对标生态环保高标准国际经贸规则，持续推进我国高质量发展

刘宝成

在全球250多项环境公约当中，有近20项与国际贸易直接相关，其中最为突出的是《联合国气候变化框架公约》统领的《京都议定书》和《巴黎气变协定》。这些规则体系均着力解决自由贸易和环境保护之间的关系，一方面，要求缔约国不得以降低环境标准来支持不正当竞争；另一方面，不得假托环境保护之名实施市场保护主义和歧视性政策。

我国对绝大多数国际环境公约均高度认同，并在加入之后将之转制为国内法规和政策予以执行。在全面整理关涉环境议题的国际经贸规则的基础上，本文着重分析对我国直接和潜在影响最大的三个规则体系，包括世界贸易组织规则、CPTPP规则和《中欧全面投资协定》，这三个规则体系分别接纳了众多现有的国际环境公约。我国是世贸组织的核心成员，正式提出了加入CPTPP的申请，如期结束了《中欧全面投资协定》的谈判。在双循环背景下，认真对标并如约践行这三项规则体系中的环保承诺，对内将有助于我国如期达成双碳目标，对外有助于为我国早日加入《CPTPP协定》和启动《中欧全面投资协定》创造条件，在深化改革开放进程中实现高质量发展。

国际贸易与环境保护的对立统一

贸易与环境是维系和改善人类生活质量的两大支柱，贸易通过市场机制调动参与者的趋利性得以实现，环境作为公共品，需启动公共职能以防范无形之手所引致的负外部性。完全自由放任的市场机制必然导致市场垄断、环境污染、资源枯竭等负外部性，从而伤及公共利益乃至市场机制的正常运行。因此，约束经济活动的各种负外部性溢出，已成為各国加强治理规范的重要内容。

调和经济增长和环境质量关系，是国际可持续发展的核心议题，也是全球治理的中心目标。每个国家的要素禀赋不同，发展水平各异，在给定时期内，各国的治理政策必然各有侧重，需要在经济增长和环境质量之间建立必要的平衡。国际经贸规则需要在全球的经济增长和环境质量之间求得必要的平衡。在尊重各国主权的前提下，协调众多参与方的利益诉求，形成一套致力于提升人类生存与发展总体质量的规则体系，在促进国际经贸合作的同时，约束以邻为壑的不公平经贸政策与实践。

关涉贸易的国际环境公约

在当前的全球治理体系之下，联合国统率着人类全面发展的最高目标。以1972年联合国在斯德哥尔摩环境大会上发布的《人类环境宣言》为标志，国际社会对环境的关注与日俱增。自联合国环境规划署（UNEP）理事会1976年4月首次讨论臭氧层破坏问题，到1985年《保护臭氧层维也纳公约》，再到1990年达成《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，意味着全球开启了环境保护规则化的新时代。1992年，在联合国于巴西里约举办的“地球高峰会议”（Rio Earth Summit）上，各国共同签署了《里约宣言》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《森林原则》及《二十一世纪议程》（Agenda 21）等一揽子规则，开始将国际贸易与全球环境议题联结在一起。迄今为止，已有250多项与自然环境和生物资源保护有关的国际规则在产业链的不同阶段涉及到国际经贸问题。根据世贸组织统计，其中约有15项专门纳入了为防止环境危害而限制贸易的条款，国际上达成的350多个自由贸易协定也在陆续跟进。结合最新进展，表1列举了18项关涉贸易的国际环境公约以及中国的加入状况。

继千年目标之后，联合国2015年出台为期15年的可持续发展议程。国际机构和多边规则体系纷纷围绕其17项可持续发展目标推出倡议和新规，并加强相互协调行动。在气候变化领域，最具广泛影响力的国际公约有三项，一是1992年的《联合国气候变化框架公约》，二是1997年的《京都议定书》，三是2015年的《巴黎气变协定》。三项约定均聚焦于控制二氧化碳排放，相互衔接，路径和权责更加清晰明确，一以贯之的“共同但有区别的责任原则”充分考虑到了各方诉求和能力的平衡性。

为防范灾难性的气候变化，《巴黎气变协定》对2020年后全球应对气候变化的行动作出了统一安排：长期目标以前工业化时期为基准，到2050年达到碳中和，到2100年将全球平均气温上升幅度控制在1.5℃之内。在7年中，该协定得到了全球178个缔约方共同签署，数量超过世贸组织成员，足见世界各国迫切应对气候变化的高度共识。其“棘齿锁定”（Ratchet）机制和定期评估机制也决定了各方履责的进步性。各成员的态度发生了转变，从原来尽力推卸责任承担逐步转变为机会共享，既有助于敦促国内提升环境质量，又能加强在国际经贸合作领域的合规性，于是陆续将约定的核心内容转制为国内法规。

我国在气变领域的努力

相对于美国的患得患失，① 我国作为二氧化碳排放量占全球31%的后起工业和贸易大国，始终在克服重重困难，坚持创造性地履行减排承诺。自2016年9月3日全国人大常委会批准我国加入《巴黎气变协定》以来，中国在减缓气候变化、适应气候变化、完善体制机制、加强能力建设、鼓励地方行动、提升公众意识等方面取得了可喜进展。

2011年我国开始在7个省市开展碳排放权交易试点，2017年底《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》发布，标志着我国碳排放交易体系分行业的全面启动。碳排放总量和强度实现了双降。碳市场确实发挥了它对控制温室气体排放、促进地方低碳发展的作用。2020年9月，我国明确提出2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”目标。2021年10月24日，中共中央、国务院印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，对如何实现双碳目标做出了系统谋划、总体部署。

2021年9月21日，习近平总书记在联合国大会上率先承诺中国“不再新建境外煤电项目”，并将大力支持发展中国家发展绿色低碳能源。作为2013年以来在海外煤电投入最大的国家，中国取消或停建了近一半已规划和许可的项目。能源与清洁空气研究中心（CREA）的报告显示，进入2021年，除了几家中国煤电设备供应商签订的工程合同，中国尚未投资任何海外煤电项目。 ①

世贸组织在自由贸易和环境保护领域的平衡机制

作为旨在消除国际贸易壁垒以促进全球经济增长的多边机制和组织，世界贸易组织长期以来没有就国际贸易问题专门制定针对环境的约束性协定，但把环境保护视为贯彻联合国可持续发展议程的一项基础性目标，接纳联合国环境规划署制定的《多边环境协定》（MEAs），并在多项协议中均加入了绿色条款，专门成立了贸易与环境委员会，负责协调处理成员国在贸易与环境领域的争议。新近达成的《反渔业补贴协定》，更是世贸组织将环境问题纳入正式关注议程的一次突破。

世贸组织一直力求在反对贸易保护主义和鼓励成员国采取环境保护措施之间求得一种谨慎的平衡，平衡点的关键在于识别并防止成员国假借环境保护之名，行非关税或技术性贸易壁垒之实。

在非歧视原则之下，世贸组织的《关税及贸易总协定》（GATT）第20条第2款和第7款作出了两项与环境有关的一般例外规定：（1）为保障人民、动植物的生命或健康所必要的措施；（2）与保护可用竭的自然资源有关，并与限制国内生产或消费一同实施的措施。从其诸多判例的操作实践来看，世贸组织上诉机构对这两项规定逐步采取了“例外从严”的态度，从“最低贸易限制”角度严格考察此类措施的必要性和正当性，要求“此类措施的实施必须以不在情形相同的国家之间构成武断或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的方式进行”，既而导致多数援引一般例外的抗辩难以取得成功。

作为稀土生产和出口大国（占全球90%以上），我国自2010年起对稀土出口实施配额限制，提供了基于《1994年关税与贸易总协定》第20条的环境保护例外条款，防止过度开采，以减少环境污染和保护稀土资源，主张这一措施是中国推行可持续发展政策的重要组成部分。此举遭到了美国、欧盟和日本等国家的连续投诉，指控我国限制矾土、镁、钨、钼等稀土出口违反了世贸组织的公平贸易原则。2014年8月7日世贸组织裁定我国在此上诉案中败诉的理由是，中国实施出口限制给中资企业带来不公平的竞争优势，致使外国企业以成倍的价格获取这些原材料，因而违背了世贸组织的公平贸易原则；一国对本国自然资源的主权，并不构成其控制国际市场或全球原材料分配的理由。

世贸组织的《技术贸易壁垒协定》（TBT）和《食品安全检验与动植物防疫检疫措施》（SPS）明确承认成员国自主决定动植物保护水平的权利，但同样规定，为产品设立的环保规范不得对国际贸易造成不必要的障碍。

世贸组织针对环境保护的最新进展

基于2021年2月的《可持续渔业及水产养殖业宣言》（Declaration for Sustainable Fisheries and Aquaculture），联合国粮农组织（FAO）提出了“可持续、高效及公平”的“蓝色转型”（Blue Transformation）理念，要求各成员国采取切实有效的措施，防范过度捕捞对海洋生态的破坏。该倡议得到了世界贸易组织的积极响应，鉴于政府补贴加剧了渔业过度捕捞问题，加速了海洋渔业资源萎缩，世贸组织认定减少用于增强捕捞能力的补贴是实现渔业资源可持续利用的可行路径。

2022年7月第12届部长会议上达成的《渔业补贴协定》成为了该组织20多年来在海洋生态保护领域取得的一次具体而明确的突破性进展，为各成员国海洋捕捞业稳定和可持续发展提供了政策空间和制度保障。作为建立全球多边统一渔业补贴规则的第一步，该《协定》根据《补贴和反补贴措施协定》，要求成员国禁止对非法、非披露、非规范的公海捕捞机构提供补贴。据欧洲议会渔业委员会估算，全球每年的渔业补贴总额高达350亿美元左右，其中有200亿美元以燃油补贴和免税项目等形式资助了大型捕捞船队。中国、欧盟、美国、韩国和日本被认为是提供漁业补贴的大国，合计约占全球渔业补贴总额的58%。

限制渔业补贴在短期内显然不利于国际贸易增长，世贸组织在此问题上的态度一方面反映了其坚守公平贸易的原则，另一方面也体现了其对可持续发展理念的高度重视。

在深度参与协定的谈判过程中，为顺应协定的要求，我国已经事先着手调整渔业捕捞和养殖业油价补贴政策，在“十四五”渔业补助政策文件中提出发放“海洋渔业资源养护补贴”，推行近海和公海自主休渔，对多个渔场试行渔船总量限制管理，引导渔民执行资源养护任务，以压减近海捕捞强度。①

《CPTPP协定》协调区域贸易与环境保护的基本原则

2021年9月16日，我国正式提出加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（简称《CPTPP协定》）。该协定承袭了世贸组织促进国际贸易的宗旨，同时更加深入地接纳了可持续发展理念，明确规定了缔约方的环境责任，构成了该领域迄今最为完备的与贸易相关的环境条规（表2）。该协定要求各方承诺不为鼓励贸易投资而降低环境保护标准，在各缔约国环保的范围、义务以及约束等方面均提出了高标准，同时还设置了成员国在该领域的合作框架，将环保与贸易制裁挂钩，并纳入争端解决条款作为违反环境保护义务的解决依据。

《中欧全面投资协定》与投资相关的环境约定

《中欧全面投资协定》（EU-China Comprehensive Agreement on Investment，CAI）经历了为期8年的艰苦谈判，在2020年12月30日正式宣布完成。但中欧双方后续在新疆人权问题上的对峙，致使《协定》被欧洲议会无限期冻结。《协定》为中欧投资关系建立起了一个统一而规范的高质量法律框架。

欧洲是可持续发展理念的首倡者和应对气候变化的坚定支持者，因此在《协定》中明确突出经济、社会和环境保护相互协调的可持续发展议题，力图将环境和劳工问题纳入可执行的投资政策和商业决策。在环境问题上，《协定》列举了一系列双方需要遵守的国际环境条约，并重点强调对《巴黎气变协定》的有效执行。透明度和公平性是《协定》的核心原则，也是落实基于价值的投资的基本方式。《协定》认识到企业是投资和环保的主体，要求缔约方按照《联合国全球契约》、《联合国商业和人权指导原则》、《国际劳工组织关于多国企业和社会政策原则三方宣言》、《经合组织多国企业准则》等指导性文件支持负责任的商业实践。

探索我国环境保护领域的改革开放新路径

可持续发展一直是国际社会重点关注的问题，以牺牲环境作为发展经济的道路已难以前行。为实现可持续发展，践行“绿色发展”理念，我国一直致力于稳步提升环保标准，促进生产方式转型。

我国正式申请加入的CPTPP协定和已经完成谈判的CAI，均载明了高标准的环境规则。我国积极加入世界环境保护组织、国际环境情报网，绿色和平组织，签署了一系列国际环保公约，在履行国际环保义务的同时，以绿色发展理念追求高质量经济增长。随着全球可持续发展议程的展开，现有自贸协定的升级和未来更多自贸协定的达成，尤其是 “一带一路”伙伴关系的深化，必将更多地纳入约束性的环境规则。我国应注重考虑以下五个方面：

1.坚持“共同但差别责任原则”

中国作为最大的发展中国家，同时代表广大发展中国家的共同利益，有理由在环保承诺中坚持“共同但有区别的责任原则”。我们也必须正视自2006年起成为全球二氧化碳排放量最高的国家以及近年来超过OECD国家二氧化碳排放总和的现状，以“双碳”目标为指引，转变生产方式和产业结构，走出一条资源集约型、环境友好型的高质量发展之路。

2.慎用WTO与环境有关的一般例外规定

对于成员国以环保为由限制自由贸易的措施，WTO两项与环境有关的一般例外规定虽然赋予其合法性，但从其诸多判例的操作实践来看，其非歧视原则一直被置于优先地位。我国对稀土出口实施配额限制，虽然提供了充分的环保理由，但终因未能贯彻非歧视原则而两度败诉。

3.对标高标准国际规则，识别差距，查漏补缺

我国在众多双边自贸协定中，未曾涉及生态环境问题。

我国已加入的RCEP目前不涉及国内生态环境治理问题，但鉴于其向CPTPP对标的必然趋势，我国可以针对各成员国不同的发展水平，主动就平衡环境与贸易发展问题提出政策主张和规则建议，在区域经贸规则升级中发挥引领作用。

CPTPP承袭了世贸组织促进国际贸易的宗旨，同时更加深入地接纳了可持续发展理念，因此采用大量篇幅明确规定了缔约方的环境责任。企业社会责任、海洋保护与渔业捕捞、财政补贴、多边环境协议（MEAs）义务约束、生物多样性保护、打击非法行为、信息公开、环境争端解决程序等事项，都属于该协定规制的实质内容，具有很强的可操作性。

在CAI中，中国承诺不宜降低环境保护标准吸引投资，不为保护主义目的使用环境保护规则，支持企业履行社会责任。同时，CAI强调有效执行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎气变协定》。

以现状对标CPTPP和CAI等高标准规则，我国的环境保护水平仍然存在较大差距。一是在具体保护范围方面，我国缺乏对臭氧层保护、海洋环境免于船舶污染、贸易和生物的多样性、外来物种入侵、海洋捕捞渔业、野生动植物保护等方面的具体规制。二是在信息公开和公众参与方面，我国2014年修订的《环境保护法》中虽然新增加了“信息公开与公众参与”，但涉及的信息公开范围较窄，存在公众参与机制不健全等问题。三是合作机制方面，我国缺乏合作方面的具体建议，仅规定建立联络点，加强规则的实施与各方的沟通交流。四是争端解决机制方面，我国缺乏解决环境争议的机制，仅提出环境争议不适用争端解决机制。五是国家法律和地方法规之间需要进一步协调统一。

虽然CPTPP有待加入，CAI目前处于悬置状态，但我国可以根据自身发展需要，量力履行其中有关环境保护约定，为早日加入和启动协定创造条件。

4.引领“一带一路”生态环境建设新规则

2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合提出的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出强化基础设施绿色低碳建设和运营管理，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作。2021年5月，生态环境部等八部门共同制定的《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》，提出“坚持生态优先，推动绿色低碳发展；坚持改革引领，深入推进制度创新；坚持开放合作，主动对接国际规则”的基本原则。

基于以上精神，我國可以将自贸试验区作为示范样板和培训基地，对“一带一路”沿线国家加强生态环境能力建设培训，增加环保项目合作，共商环境治理规则，鼓励有条件的沿线国家先行先试，与我国自贸试验区进行对标衔接。在“一带一路”进程中，将生态环境治理规范纳入议事日程，以彰显我国负责任的大国形象。

5.注重经济增长与绿色低碳协调发展

在环保领域的国际承诺和举措，彰显了我国走绿色发展道路的决心。面临增长方式转型中的阵痛，我国仍应兼顾经济发展和环境保护之间的平衡，具体对策应关注：（1）防止“碳先锋”式的贪功冒进扰乱正常生活和生产秩序；（2）防范西方资本利用不公平的碳交易规则在我国进行大面积的套利行为；（3）对于有利于发展我国循环经济的海外资源回收项目，应在坚持环保标准的前提下和限定区域内酌情网开一面，不应统统视为“进口洋垃圾”项目一律封杀。

结论

中国作为最大的发展中国家，有理由在环保承诺中坚持“共同但有区别的责任原则”。另外，长期以来的来料加工出口模式也使我国成为全球自然资源的消耗大国。为了全面提高自身国民生产和生活水平，我国迫切需要转变生产方式和产业结构，走出一条资源集约型、环境友好型的高质量发展之路。

我国在法规政策方面要统筹兼顾，既要如约兑现“双碳”目标的承诺，又要防止因盲目冒进而为之付出过高的经济和社会代价。

据商务部统计，自2002年以来，我国已经和26个国家和地区达成了包括《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在内的19个自由贸易协定，对于稳定和扩大对外经贸关系发挥了巨大作用。随着全球可持续发展议程的展开，现有自贸协定的升级和未来更多自贸协定的达成，尤其是 “一带一路”伙伴关系的深化，必将更多地纳入约束性的环境规则。我国正式申请加入的《CPTPP协定》和已经完成谈判的《中欧全面投资协定》均载明了高标准的环保规则。因此，研究和对标关涉环境议题的高标准国际经贸规则，不仅能够为我国在达成“双碳”目标和改善营商环境方面提供有益的启示，而且有助于我国进一步融入和引领双多边经贸规则体系的形成和运行，以“价值引领、规则驱动”的姿态抗衡国际霸权主义和贸易保护主义的压力，在新一轮工业革命和全球化的进程中行稳致远。

（编辑 季节）

① 特朗普政府2020年退出《巴黎气变协定》，拜登政府2021年2月宣布重新加入。

① 石毅：中国宣布不再新建海外煤电项目，《中外对话》，2021-09-22

① 财政部、农业农村部：《关于实施渔业发展支持政策推动渔业高质量发展的通知》，2021年5月12日。