产业政策、内部控制质量与创新能力提升*

方烨

（福州外语外贸学院财金学院，福建 福州 350202）

1 引言

科技创新是持续推动生产力的源泉，企业可持续发展离不开技术创新，因此提高创新力能势在必行、刻不容缓。在我国积极倡导转变经济增长方式、实现技术创新生态化的时代背景下，要深刻认识到我国制造业与美国、日本、欧盟企业相比在基础研究能力方面的表现仍然较弱的客观事实，整合企业、政府和社会三方共同的资源与力量，加大产品的研发与创新投入，提升企业自主创新能力，实现价值创造，提升企业竞争力，增强企业对外发展的实力至关重要。

市场竞争可能会使得市场总体的资源配置不合理，政府通过产业政策这一“有形的手”进行干预、调整，有助于引导资本投向，提高总体资源配置效率，推动经济发展转型升级，进而提升国民经济综合竞争力。产业政策按照政策导向可以分为两类：一是鼓励型产业政策，通常是通过政府补助、税收优惠及信贷支持等对相关产业进行扶持；二是限制型产业政策，常见的措施包括提高税负、规定能耗标准等。为推动产业转型升级，鼓励企业创新的产业政策手段主要包括税收优惠和政府补助，本文旨在分析研究产业政策对企业创新能力提升的作用机理，因此探讨的对象为鼓励型产业政策。

内部控制贯穿企业生产经营全过程，旨在为实现企业战略目标、提高经营效率、保护资产安全、遵循法律法规，为财务报告的可靠性提供合理保证的一系列内部制度和方法。从内容上来看，内部控制包括五要素：内部环境、风险识别、控制活动、信息与沟通和内部监督。内部控制是否存在缺陷关乎企业的发展与存亡，良好的内部控制有助于企业识别创新活动可能面临的风险，并保持必要的控制活动以提高创新产出水平。

目前关于产业政策对创新能力的影响研究尚未形成一致结论，且极少有研究考察内部控制质量对产业政策对创新能力提升效应的影响。那么，产业政策是否能够促进企业创新能力提升？其作用机理为何？内部控制作为企业重要的治理机制，其是否影响产业政策对创新提升的激励效应？本文在分析研究产业政策对企业创新能力提升的作用机理基础上，探究内部控制质量在二者之间的作用，为相关各方优化产业政策、完善内部控制规范和建设，提升创新能力，推动产业转型升级提供一定的建议和理论参考。

2 文献回顾

2.1 产业政策与创新能力

关于产业政策对企业创新能力的影响效应，学术界的观点分为三种：“促进论”“抑制论”和“非线性论”。

“促进论”认为产业政策能够提高企业创新投入和创新产出水平：胡慧芳等（2022）[1]认为政府补助能够降低企业研发成本，提升企业创新动力。郭玥（2018）[2]基于信号传递理论，认为产业政策能够直接和间接为企业创新活动提供资金支持，从而提升企业技术创新水平。

“抑制论”认为政府为企业创新活动提供的资源补贴会挤占创新主体原计划的创新要素投入（李万福等，2017[3]）；且由于信息不对称，存在创新主体将创新补贴资源用于非创新活动的道德风险（姚林香和冷讷敏，2018[4]），不利于企业的创新。

“非线性论”则从产业政策补助力度视角，认为为激励企业创新，产业政策补贴存在最优规模：在补助力度不超过最优规模时，产业政策与技术创新正相关，然而超过该规模，则负相关（毛其淋和许家云，2015[5]）。

2.2 内部控制质量与创新能力

关于内部控制质量与企业创新能力的关系，学术界的观点不一。一种观点认为，内部控制质量越高越有利于创新能力提升。王书珍和俞军（2016）[6]、吴树畅等（2022）[7]从信号传递理论出发，研究认为内部控制质量高的企业能够通过可靠的财务报告等载体与外部利益相关者进行信息沟通，有利于减少信息不对称，缓解融资约束，为创新活动争取更多的外部融资机会，从而有助于创新能力提升。黄莲琴（2016）[8]、刘圻和赵沪晓（2022）[9]等学者基于代理理论认为有效的内部控制有利于公司治理，能够提升投资效率，促进企业加大创新投入、提高创新产出，有利于创新能力提升。然而，少数学者则认为，严格的内部控制不利于创新能力提升，主要有两个方面的原因：一是管理层在严格的风险管理与控制活动下，风险承担意愿会被削弱（Bargeron等，2010[10]），缺少冒险精神（钟凯等，2016[11]），进而减少创新活动投入；二是组织僵化使得企业文化趋于保守型，员工创新活力会被抑制（张娟和黄志忠，2016[12]）。

2.3 研究评述

目前关于产业政策对创新能力的影响研究尚未形成一致结论，就内部控制质量对创新能力的作用机理学者也持有不同观点，且极少有研究考察内部控制质量对产业政策对创新能力提升效应的影响。产业政策的目的是解决市场失灵导致的问题，引导资本投向以提高市场经济效率、推动产业转型升级，那么，为促进企业创新能力提升的产业政策是否能够在企业层面实际发挥激励作用？作用机理如何？内部控制质量不同是否会影响产业政策对创新能力提升的激励效应？以上问题需要再进一步讨论，本文拟在探究产业政策对企业创新能力提升的作用机理基础上，分析探讨内部控制质量在二者之间的作用，并就优化产业政策、完善内部控制规范和建设，提升创新能力等方面提出相关政策建议，以期为产业政策制定、内部控制制度规范、创新实践等提供一定的理论参考。

3 产业政策、内部控制质量与创新能力作用机理分析

3.1 产业政策对创新能力的影响分析

3.1.1 产业政策能够降低企业创新成本与风险

企业创新能力提升的关键在于研发活动，前期需要大量的资金支持，产业政策能够降低企业研发成本，提升企业创新动力。其中，政府补助可为企业创新活动提供一定的资金支持，降低其创新成本，进而提高其创新投入意愿与积极性。同时，政府通过研发费用的加计扣除等税收优惠将部分资金让渡给企业，能够缓解企业进一步推进创新研发的资金压力，降低创新主体研发成本和研发风险，从而提高企业技术创新动力和创新成果产出水平。

3.1.2 产业政策有助于为企业创新活动增加外部融资

产业政策能够为企业缓解融资约束问题，增加外部融资，有利于提高技术创新。基于信号传递理论，产业政策能够直接和间接为企业创新活动提供资金支持（郭玥，2018[2]），从而提升企业技术创新水平。企业开展研发创新而享受税收优惠和政府补助，则能够向外部利益相关者传递其积极创新的信号，减少信息不对称，有助于企业获得更多的外部融资以保障后续研发活动的资金需求。

综上，企业技术创新需要大量的资金支持，产业政策能够为企业研发提供资金支持，同时能够为企业带来更多的外部融资机会，进而为创新活动提供更多的资金保障，有利于创新能力提升。

3.2 内部控制质量对企业技术创新的影响分析

内部控制作为企业重要的治理机制，对企业创新能力提升具有重要影响，具体作用机理将就其对创新投入和创新产出两个方面展开分析。

3.2.1 内部控制质量对创新投入的影响分析

有效的内部控制有助于缓解代理冲突，减少管理层短视行为，有利于企业开展研发活动。基于代理理论，管理层与所有者目标追求相悖，管理层追求自身利益最大化可能导致其回避回收期长、风险高的技术创新研发活动，倾向于风险较低的短期项目，不利于企业技术创新能力的提升。而良好的公司治理机制可以将不相容职务分离形成相互牵制的治理结构，并在绩效考核中纳入长期绩效指标引导管理层决策以企业长远发展、以实现发展目标为导向，从而减少短视行为，增加研发投入。此外，良好的内部控制能够向市场传递利好信号，有效缓解企业融资约束，为企业带来更多的研发资金支持，有利于企业开展研发活动。内部控制质量高的企业能够通过可靠的财务报告等载体与外部利益相关者进行信息沟通，有利于减少信息不对称，投资者对企业的信赖程度较高，则会增加投资意愿，为企业创新投入提供有力的资金保障，从而有助于创新能力提升。

3.2.2 内部控制质量对创新产出的影响分析

首先，有效的内部控制通过动态风险管理，在研究开发前期做好风险识别与分析，研发过程中加强风险控制，能够降低创新活动失败风险，有效提高创新绩效，有利于创新能力提升。风险评估能够在研发活动开始前即进行相关不确定事项的识别与分析，对研发活动的可行性进行论证，减少研发风险。且在研发活动推进的过程中，持续针对新出现的不确定事项进行识别与分析，并将相关风险控制在主体能够容忍的范围内，减少研发失败的可能性。

其次，信息与沟通通畅能够加强创新过程中的问题报告与反馈效率、效果，减少研发过程中不确定事项的不利影响，提高创新产出，有利于创新能力提升。再次，有效的内部监督能够规范研发资金的使用（钟凯等，2016[11]），避免被其他活动占用、挪用，同时能够减少创新活动中的不合理支出，有利于提升创新效率（黄莲琴，2016[8]），进而促进创新能力提升。

最后，完善的内部控制在人力资源政策与企业文化方面能够为创新型人才培养、创新文化氛围提供基础，有利于创新产出水平的提升。充分考虑人才特点建立健全人事政策，积极开展具有针对性的人才培养项目，为创新型人才提供更多的学习机会与更高的薪酬待遇，有助于激发研发人才的创新积极性，且有效的监督机制能够规范研发人员的相关行为，从而提高企业在研发活动中的创新产出水平。

综上，有效的内部控制能够缓解代理冲突、减少融资约束从而促进创新投入，同时，能够通过动态风险管理、信息与沟通降低创新失败风险，通过内部监督、人力资源政策和企业文化等方面提升创新绩效，促进创新产出。即内部控制质量能够促进创新投入与创新产出，从而有助于创新能力提升。

3.3 内部控制质量的调节效应分析

3.3.1 规范研发经费去向，规避管理层逆向选择

内部控制水平不同导致企业对产业政策的认知和执行水平存在差异，内部控制质量高的创新主体，能够较好将产业政策为企业提供的补充资金运用于政府试图引导的技术创新活动。通过有效的内部监督规范研发经费去向，能够保证对研发活动起激励作用的产业政策资源有效投入到研发活动中去。由于管理层与所有者之间的代理冲突问题，管理层可能在绩效压力下进行逆向选择，将政府为激励企业进行技术创新而给予的优惠资源用于非研发活动，高质量的内部控制则能够通过科学合理的绩效考评机制与有效的监督机制，减少管理层损害企业长远发展的行为，规范研发经费去向，从而提高企业技术创新水平。

3.3.2 强化信息与沟通，减少信息不对称问题

企业与外部、企业内部各层级之间通畅的信息与沟通有效缓解了企业与政府、企业与投资者之间的信息不对称问题（黄莲琴，2016[8]）。内部控制质量高的创新主体，能够较好将产业政策为企业提供的补充资金运用于政府试图引导的技术创新活动，按照规定披露相关政策资金的使用情况，减少企业与政府之间的信息不对称。企业享受的产业政策优惠资源及其应用于创新研发活动的信息透明度较高，有利于促进产业政策对企业技术创新的激励效应。

3.3.3 注重风险评估与控制，降低创新活动风险

内部控制质量较高的企业更加注重风险评估与控制，有利于降低企业研发活动相关风险（王运陈等，2015[13]）。在高质量内部控制下，动态的风险识别、风险分析与风险应对过程能够减少研发失败发生的可能性，有利于提高企业技术创新水平。内部控制质量高的创新主体对产业政策的引导目标认知到位，并从内部控制的各个环节确保创新活动的顺利开展，从而提升产业政策对技术创新的激励效应。

综上，良好的内部控制机制有利于产业政策的落地，促使企业将创新相关优惠资源投入到研发活动中去，提高企业与外部相关各方的信息与沟通质量，且控制活动有助于降低研发活动相关风险，有利于提升产业政策对技术创新的激励效应。即内部控制质量在产业政策对企业技术创新的激励效应中起正向调节作用。

4 企业创新能力提升的对策建议

4.1 宏观层面

4.1.1 完善产业政策制定，优化创新激励机制

由于开展研发活动的前期投入大，研发结果不确定性较大，研发项目风险较高、融资难，在一定程度上抑制企业创新积极性，政府引导企业技术创新的产业政策主要包括政府补助和税收优惠等。政府补助和税收优惠等产业政策能够缓解企业研发前期资金投入的压力，降低企业创新活动的研发成本支出，提高创新主体研发投入意愿和积极性。产业政策能够为企业缓解融资约束问题，有利于提高创新能力。为了提升企业创新能力，促进企业高质量发展，政府和相关部门应提高对企业技术创新的政府补助力度，加大对企业技术创新的税收优惠力度。中小企业作为我国经济市场的重要组成部分，创新能力尚有较大提升空间，政府及相关部门可针对中小企业出台相应的差异化的产业政策以加大创新激励效果。此外，也可从鼓励创新成果推广方面入手，出台相关政策以鼓励创新成果丰富的企业推广其技术创新成果，促进市场总体创新能力提升。

4.1.2 完善法律法规，规范企业内部控制建设

我国已经建成以《内部控制基本规范》为核心的内部控制规范体系，配套应用指引、评价指引和审计指引，以及电力行业、石油石化行业具体操作指南和相关解释公告。但是由于企业的短视行为、认知偏差等因素，仅仅依靠企业自觉、自发加强内部控制收效甚微，企业财务造假等内部控制缺陷屡见不鲜。因此，政府及相关部门应进一步完善法律法规，规范企业内部控制，引导企业转变观念，充分认识内部控制对其经营管理的意义及重要性。同时，有必要针对科技型企业出台更为详细的操作指南，提高技术创新主力军科技型企业的内部控制质量。

4.1.3 构建评价标准，加强对企业内部控制质量的监管

当前国内关于企业内部控制质量的评价尚未形成统一的评价标准和指标体系，较多学者在研究时参考采用的是深圳迪博关于企业内部控制的评分，但是该机构所评价的企业样本有限，无法满足利益相关者对企业内部控制质量的评价和监督需求。政府可指定相关部门联合第三方机构构建统一的内部控制质量评价指标体系，并以该指标体系作为对企业内部控制质量的评价标准，便于利益相关者监督企业内部控制建设情况，进而促使企业加强内部控制建设提升总体质量。

4.2 微观层面

4.2.1 完善内部控制建设，加强动态风险管理

内部控制作为企业重要的治理机制，加强公司治理能够有效缓解代理冲突，通过构建科学有效的组织架构明确各岗位职务责任并实现有效监督，有助于减少管理层短视行为，从而加大研发投入，有利于提升创新能力。有效的内部监督、信息与沟通机制有助于规范研发经费去向，减少研发过程中的不合理支出，提高研发资源的利用效率，有利于提高创新产出水平。有效的风险评估和控制活动，能够对研发活动实施事前控制、事中控制与事后控制，降低研发失败可能性，从而提高创新产出水平。企业应转变观念，充分认知内部控制对企业经营管理的意义及重要性，完善内部控制建设，梳理内部控制运行中的有效性，针对识别出来的内部控制缺陷应及时整改。同时，企业应完善风险评估机制与控制活动，加强技术创新相关风险识别与分析，在实际开展技术创新活动前充分识别潜在风险并做好可行性分析，并在创新活动推进过程中加强事中和事后的风险管控，全面提升创新能力。

4.2.2 激发员工创新活力，塑造以创新为导向的企业文化

员工是企业创新能力提升的重要内在动力，企业重视员工权益，改善工作环境和员工福利，注重提升员工素养，为员工提供价值提升机会和空间，有利于激发员工的创造力和创新思维，促进企业内部知识的挖掘和利用，推动研发活动顺利开展，进而提升企业创新能力。企业文化是企业发展的原动力，企业文化建设有助于形成企业不可复制的竞争优势，通过塑造以创新为导向的企业文化，激发员工创新活力，形成积极向上的创新型员工队伍并提高组织凝聚力，树立良好的企业形象，有助于企业更好发展。

5 结语

产业政策能够为企业研发提供资金支持，同时能够为企业带来更多的外部融资机会，进而为创新活动提供更多的资金保障，有利于创新能力提升。有效的内部控制能够缓解代理冲突、减少融资约束、降低创新失败风险、激发内部创新活力，促进创新能力提升。内部控制作为企业重要的治理机制，在产业政策对企业技术创新的引导机制中发挥重要作用。内部控制质量高的创新主体对产业政策的引导目标认知到位，并从内部控制的各个环节确保创新活动的顺利开展，从而提升产业政策对技术创新的激励效应。为了提升企业创新能力，政府及相关部门应为企业提供更好的制度环境和产业政策以激发企业创新活力，从制度和政策层面完善、激励企业加强内部控制建设，构建评价体系、加强监管，促使企业提高内部控制质量，进而提升产业政策对企业创新能力的激励效应。就企业自身而言，应从完善内部控制与风险管理、激发员工创新活力与积极性两个方面，提升创新能力。产业政策、内部控制质量与创新能力三者之间的影响效应还可通过实证研究加以检验，在后续研究中可构建模型，并结合实证数据进行更为深入的探讨。