如何深化房改，加大保障房建设和供给

7月24日召开的中央政治局会议提出，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。国务院和有关部门发布了多个相关政策文件，加大住房保障支撑力度。

根据住房和城乡建设部数据，“十四五”期间，全国计划筹集建设保障性住房870万套间，预计可帮助2600多万新市民、青年人改善居住条件。

本期刊载原国家房改课题组组长、原中房集团董事长孟晓苏的专题文章，解读如何做好保障性住房的顶层设计，用改革创新的办法推进建设，确保住房建设质量，同时解决规模化地提供保障房建设所需要的大量资金。

——編者按语

今年4月28日，中央政治局会议提出“规划建设保障性住房”的要求，7月24日的中央政治局会议分析了房地产市场供求关系重大变化的新形势，特别强调发展保障房建设，要求“加大保障性住房建设和供给”。

中央提出保障房建设发展方向已经十多年，但业内一直缺乏有力措施进行落实，导致各大城市保障房至今数量严重不足。现在令人担心的是，各地对中央精神是不是真正理解和认真落实？会不会又是层层往下布置而缺乏机构开展和落实？会不会只在商品房“公摊面积”等问题上做无用功，而不去为低收入群体建设和提供保障房？之所以提出这些问题，就是现在对房改存在不同的认识：楼市政策上凝固化还是调整优化？发展模式是弱保障还是双轨并行？未来走向是退出还是前景广阔？这些问题都要在调整优化中解决。

要不要加大保障房建设和供给

中国房改实现了两个目的。一个是实现了“居者有其屋”。根据国家统计局统计，现在中国居民有房者达到96%，一些低收入的城市居民住房自有率达到90%。另一个是让房地产业成为中国的支柱产业，这将拉动中国的经济增长。房地产业在经济发展中拉动了100多个相关产业的发展。

我们曾在国家房改课题组组织的课题报告中提出“房地产作为支柱产业”的观点，在2003年被国务院接受。但这一观点不断被质疑，有人提出房地产业是最大的“灰犀牛”，这种言论实际上影响到一些部门的决策。房地产到底是拉动经济的“老黄牛”，还是影响经济的“灰犀牛”，现在慢慢看清楚了。

楼市政策是凝固化还是调整优化

这些年对房地产限制性政策增多，特别是楼市限购，使中国经济受到了影响。去年因为各项政策的综合作用（包括限购），其直接影响是楼市销售额从18.2万亿元一路跌到13.3万亿元。楼市萎缩造成一系列问题，相关产业下滑，地方财政收入下降。其实，这个限购政策是在房地产过热的时候出现的，现在房地产是严冬了，但限购政策还在给房地产降温。

任何政策的制定和实行，必须深度结合市场现实；对动态变化的市场不能凝固化，需要根据市场的变化及时进行调整优化。7月24日召开的政治局会议指出，要调整优化房地产政策。房建部明确提出“认房不认贷”的问题，这是对一部分一套房购买者的歧视性政策仍未落实的调整。原来不限购的就不限购了，原来限购的仍然限购。政策都明确了，为什么还没有变化？目前的问题是政策明确了，但是没有落地。这种现象在社会上被形象地称为“说到了以为是做到了，做到的以为是做完了，做完了以为是做好了”。特别是“限购政策不能前功尽弃”这种错误认知，妨碍了对中央政策的正确理解。什么叫“前功尽弃”？这就是把前一段对房地产发展的制约手段当作一种“成功”。功过不能正确区分，这是目前存在的问题。

发展模式是弱保障还是双轨并行

这些年我们一直认为发展保障房是偏弱的，而现在中央提出的新发展模式，就是住房双轨制再加上租售并举，这是核心内容。其实，住房双轨制是在我们当年设计房改方案中提出来的，当时提出“市场供应商品房，政府提供廉租房”。此后，中央一再强调发展这两个体系，即住房市场体系和住房保障体系，将双轨制表述得很清晰。

保障房是我国住房制度改革中确定的“住房双轨制”的重要内容。27年前，我们房改课题组的报告中把保障房建设的建议写入房改方案，作为我国住房供应体系的重要部分。这个建议并不是我们自己拍脑袋想出来的，而是借鉴了发达国家或地区的实践经验。

我们首先研究了英国的经验。英国在二战结束后建设了1000万套房屋，其中500万套是为低收入家庭建设的保障房。英国是最老牌的资本主义国家，它首先出现了如何解决工人住房的问题。恩格斯在《英国工人阶级状况》一文中，揭露当时英国工人的居住条件极其困难、极其不人道。恩格斯并不是建议让国家出面建设保障房，而是要工人阶级联合起来推翻资本主义制度。后来在国际社会主义思潮推动下，英国逐渐进行变革，二战期间英国很多城镇被德国空军炸成废墟，二战后大力建设居民住房。战后4000万人口的英国建设了1000万套房屋，让多数家庭住上新房，其中50%是为低收入家庭提供的保障房。资本主义国家尚且可以这样去改革，从被恩格斯揭露的不顾工人死活的罪恶的资本主义剥削劳工制度，到用提供保障房来化解社会矛盾，为资本主义续命。

英国人在20世纪60年代把保障房制度复制到香港，实行“居者有其屋”计划。香港建设的保障房之中包括“居屋”、“公屋”、“夹屋”等不同类型，目标是覆盖50%的居民家庭。因为香港土地资源有限，因而香港的保障房面积都很小，仅仅40-60平方米，到160平方米就被称为“豪宅”了。保障房只能解决基本住房保障，要住大房子就可以去买商品房。新加坡则是把保障房的“组屋计划”发展到能覆盖87%的居民家庭，组屋大的有四室一厅、140平方米。

研究这些国家与地区的经验，对制定我国住房制度有现实意义。我国著名经济学家厉以宁先生的“三次分配”理论和“共同富裕”理论指出，在第一次分配领域，试图在工资分配上拉平或者在股权比例上拉平是不可能实现的，那样就没有发展动力了。但连资本主义国家都能给低收入群体提供基本住房保障，保证他们的基本居住条件，而这种保障房政策是中高收入人群不能享受的。这是人类文明的进步，也是这些国家和地区保持制度稳定的基础。

我国是社会主义国家，中国共产党作为执政党，它的根本宗旨就是为人民利益奋斗。我们更应该解决好中低收入群体的住房问题。所以，我们房改课题组就做出这样的设计：“市场供应商品房、政府提供廉租房”，而且提出保障房要覆盖到我国50%的城镇家庭。

在国家推动下，房改初期，我国建设了一批“经济适用房”，那些房屋就是“不收土地出让金，只收基本税费”，保证了土地的低成本。那时建经济适用房的目的，一是帮助设定各地房改出售公房的基準价，二是为保障房立下基本标准，就是保障房不能收取土地出让金，开发机构利润率要很低，但是施工标准必须保证，不能低于普通商品房。

我国必须加大保障房建设和供给，这是世界各国都认可的理念和都在做的事情，更是我们社会主义国家应大力推进的一件大事。

我国保障房建设存在哪些问题

25年前，我国启动了城镇住房制度改革。此前两年，由国务院四个部委组成房改课题组，形成了课题报告《房改方案》。课题组参加机构是原国家体改委、原建设部、原国家计委、原国家科委、中国房地产业协会与中房集团研究所。多位老领导、大专家参加了课题组工作，我担任课题组组长。当年我们在设计房改方案时就提出，在推动住房商品化的同时，政府同时继续进行保障房建设，形成住房供应体系上的“双轨制”。

近年中央多次提出“完善住房市场体系与住房保障体系”的要求，原因就是多年保障房供给严重不足，已成为我国房地产发展过程中明显的短板。低收入群体和“新市民”、年轻人、“新家庭”本来都应当享受保障房，但是因保障房建设和推动实施不利，低收入群体不得不面对价格高企的商品房市场。

在保障房建设中出现的问题之一就是由于缺乏认识，主管部门认为市场化能解决所有问题，忽视建设。在房改初期，从2000年到2007年，全国保障房开发投资很少，只占房屋投资比例的3%-5%。我们房改课题组人员提出了推动中出现的问题，主管部门拿出的是两个不伦不类的办法：一个是“小户型政策”，要求把所有商品房户型面积都切小，被称为“70/90”，就是70%的商品房要在90平方米以下。他们以为把鲍鱼切小，低收入群体就吃得起，岂不知道他们要吃的不是鲍鱼龙虾，而是小鸡炖蘑菇、大葱炒鸡蛋，他们需要的是保障房。另一个办法就是“降房价”，试图用行政手段把商品房价格降低，却又不减少地价，还通过严格实行“招拍挂”提高地价，让商品房价格越来越高。即使价格能降下来一些，它们也并不是保障房，而是商品房。

1994年通过的《城市房地产管理法》，提出了两种土地出让方式，一种是拍卖招标，另一种是双方协议出让。协议出让就解决了包括保障房用地的特殊用途。后来，主管部门取消了双方协议出让方式，这样保障房用地实际上被取消了，保障房陷入缓慢发展状态。

从2011年起，我国开始推动棚户区改造，提供了3000万套保障房，缓解了保障房的供需矛盾。党的十八大以来，中央对保障房建设高度重视。2017年国务院提出“两个为主”——“以市场为主满足多层次需求、以政府为主实现基本保障”；2018年又明确要求“完善两个体系”——“完善住房市场体系与住房保障体系”。虽然中央非常重视，要求非常明确，但是主管部门与地方政府工作一直不到位，十多年来，我国的保障房建设始终不足。

保障房建设上的一大问题是层层进行布置，却缺乏有人认真落实，这叫做“跛子打围——坐着喊”。上级政府布置任务给下级政府，省政府就把保障房安排到小县城去，市政府把保障房建到远郊区，都舍不得拿出城市土地来建保障房，建成的不少房屋成为“无效供给”。

还有一些“聪明”的地方政府把建设保障房的责任转移给开发商，他们使出一种“限地价、竞配建”的招数，在把土地高价拍卖给开发商的时候，要求企业承担一定百分比的保障房。这些做法表明，某些地方政府刻意回避自己保障房的建设责任，保障房得不到不含地价的土地；政府将公共服务职责推到开发商头上，而且政府拍卖土地还不少收地价，让开发商去平衡土地成本。这种乌龙做法居然一度还被当作先进经验到处介绍推广。其实这些都是下级应付上级的做法，从根本上忘记了政府应当承担的责任。

我国应当如何建设保障房

各国各地保障房建设时，都是以政府行为为主，由政府给土地、管分配和后续服务，由国有企业负责投资建设。

英国二战后建设的保障房占全部新建房屋的50%，就是由16个公营的“建房公团”来建设的。新加坡政府设立了“建屋发展局”，组屋的建设都是由国企投资施工。香港特区政府则设有“居屋署”与“公屋署”，两个机构有2000人，主要是工程师，就是从事保障房建设的管理团队，安排由“房屋协会”对非低收入但是收入不高的“夹心层”家庭建设“夹屋”，专门为“夹心层”解决住房问题。政府行为还不止于保障房的建设，建成后的保障房分配、资格认证、贷款等事宜，都需要政府管理，后续也需要政府实施动态管理，包括租赁房屋和把保障房卖给低收入家庭。

现在我国保障房严重缺位。政府把管理权过多地用于商品房上，特别是管理商品房价格，或一会儿限制涨价，或一会儿限制跌价，还要求高价商品房低价卖，催生出富人“炒房打新潮”，出现许多笑话。其实商品房不需要政府这样干涉，政府作用主要是建设与管理保障房。

在保障性住房建设方面，地方政府应该发挥主导作用，央企要发挥主力军作用。而保障房建设用地不能收土地出让金，只能收取基本税费，这样才能让它的成本低、价格低。地方政府要舍得拿出位置比较好的土地建设保障房；保障房建设需要大量财政资金投入，包括专项债投入，这些事情都要靠政府与央企来做；与市场化商品房开发不一样，保障房要控制好售价与租金，不能追求商品房的利润率，保障房在分配与管理上也都要体现政府行为，不能是商品化销售。

按照国务院要求，国企要退出竞争性房地产领域，全面回归保障房建设本位。其实，保障房建设有足够大的工作量，其投资回款安全可靠，这本来就是国企发挥作用的领地。发挥房地产国企的公共服务职责，是国家建立这些企业的初心。

通过以上多项成本控制手段，保障房的租售价格就能达到要求。按照销售价格计算，不含地价的产权型保障房价格应当是商品房价格的三分之一左右。保障房的建设安装成本是不低的，绝不允许偷工减料，但保障房建设就像商品房建设一样，能够拉动建筑材料生产与施工安装，带动房地产上下游相关产业的发展。现在商品房的投资销售在不断下滑，就可以用加大投资开发保障房来从结构上转型，集中力量发展保障房建设规模。

有人问，是否能把空置商品房变成保障房？商品房改造成保障房的最大困难在于，商品房里包含着高地价，而保障房价格低的原因是地价低，开发建设机构的目标不是追求利润。而拿商品房改为保障房时地价是退不出来的，有些户型面积也不一样。闲置房产可以拿出一部分改造成“平急两用”公共基础设施。商品房去库存的主要办法是盘活楼市，用市场力量消化这些商品房。历史上的存量房屋，多数都被慢慢消化掉了。

根据我多年参与保障房建设的经验，要满足保障房需要，我们就要“超前规划”与“足量安排”。我曾经说过，保障房建设不怕“适度过量”，其实保障房的“足量”与“适度过量”说的是同样意思。原因有三：其一，住房建设本身就需要超前，因为从投资开始到形成有效供给，需要足够的时间，其中仅建房周期就需要18个月，还要有项目准备的时间，加起来要两三年；其二，考虑到各地保障房建设规模普遍偏小，若不要求按“足量”或“适度过量”部署、而按现期人口数据来紧紧巴巴地建设，建成时往往就会落后于人口发展的实际情况；其三，保障房建设规模略大一些，形成一些短期的房屋过剩，相当于让商品可以摆在货架上供人选，才能让低收入居民有选择的空间，才能防止保障性租赁房的租金太高，这些都会有利于低收入群体。实际上保障房建多少都不会被剩下。

我在中房集团工作的十几年期间，在全国230多个城市开发1300多个住宅小区，建的主要是保障房，房子都没有剩下。所以保障房建设需要大规模开发，需要超前开发，需要足量安排，这是我作为资深保障房建设者的实际经验。

保障房建设资金如何良性循环

保障房建设需要大量资金，投资的钱从哪里来？既然保障房建设主要是政府职责，当然需要财政出钱。不少专家建议发行“特种国债”。我认为保障房建设很适合通过发行长期国债来建设，比如10年或20年国债。国债就应该投向民生。在债务存续时间里，保障房肯定可以卖掉回款，还可以偿付国债利息。如果每年由国家财政投资1万亿元，要求地方政府配套出资，再通过向保险、银行、信托等金融机构扩大融资，可以达到5万亿元的规模。保障性住房没有土地出让金，只交土地成本与基本税费，因此5万亿元都能用在房屋建设上，可以发挥出10万亿元的作用，这样很快就可以规模化地提供保障房。

保障房可租可售，保障性租赁房的资金循环已经有现成的金融模型，就是通过资本市场发行保障性租赁房的信托投资基金（REITs）。几年前我提倡引进资产证券化，3年多前，我国已经启动基础设施REITs试点，至今已经有29支REITs成功发行并在证券交易所流通，其中就有4支保障性租赁房REITs。REITs可以通过组织社会资金持有保障房资产，原来的开发持有机构就可以拿回投资资金，还可以投资到新的保障房建设。今后REITs基金可以通过增发收购其它保障性租赁房，使REITs基金覆盖规模不断扩大。

目前有资格享受保障房的人群，约占我国城镇家庭的50%。我们在25年前推动房改时，就已经解决了不少老职工的房产权问题，他们都属于50%之内保障房享受对象。那时为了向老职工出售公房，国家采取了一系列政策措施。公房出售时，即使按成本价卖老职工，他们也买不起，我们就设计打两个折扣，“工龄折扣”和“一次性付款折扣”，折后一套房子仅两三万元。这在当时也是不少钱。老职工们掏尽自家储蓄、再跟亲友借钱，就把原租公房给买下了。房改5年后，按照购房价的1%补交了土地出让金，这些房产就可以进入市场流通。

如今25年过去，当年的商品房平均增值了5倍，而房改房以优惠价格购房，出现了百倍甚至几百倍的增值。现在房产价值已占到城镇居民家庭财产的60%，成为人民群众的主要财富构成。房改购房与房产增值使老职工们跟上了致富步伐，走上了共同富裕的道路。

现在有资格享受保障房的人群应当是“一低两新”：低收入家庭、新市民家庭和年轻人新家庭。今后，低收入群体可以利用他们现有的支付能力，以低廉的价格租赁保障房。有购买保障房能力的居民，可以用上自身能力与人们所说的“六个钱包”，再加上银行的贷款支持，按照保障房价格购买房屋产权，实现他们的房屋产权梦。要允许已缴纳房租冲抵房价，相当于享受一次“工龄折扣”。

保障房应规定几年内不能入市交易，房改时规定的是五年不能入市。过了这个时限后，就允许入市交易，允许保障房与商品房并轨。这样随着经济发展与货币运行，这些居民就可以享受商品房价格上涨的红利，像当年老职工们一样，逐步走上共同富裕的道路。

保障房未来可以与商品房并轨的预期，使它具有更大的升值潜力。这些因素可以促进服务对象积极租赁或购买保障房，很容易形成保障房建设资金的良性循环。

走出當下保障房缺失的误区

我国保障房建设多年缺位，致使人们都误以为解决住房问题只有靠商品房。低收入群体也不知道他们可以享受保障房，反而都把眼睛盯在商品房上。比如抱怨“价格高买不起”的是说商品房，抱怨“公摊面积多”的是说商品房，说“收入房价比高”的也是说商品房。

低收入群体把他们的住房希望完全寄托在商品房上，而商品房市场却不能按照他们的意愿发展，当然怨气越来越大，并不时把积怨发泄出来。这都是源自住房双轨制没有及时建立起来，而过去的房地产调控走偏了方向。

本来在住房双轨制的制度下，是可以实现“市场归市场、保障归保障”的。商品房与保障房在不同轨道上运行，房价也各有不同规律。持有商品房的居民希望自家的房屋资产保值增值，不愿意看到房价下跌，跌得厉害了就可能去售楼处闹着退房。而可以享受保障房的群体也不需要盼望别人的房价下跌，因为他们跟商品房涨跌关系不大，他们更关心的应是能不能买到或租到廉价的保障房。

如果能形成“住房双轨制”或“两个体系”，不仅可以使居民住房条件得以进一步改善，而且社会矛盾可以化解不少，社會心理也会平复不少。

我所说的保障房建设与分配路径不是不可企及的。25年前，我们已经在中国城镇进行过一次成功的房改实践，有的年轻人哀叹说，我们生不逢时，没有赶上那次房改。我们要继续推动保障房建设，会给年轻家庭提供一次新的机会。

将启动规模化保障房建设变为现实，比抱怨“商品房价格高买不起”更为有效。所谓“收入房价比高”是在没有保障房供给的情况下，拿商品房价格与普通人的收入水平比。但是如果能提供足够的保障房，那情况就大不一样了。

商品房“公摊面积”的问题。所谓“取消公摊”无非就是把“公摊前的建筑面积”改为“公摊后的使用面积”，把公摊从“显性存在”变为“隐形存在”，实际上没有取消公摊，只是算法不同。其实这就是“榴莲带壳卖”还是“榴莲剥壳卖”的区别，榴莲壳一样从买家收钱。难道能把“公摊”摊给政府、或者摊到别的项目上去吗？都不可能。购房者没有得到任何好处，反而房本上面积还小了，单位房价提高了不少。比如，本来公摊面积是30%，以减去公摊面积后的“使用面积”计算，房本上面积就小了30%，每平米房价还上涨了43%，购房者在哪头儿都没占着便宜。这就让老百姓满意了吗？房本面积小了就踏实了？单位房价涨了就高兴了？这种糊弄人的做法有什么意义呢？

所以说，忽悠“取消公摊”是做无用功，客观效果会转移管理者对保障房的关注，最终什么问题也解决不了。真正惠及低收入群体，就要把精力放在如何多给老百姓建设保障房上。

如果能把中央要求的“加大保障房建设和供给”落到实处，我相信，在“住房双轨制”正常运行下，社会认知会走出保障房缺失的误区。

（编辑 季节）