城市中生活的公众群体的权益实现目标，私权应让位于城市发展的公权，是一种强制模式下的被动管理。

2.2新兴的服务型城市管理模式

随着社会发展，公民权利意识增强，国家开始在立法、司法、行政执法等领域对私权予以充分保障，传统的管控型城市管理模式已经无法适应当前公民权利保障的需求，政府职能转变伴随的城市管理模式变迁使得服务型政府和服务型城市管理开始成为当前的热点话题，且许多城市取得的成绩吸引了更多的城市开始探索此种模式下的城市管理。通过对相关学者的研究进行归纳总结，笔者认为服务型城市管理就是政府为了进一步适应市场经济制度，树立以民为本，以人为本的施政理念，通过工作方式的改进，以公众满意为价值取向，持续科学地向公众提供公平、均衡、效率的公共服务，最终达到社会善治目标的管理。以此为导向的城市管理形态即为城市管理模式。在此种语境下，城市管理的本质就是一种公共服务，以公权力为基础实施计划、组织、领导、协调、控制等职能来协调公众活动并为其提供服务和保障，作为城市管理者的政府成为公众公共服务的提供者。

三、经济学视角下城市管理模式变迁的管理成本分析

3.1静态管理成本

静态管理成本是指为实现城市管理效果而投入的固定成本支出，包括城市基础设施投资成本、城市用地投资成本等。

城市基础设施是城市存在和发展的客观物质基础，没有基础设施的城市是无法存续的。因此，城市基础设施被定义为“城市生存和发展必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称”，是为公众提供公共服务的，是公众从事其他活动的物质条件，包括能源、交通、给排水、通讯、环境和防灾等工程性基础设施投资成本，也包含了教育、医疗、体育、公共建筑等社会性基础设施投资成本，缺乏这些基础设施的支持，城市管理也就无从谈起，而这些设施的建设投资常常是固定的。虽然城市规模扩大，基础设施的建设量也有所增加，但其成本投资相对固定，且具有可预测性和可控性。

城市化进程的加快不仅意味着人口的增长，同时也伴随着城市面积的扩张，而城市用地投资成本支出是解决公众生产生活所需的必然选择，也是开展好管控或服务的前提条件之一，尤其是在政府职能转变的过程中，面对庞大人口数量的城市管理工作，必须解决好这一前提。城市用地投资成本已经成为城市管理成本的重要一环，其成本支出的内容主要包括征地成本、建设成本和维护成本，尤其征地成本支出需要综合考虑农业基本用地保护和城市旧城改造中公民私权利的保障，这也是执行城市管理的重要内容，既要维护绝大多数公众的利益，也要兼顾私权利保障的平衡。

3.2动态管理成本

动态管理成本是指为实现城市管理效果而持续性投入的动态变化的成本，包括行政管理成本、城市公共安全成本等，隶属于城市管理投资成本的范畴，且由于管理活动的动态变化特征，管理成本也是动态变化的。

行政管理成本是指政府在执行城市管理活动中为之付出的人力、物力、财力等资源的总和。从经济学视角看，城市行政管理成本指的是行政管理机关得以存在并进行正常活动所需的投入，包括政府行政管理机构的人员薪资支出和办公费用，这是其行使职能时所投入的可变及不可变资本量总和，虽然前述薪资支出和办公费用有总量控制和限制，但城市扩容使得管理活动频率增加、执行管理活动时不可控因素增多，管理成本支出长期处于动态变化之中。

四、优化城市管理模式变迁中管理成本的策略

4.1确定一条主线

城市化发展必然会对城市管理带来现实的挑战，传统的管控型城市管理模式虽然在稳定社会秩序、确保经济平稳发展层面发挥了重要作用，但当前私权利保障已经成为主流趋势，服务型政府建设也是党和国家的大政方针，必须要确定服务型城市管理模式建设这一主线，围绕主线展开各项建设和管理工作。首先，需要政府主要职能部门的领导认识到工作理念、工作方式、工作方法及工作模式向服务公众转变的重要性，切实从政策制定层面确立并维护好服务型城市管理模式这一主线。其次，需要具体执行城市行政管理的工作人员认识到服务型政府建设推动下的服务型城市管理工作需要每一个人认真落实好各自职责，切实将行政管理作为一项“为人民服务”的工作做到实处。

4.2确立一个原则

城市管理模式转向服务型的主线确定后，推动城市管理模式建设还需要确立一个原则，即坚持以人为本，依法施政。坚持以人为本是转变政府职能的基本要求，构建服务型城市管理模式，优化城市管理成本控制的目的在于服务公众，以公众满意度为导向来开展各项管理工作，从经济社会发展到民生工程建设等都需要确立人本原則。坚持依法施政是城市管理的重要内核，政府行政管理部门的权力虽然来源于人民并经过法律授权，但相对于私权利仍然具有绝对的控制优势，执行城市管理活动中容易出现“权力傲慢”，因此，构建服务型城市管理必须要将管理工作纳入法治轨道，通过立法确认城市管理的范畴及其权力外延，对违法施政行为不论是否造成公众权益损害皆要禁止。

4.3动员公众参与

任何城市管理活动都离不开公众的参与，没有公众参与并支持的城市管理活动就失去了其管理的客观条件，且良性的公众参与能够更好地实现服务型城市管理活动的优化并有效控制管理成本。为此，笔者认为动员公众参与主要从两个方面展开：

一方面，政府作为服务型城市管理活动的主要执行者及行政权力行使机构，要积极主动地探索公众参与管理的体制机制建设，为公众参与提供制度保障；

另一方面，要推动城市管理的智能化建设，借助现代科学技术搭建智能公众参政议政平台，引导公众积极献言建策，支持公众对政府服务职能提出批评建议，不断提升公众与职能部门的互动效率，及时发现城市管理模式中存在的不足并提出解决策略，为服务型城市管理模式的优化提供内在驱动力。

（作者系经济师，研究方向：城市管理，供职单位：福建省宁德市霞浦县城市管理综合执法大队）

参考文献：

[1]张雪蓉.数字化城市管理模式研究[J].中国高新科技，2020（19）：128-129.

[2]马萍.城市管理模式创新研究[J].环渤海经济瞭望，2021（04）：34-36.