供给侧结构性改革视域下优化海事服务的探索——以大湾区试点船舶转籍“不停航办证”为例

王亚男 谢志荣 刘宜洁 尹慧贻

一、引言

供给侧结构性改革是指改善供给结构，完善供给体系，使要素实现最优配置，实现经济结构优化和可持续发展。党的二十大报告提出，“要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。在这项改革中，交通运输部海事局提出要更好地发挥海事管理机构的服务保障作用，推进船舶安全经济和节能环保水平的提高，持续降低航运业制度性成本，深入推进海上便利运输。

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，航运业作为经济社会发展的“先行官”，在大湾区发展中占据重要地位。然而相关研究表明，大湾区港口物流发展水平落后于经济发展水平[1]，广东省现代航运业发展又落后于港口物流的发展[2]。船舶交易、转籍还存在办事流程烦琐、材料复杂、船舶须停航等制约因素，不利于航运要素流转。广东省航运业发展现状与《粤港澳大湾区发展规划纲要》《交通强国建设纲要》中提出的在粤港澳大湾区优化提升海洋交通运输、海洋船舶等传统优势产业的目标存在一定差距。此外航运业还面临国际贸易和世界经济增长放缓、新船大量交付、运价下降等严峻形势。航运企业也在安全守法与压价恶性竞争的发展路径中博弈。

在当前背景下，如何进一步优化海事管理机构的服务供给，助力船舶安全高效运营、航运市场健康可持续发展，各海事管理机构开展了一系列探索。本文以广东海事局在粤港澳大湾区试点船舶转籍“不停航办证”为例，就优化海事服务进行探索。

二、优化海事服务船舶流转的改革方案借鉴

长三角船舶转籍“不停航办证”方案实施了船舶转籍登记买卖双方“并跑办”、登记与检验“不关联”、船舶国籍“不断档”等举措。福建海事局的“多证合一”方案对福建籍且仅航行于福建水域的船舶试点简化证书的措施，将船舶国籍证书等6本涉及船舶航行权的船舶证书，整合成1本“国内航行船舶证”。

作为《海南自由贸易港国际船舶条例》的配套文件，《海南自由贸易港国际船舶登记程序规定》规定国内船舶在过户或更换登记机关，以及注销登记的同时，申请人可凭船舶所有权取得证明材料和有效的原船舶技术证书申请船舶所有权登记和国籍登记；引入了申请材料的格式文本；规定了免于提交的国家或地方政务服务平台能够核验的证照类材料的原件等。

《深圳经济特区国际船舶条例（征求意见稿）》计划设立深圳国际船舶登记中心，授权该中心对国际船舶、航行港澳航线的船舶和非经营性游艇进行统一登记服务，负责海上设施的权属登记。该条例首创了国际船舶和海上设施政务事项集成化办理模式。

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国际船舶登记管理规定》明确规定登记机关为守信船舶及其相关企业提供材料减免、网上申请、多证联办、缩短办结时限等服务。

广东海事局也做了相应尝试，比如佛山海事局和东莞海事局联合推出“不停航办证”服务、协同联办方案，珠海海事局实施“一船多证，一事通办”方案。

以上改革方案普遍从优化办事流程、压缩时限、精简材料等方面入手，为广东海事局开展粤港澳大湾区试点“不停航办证”提供了思路和借鉴。大湾区“不停航办证”实施方案主要从以下两方面入手：一是进一步优化海事服务供给，降低航运市场整体的营运制度性成本；二是将有限且更优的海事服务资源定向供给遵纪守法、安全诚信的企业，进一步降低优质企业的营运成本，鼓励企业守法，引导航运产业良性发展。

三、粤港澳大湾区试点“不停航办证”的做法和成效

2022年广东海事局在粤港澳大湾区八市试点实施船舶转籍“不停航办证”服务，是在职权范围内对优化海事服务供给、助力粤港澳大湾区航运经济发展的探索，主要做法如下：

（一）区域协同，搭建整体服务架构

对标大湾区协同发展要求，整合海事管理服务资源，划定大湾区八市（广州、珠海、佛山、东莞、惠州、中山、江门、肇庆）海事局及广东海事局共9个海事管理机构为“不停航办证”试点单位，推动“各自为战”转向“协同作战”。船舶如因过户转籍需要在9个机构内的任意两家办证，可实施数据共享、同步预审、同步出证。

（二）流程整合，减负降本

理顺船舶过户、转籍所涉证书的办理流程，综合运用“预约办理”“绿色通道”“一次通办”“容缺受理”等近年来已相继推出的便利措施，同步受理、预审船舶过户和转籍过程中最多达10项的证书、文书业务。通过流程整合实现审批各节点的信息互通、在办证件有效性互认，旧证件的注销失效和新证签发无缝衔接，实现两地、多业务审批“齐头并进”，多个审批链条一体推进，有效缩短办证周期，降低航运企业办事成本。

（三）跨单位联动，提升效能

联合船级社，探索跨单位协同联办服务。海事管理机构和船级社通过在线核验、跨单位交叉预审，打通传统服务模式受制于“分时按序逐项办理，双方签发的证书互为前置”的堵点，加强跨单位的审批数据互通及信息通报，联动开展技术检验及证书发放工作，逐步建立企业视角的船舶落户投产办证“一件事，一次办”服务套餐。

（四）信用管理，促进航运产业有序发展

一是审管服结合，建立海事审管衔接机制，通过重大事项和疑难问题会商机制及信息传递沟通机制实现海事动静态部门联合发力。对于被列入重点跟踪的航运公司和船舶，以及尚未办结行政处罚、被海事执法协查的船舶，在办理船舶其他审批事项时也将跟进提醒，并通报相关职能部门，逐步建立“动静结合，闭环管理”的海事监管新格局，在做好服务的同时保障大湾区航运产业健康有序发展。

二是应用守信联合激励和失信联合惩戒机制，对于海事信用信息较差及船舶技术检验失效的船舶均不提供“不停航办证”服务。在保障航行安全的前提下，使政策红利尽可能惠及更多信誉良好的航运企业，让守信企业办事更便捷，激励和引导航运市场主体守法经营、良性竞争、优胜劣汰。

试点实施前8个月，217艘次船舶通过“不停航办证”服务办结763项海事业务。海事行政审批实际办结时间比法定办结时限平均压缩82%以上。办证期间船舶无须停航，为航运企业节约近4 000个工作日，产生了较好的经济效益和社会效益。同时，结合企业信用的便利措施的定向供给，也对航运市场的良性健康发展起到了一定的引导作用。

四、海事服务航运发展的难点和对策

广东海事局在试点船舶转籍“不停航办证”方面取得了一定的实效，但还存在亟待解决的难点问题。

（一）法规制度支撑供给不足

1.船舶登记方面的法规制度不足

船舶登记是船舶流转办证中的重要环节，尽管大湾区“不停航办证”通过优化流程提升了审批效能，但是船舶登记的效率仍然被掣肘，主要原因如下：

一是船舶权利登记（主要包括船舶所有权登记、抵押权登记、光船租赁登记、融资租赁登记等）存在过于行政化管理的定位偏差。《船舶登记条例》第十四条要求“船籍港船舶登记机关应当对船舶所有权登记申请进行审查核实”。“审查核实”往往用于实质审查语境，与《民法典》的特殊动产的登记对抗主义相悖。这种过于行政化管理的定位，加重了社会对登记机关审查责任的预期[3]，也让登记机关顾虑重重，影响到审批效率。

二是船舶登记中未引入标准化的申请材料。船舶流转或者融资登记过程中往往包括大量非标准的申请材料。此类材料增加了登记机关审查难度和时间。部分合同存在要素不全、标的物不明确等问题，以及各登记机关认定标准不统一，都严重影响了船舶登记的效率。

三是现有登记制度未能完全满足航运市场实际需求。当下，船舶过户所有权注销和新登记为两个步骤，串联办理法定时限为14个工作日。虽然此项缺陷在大湾区“不停航办证”方案中得到弥补，但实际上原船东失去所有权和新船东取得所有权本身即为同一个时间点，现行制度将引起船舶所有权登记中断的情况，船东权利得不到很好保障。又如《民法典》规定“抵押期间，抵押人可以转让抵押财产。当事人另有约定的，按照其约定”，即抵押的船舶符合一定条件可以带抵押转让，但现行船舶登记制度无法满足。再如光船租赁与融资租赁本身是两种截然不同的法律关系，目前须以光船租赁形式办理船舶融资租赁登记等。

本文针对上述问题提出如下对策：

一是调整船舶权利登记的定位，使其回归权利公示的功能，并在《船舶登记条例》等中予以明确，以减轻社会预期与登记机关的审核责任。

二是从船舶登记中使用率最高的二手船买卖合同入手逐步统一申请材料参考格式文本。对合同基本要素和登记所需信息制定格式条款，其他无关条款由相对人自行订立保管。珠海海事局2002—2022年船舶登记统计数据显示，二手船舶所有权登记占全部所有权登记的63.1%。

三是对于船舶融资的相关登记（如抵押权、融资租赁等），借鉴美国的声明登记制度，由相对人提交载明登记所需信息的融资声明书代替繁杂的合同。[4]声明书中明确所有登记内容的真实性、合法性和准确性由登记当事人负责。

四是结合航运市场发展和实际需求，与其他法律相协调，推动《船舶登记条例》的修订及相关配套制度的完善。

契合实际关系的法律定位、标准化的申请材料及满足市场需求的配套制度必将降低船舶登记机关的审查难度、行政风险，以及相对人提交材料的难度，同时大大提升船舶流转的办证效率。

2.较为成功的改革经验无法全面推广

作为航运要素，船舶是全国流动的，且远非一本证书就能满足开航前的全部要求。各地的便利措施对优化服务起到了一定作用，但往往只有局部的试点方案，仅适用于某一区域的某类船舶的部分证书。由于缺乏法规支持，此类便利政策难以全面铺开，无法普惠航运业，收效有限。建议加强优化海事服务的顶层设计，全国通盘考虑，评估已实施的海事服务改革，在立法时吸收并全面推广成熟且收效显著的改革方案。

（二）信息系统的支撑力度不足

1.实用性不够

目前信息系统功能未与法规要求完全匹配，例如系统引入非许可条件的事项作为前置条件、并联办理流程设置为串联办理等。此类情况不胜枚举，影响了办事效率。同时未开发出操作友好的手机客户端或微信小程序，PC端烦琐的流程和复杂的界面制约了网上业务的应用推广。

2.数据融合效果不理想

海事系统内部数据并未得到很好的融合，仍然碎片化。各业务系统关联性差，信息校验及查询不便利，数据利用率低。海事管理机构与地方政府基本未实现数据的互联互通，无法便捷获取地方政府的电子证照、信用管理信息等数据。

3.沟通渠道不够畅通

海事管理机构的基层工作人员和相对人是海事信息系统的主要使用者，暂缺其上报系统功能调整、完善建议的反馈机制。基层工作人员和相对人往往只能使用偏离实际需求的信息系统，优化海事服务的改革也只能尽量在利用现有系统的基础上通过人力资源配置来实现；部分地区改革试点时另行开发系统，既造成重复建设又增加了工作量。

建议优化海事信息系统顶层设计，统一数据标准，整合现有资源，完善海事数据云中心建设，实现与其他部委数据信息的互联互通。建立信息系统修改反馈机制，定期征求意见并予以完善。尽快开发操作便捷的手机客户端或微信小程序，提高政务服务平台的可操作性，利用信息化的手段实现海事服务从“汗水型”向“智慧型”转变。

（三）提升航运业服务供给的融合度

航运业的发展离不开交通运输部门、船检机构、金融机构、税务部门、海关等相关单位的支持，海事管理机构作为助力航运业健康有序发展的一个服务供给机构，只有提升与其他单位的服务供给融合度，方能取得更好的效果。

在应用守信联合激励和失信联合惩戒机制方面，当前海事管理信用记录本身还存在采集不全面的情况，且未与外部征信管理、企业信用信息对接，不能全面获取并反馈航运企业的真实信用状况，因此在应用信用机制促进航运产业健康发展方面还有较长的路要走。

五、结语

供给侧结构性改革为海事服务航运业健康有序发展提供了路径。尽管改革之路困难重重，但在政府简政放权、放管结合和优化服务的新形势新要求下，越来越多的海事管理机构积极投身其中。若能进一步优化顶层设计，完善法规制度支撑供给，通过信息化手段予以实现，强化跨单位的供给融合，则海事管理机构在服务粤港澳大湾区、交通强国和海洋强国等国家战略中将交出更好的答卷。