政党制度研究的视角转移： 基于中国新型政党制度功能和效能的讨论

杨爱珍 王俊华

（上海市社会主义学院， 上海 200237）

政治发展的坐标轴表明， 政党是政党制度的源点。 伴随着民主政治的发展和政党参与国家政权的方式不同， 形成了一定形态的政党制度。 对于政党制度的概念和涵义， 学界有不同的认知和界定。 在众多界定中， 笔者赞同《中国大百科全书·政治学》 对政党制度的界定。《中国大百科全书·政治学》 对政党制度的解释是： 政党制度是“国家法律规定或实际生活形成的政党的社会地位和作用， 特别是政党执掌、 参与或影响国家政权的具体体制和运行机制。 包括与其他政党的相互关系制度。 是现代国家政治制度的重要组成部分”。［1］477从这个定义出发，关于政党制度的研究应该有丰富的内容。 然而， 大部分的注意力聚焦在政党参与国家政权的方式和政治体系中政党之间的互动模式， 对政党制度的制度能力缺少应有的讨论。 特别在西方的政治语境中， 更是把“选举与竞争” 作为政党制度研究的源点和内核， 是政党制度研究的价值依归和衡量优良制度的标准。 这种认知在理论上是偏执的， 在实践上则是误区和陷阱。把各国的政党制度预设为一个模式、 一样的过程， 以为形式上的模仿能够给社会带来希望。然而这种模仿是危险的， 往往导致政治上动荡不安， 社会分裂加剧。 所以， 我们应该把研究的视角转移， 重点放在政党制度的国情适应性， 也就是政党制度的功能和效能的层面上展开讨论。 本文关于效能问题即围绕制度功能而展开。

一、 功能与效能： 检验政党制度实践效果的综合性指标

以功能与效能作为政党制度研究的分析框架， 是对现实的政治生态最客观的回应。

（一） 功能与效能的简单解释

功能， 按照百度百科的词义解释是： 指事物或方法所发挥的有利作用。 在汉语中最早出现在《汉书·宣帝纪》： “五日一听事， 自丞相以下各奉职奏事， 以傅奏其言， 考试功能。” 当然生物学在使用这个概念时从两方面加以区别： 一是一组器官的具体属性， 一是指其属性是由总的目标来决定的。 社会学家把生物学家在机体范畴里确定出来的功能这个概念运用到分析社会集团和群体上， 这方面的贡献首推赫伯特·斯宾塞。 他在 《社会学概论》 一书中指出，功能是不能和组织分开的， 应该视为一个整体。 他认为， 社会是一个体系， 一个由相互联系的各个部分构成的紧密整体。 社会与生物有机体一样都具有结构。 一个社会要想得以延续就必须满足自身的基本需要。 社会系统中的各个部分也必须协调地发挥功能以维持社会的良性运行。 也就是说， 功能的目的就是为维护体系的连续性的运转发挥作用。 这些观点开启了结构功能理论的先河。 1960 年， 美国政治学家阿尔蒙德在《发展中地区的政治》 一书中首次将功能分析运用于政治学。 从政治学的角度对功能的定义简单地归纳一下。 第一， 如上所说，功能是专指事物和方法所发挥或者实现的作用。 第二， 功能有基本功能和具体功能两种属性。第三， 功能的发挥成效与一定的政治结构、 政治环境、 发挥作用途径、 方式方法紧密相关。

政党制度是国家政治制度重要的组成部分。 同时， 它还具有自成体系的独立的政治结构。我们从政党制度的属性分析， 无论何种形态的政党制度都有一个共同的基本功能， 即使政治权力合法地掌握在统治阶级手中， 维护好政治秩序， 使国家机器有序地运转。 关于政党制度的重要性， 习近平总书记有精辟阐述： 政治制度对一个国家长治久安具有十分重要的意义。 西方国家策划“颜色革命”， 往往从所针对的国家的政治制度特别是政党制度开始发难。［2］77虽然只是针对中国问题， 但有普遍的理论意义。 可以说， 政党制度是政治制度的核心和枢纽。 政党制度的基本功能是由一系列具体功能体现出来的。 概括地说， 政党制度应该具有维护政治稳定的功能、利益表达和整合的功能、 组织与动员的功能、 政治民主化的功能。［3］141在一般意义上分析， 政党制度作为独立的政治结构必然会产生一定的功能。 但是， 功能的发挥程度则由结构与环境的适应性、 运转过程中一系列中介环节的合理性等诸多因素所决定。 这里， 就有了对效能的研究。

效能， 按照百度百科的词义解释是： 效能是指有效的、 集体的效应， 即人们在有目的、有组织的活动中所表现出来的效率和效果， 它反映了所开展活动目标选择的正确性及其实现的程度。 效能是衡量工作成果的尺度， 效率、 效果、 效益是衡量效能的依据。 有人为效能做了个公式： 效能=效率×目标， 它是说一个人或组织不能片面地追求效率， 效率高不代表目的就可以实现， 有了目标再乘以效率才是达到目的的方法， 从政治学的角度分析， 政党制度作为一个不断运动着的系统， 必须有自己的明确的目标。 效能就是政党制度这一特定结构功能的目标设定和实现程度。 可以这么说， 功能是政党制度本身所蕴含的能力， 是制度的应然状态， 而效能则是政党制度运转过程中所产生的结果， 是制度的实然状态。 而制度目标设计的科学性、 制度结构设置的合理性、 制度运转的有序性、 制度主体的能动性则是从应然到实然的桥梁。

（二） 功能与效能的全球视野

任何形式的政党制度作为一个独立的政治结构， 其运转和活动必然会产生后果。 同时，不同形态的政党制度在运行过程中， 由于受主观因素（政党）、 客观条件（政治环境） 诸方面的影响， 功能发挥的效果也有很大的不同， 也就是效能。 效能是可以量化的、 是非常具体的一个现实效果。 因此在全球视野中， 考察不同形态政党制度的功能和效能， 是对政党制度的基本价值指向和共性所作的规律性总结， 这是非常具有理论和实践意义的。

1.西方社会的制度绩效与困境

讨论政党制度的功能有多重角度， 由于篇幅关系， 我们抓住利益表达和整合这一最主要的具体功能进行阐述。 萨托利指出， 政党是把大众的偏好转变为公共政策的基本机构。［4］57作为规范政党活动的政党制度， 因此必须是： “所有的政体都具有交流的特质， 但只有政党体制具有表达的特质。”［4］58国内学者也有类似的表达。 “政党制度实际上就是现代民主政治背景下的一种政治参与制度。”［5］“政党制度， 从根本上讲， 是一种整合社会力量的体制， 其运作有助于消解国家的整合危机， 从而有利于政治稳定。”［6］67这一功能反映了政党制度的本质要求，存在于政党制度运行之中。 我们也看到， 在西方竞争性政党制度运转中， 一些政党与民众组织有常态化的制度性联系， 比如美国的民主党与劳联-产联的关系， 欧洲社会党与工会组织的关系， 还有环保工会、 退伍军人协会等等组织， 都与相应的政党保持联系。 英国工党专门建立负责民意调查的机构， 每日汇报分析舆情民情的变化。 除此之外， 还有一些临时性的联系。特别是在回应特殊事件时， 有的政党成立 “全国政策论坛” 来听取民意， 有的设立 “项目党员” 扩大表达的渠道， 有的在网上建立网页， 通过网络密切与民众的联系。

“利益表达与整合” 是政党制度的重要的功能， 体现其本质要求。 但是， 功能发挥程度则受许多因素制约。 如果在政党制度中的每个环节压制超过表达， 则表明政党体系的能力与社会要求之间出现了脱节。 在现实中,西方政党必须对自己的利益集团负责， 对自己的 “票田”负责， 选票绑架了政党， 政党往往立足于本党利益， 置国家整体利益和长远利益于脑后， 在议会中只论党派， 互相攻击， 互相扯皮。 萨托利称之为“离心性竞争”。 无序的党争导致两个状态。 一是高代价的政策产出。 除了竞选时社会资源的大量耗费外， 竞选中的 “过度承诺”也造成资源的流失。 当然 “过度承诺” 与 “政治欺诈” 是绞缠在一起的。 这种 “抬价政治”不但造成政策出台的高代价， 而且还会造成决策的不稳定性。 政策的不稳定性使得政党制度缺乏正当性。 赖克认为这使我们生活在“不确定的世界中， 因为它缺少均衡”， 也“无法促使民主实现理性的功能”。［7］二是政党过分竞争的结果使得政党制度的政治供给能力下降。 现实社会是由不同利益集团所组成， 不同的利益集团都有自身相对独立的利益诉求， 拥有各自的利益代表。 政党制度应该也必须把不同的利益代表整合在制度框架之中。 按照西方政治学理论， 多党竞争制的议会制度是建立在经过谈判平衡冲突的机制之上的。 但由于各种利益集团的影响力、 资源、 权力的不均等， 大资本的寡头利益维护自己的权益使得利益格局无法平衡和整合， 政党制度中出现了“代表性退化”。 竞争是一种结构， 但党争和垄断使得政策缺乏连续性， 造成惠及基层民众和国家长远利益的政策很难出台， 竞争的结构失去平衡， 社会利益在政党制度中很难充分体现。

2.在民主迷思中对功能与效能的反思

成熟的西方竞争性政党制度尚会陷入“制度困境”， 一些发展中国家盲目移植西方竞争性政党制度更会在“民主的迷思” 中产生阵痛。 多党竞争制度被认为是西方社会主要的政治构架， 也是具有标志性的“民主品牌”， 成为西方国家向外输出的主要工具。 冷战结束之后， 很多国家或在西方社会的压力之下， 或在民主幻想下引进了竞争性政党制度。 竞争性政党制度在这些国家完全被移植和模仿， 以为西方模式一定能给人们带来民主、 自由和幸福。 但是，这种简单化的模仿带来的则是一个混乱的社会。 尤其在非洲。 在经济上， 发展缓慢甚至衰退，国家发展中很多重大问题无法解决。 在政治上， 党争陷入无序状态。 萨托利呼唤要有抵御极端力量的中间位置， 赋予其中间逻辑。 否则这种离心力的扩张会使得要么政权垮台， 要么竞争空间在某时某刻萎缩。 在社会文化上， 本国的传统文化出现断裂， 社会品质整体下降。 亨廷顿说， 到处可以看到政治秩序在下降， 政府权威性、 有效性和合法性在遭到破坏。 这些地区缺乏国民士气和公共精神以及能够体现和指导公共利益的政治机构。［8］3西摩·马丁·利普塞特指出， 许多新建立的体制从长期来看， 对实现多党制要十分小心。 它们的政权既穷困， 合法性又低。［9］100政党制度的功能无法发挥， 更谈不上政党制度的效能了。

二、 坚持与创新： 中国新型政党制度的实践效果

中国共产党以人民利益为中心和轴线， 在构建和发展中国新型政党制度时， 始终抓住制度的本质， 在理论上和实践上不断探索提高制度绩效的路径。 毛泽东在新民主主义革命时期指出： “中国一切政党的政策及实践在中国人民中所表现的作用的好坏、 大小， 归根到底， 看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助大小。” 邓小平说， 评价一个国家的政治体制、 政治结构是否正确， 关键看三条： 第一是看国家政局是否稳定； 第二是看能否增进人民的团结， 改善人民的生活； 第三是看生产力能否得到持续发展。 江泽民依据毛泽东、 邓小平的有关思想， 对衡量我国新型政党制度提出了四条标准： 社会生产力标准、 发展民主的标准、 保持和维护国家政治稳定与社会团结的标准、 实现和维护最广大人民群众的根本利益的标准。［10］1582007 年颁布的《中国的政党制度》 白皮书第一次提出了我国多党合作制度的价值和功能主要体现在： 政治参与、 利益表达、 社会整合、 民主监督和维护稳定五个方面。 这不但是对中国新型政党制度的客观阐述， 也是对政党制度功能属性的中国化表达。

进入新时代， 习近平总书记站在世界变动和中国发展的高度， 对中国新型政党制度的功能与效能做了独创性的研究。 2015 年他在中央统战工作会议上提出： “坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度， 更好体现这项制度的效能。” 2018 年， 他把中国新型政党制度的本质要求和价值目标融合起来， 归纳成“三大维度”： 即利益代表维度、 功能维度、 效果维度。 习近平总书记对功能与效能的一系列科学阐述， 为我们研究中国新型政党制度打开了新的进路。

（一） 中国新型政党制度的功能性价值

中共中央统战部原副部长许又声说， 我们中国改革开放的总设计师邓小平先生有一句名言， 叫“不管黑猫白猫， 能抓住老鼠就是好猫”。 七十多年来， 中国所创造的辉煌业绩充分证明了， 中国新型政党制度就是“最能抓老鼠的好猫”。［11］我们从中国新型政党制度的功能与效能的维度来分析中国新型政党制度是个“好猫”。

1.政治参与功能

许多发展中国家在现代化的发展中， 都会出现两个问题。 一是现代化过程中所造成的社会动员。 广泛的社会动员导致社会成员对政治的关切度大大提升。 由于对利益分配、 价值取向等的关注， 越来越多的社会成员， 包括那些边缘阶层和群体都希望进入政治过程， 参与政治活动， 影响政治效果。 二是在现代化的过程中产生了一些新兴社会政治力量， 他们也有政治参与的需求。 如果政党制度不能引导、 缓和以及容纳迅速扩张的政治参与， 导致在政治参与上表现出冷漠与激愤互相交替， 既不稳定也无定规， 这将不断增大社会张力以至达到紧张的程度， 社会冲突就会频繁发生， 经济发展也会导致社会动乱。 所以亨廷顿说， 现代化过程滋生动乱。

我们在现代化发展中也面临着这两大带有共性的问题， 但是， 中国共产党能够有效地组织政治参与， 我们的政党制度能够影响到政治参与扩展的速率。 因为我国新型政党制度是核心的一元， 结构多元的制度架构。 这样的制度架构是一个能够容纳广泛政治参与的开放的、民主的制度架构。 我们从三方面分析。

（1） 在政党制度框架中， 各民主党派和无党派人士参加国家政权， 参加中国共产党组织的政治协商， 参与国家事务的管理， 参与国家方针政策、 法律法规的制定和执行。 民主党派“享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、 组织独立和法律地位平等”。 民主党派和无党派人士的政治参与， 夯实了多党合作的社会基础、 提高了政治参与的有序稳定、 强化了新型政党制度的合法有效。

（2） 在现代化过程中， 社会结构的变迁， 也产生了新兴社会政治力量。 我们称之为新社会阶层。 新兴社会政治力量借助经济上的优势地位， 自然具有强烈的政治参与的愿望。 从一些发展中国家看， 由于政党制度不能适应社会结构的新变化而出现过一些混乱。 中国新型政党制度是成熟有效的政党制度， 它是能够随着社会阶层结构变化， 不断进行适应性调整的制度， 具有强大的政治包容力。 八个民主党派的社会基础、 成员结构等进行了适应性调整， 以“不变内容变形式” 为新兴社会力量的政治参与开辟了制度化的渠道（见表1）。

表1

民主党派向新兴社会力量敞开了大门， 民主党派的定义表述也由： “民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义爱国者的政治联盟” 发展成： “社会主义劳动者、社会主义事业建设者、 拥护社会主义爱国者的政治联盟”。

（3） 中国新型政党制度不但有效地为吸纳新兴社会力量进入体系提供制度化的组织和程序， 而且能够有效地组织、 引导民众日益扩大的政治参与要求。 一个适应民主政治发展的政党制度， 不但政治包容力很强， 能够为社会各阶层提供有序的政治参与， 而且必须是有高水平的群众的参与和支持。 民众低水平的政治参与是无结构、 无常规和杂乱无章的。 这种政治参与必然影响政党制度的运行， 使之不能很好地调控政治参与的速度， 直接关系到制度绩效。全过程人民民主就是培养高品质民众的最好路径。 首先， 中国新型政党制度是以确立人民主权和尊重人民主权为轴心而运转的， 制度运行的一整套机制如合作、 协商、 议政、 监督等内嵌入全过程人民民主体系范畴之中， 成为全过程人民民主有效运转的规范形式。 在有效规范的运转中， 加强了政党与社会的互动。 美国学者科恩说过： “政治参与的广度、 深度是衡量政治民主化的尺度。” 而且“这些机会一般是通过各级政党对公民开放的”。［12］26在政党与社会互动中， 能够有效引导民众的有序参与。 其次， 全过程人民民主是在中国共产党领导下的人民当家作主的实践。 人民通过民主选举、 民主协商、 民主决策、 民主管理、 民主监督实现对国家公共事务的参与和管理。 在参与管理过程中， 加强了责任意识， 培养了理性思维能力， 提升了民主品质。 我们说， 一个民主的政治体系要有效地运作， 必须要有广大人民的参与。 全过程人民民主为中国新型政党制度输送了高品质的民众。 中国新型政党制度为全过程人民民主拓宽参与平台， 使之更好地将人民意志融入党和国家的大政方针之中。

2.利益表达功能

任何政党制度都具有表达的功能。 但信息如何传输， 表达如何沟通， 政策输出是否符合大多数人民的利益， 这就关系到利益表达功能发挥的成效问题。 改革开放前的中国社会是一个分化程度极低、 分化速度极其缓慢、 具有较强同质性的社会。 改革开放后， 社会结构深刻变动， 利益格局深刻调整， 社会分化进一步加剧， 社会矛盾更加复杂多样。 中国新型政党制度不断扩大制度平台、 拓宽表达渠道、 创新协商方式， 较好地把分散的、 多元差异的表达输入和进行整合， 从而能够有效反映社会各方面的利益、 愿望和诉求。 首先， 党际间的利益表达。 在制度框架中， 民主党派和无党派人士表达的内容和形式呈现丰富、 多样、 有序。 民主党派组织设有反映社情民意的部门， 面向社会和基层， 也关注本群体的诉求， 反映和表达不同阶层和群体的利益诉求， 有利于照顾同盟者的利益。 同时， 执政党加大了协商的密度， 提升了协商的力度。 走向制度化的政党协商有序规范。 民主党派和无党派人士在认定问题、 设置议题、 讨论交流这三个环节中畅所欲言， 为执政党决策提供不同的视角。 当决策形成并实施过程中， 又及时反映社会对政策的回响， 以便执政党在 “民意输入” 和 “政策输出” 中求得最大公约数。 其次， 全过程人民民主开辟了利益表达的新渠道。 “政党所有活动， 都可以概括为制定政策和落实政策。”［13］在全过程人民民主中， 执政党获取了更多、 更全面的利益表达的信息， 使之决策更全面， 也推动着不同层次政策的完善。 德国学者说， 在中国的政治体制下， 也许存在着良好的反馈回路， 中国人民可能大体上对他们的政治体制的运作感到满意。［14］

3.社会整合功能

整合， 就是政治统治体系通过组织、 制度、 意识形态、 道德等力量将不同的构成要素、互动关系及其功能结合成一个有机的整体。 中国现代化建设的艰巨性和复杂性， 要求政治制度具备高度的社会整合功能。 中国新型政党制度以它的规范有序组织结构为社会整合奠定基础。 在政党制度框架中， 共产党处在“领导” 和 “执政” 地位， 在社会整合结构中一直处于核心地位， 这种地位体现在社会整合的机制及其运行过程中。 民主党派则是多元结构的载体，能够聚合广泛的社会资源， 能够帮助共产党提高社会整合能力， 使之降低执政成本。

讨论中国新型政党制度的整合功能， 应该有两个角度。 一个是利益整合的角度。 利益整合是社会整合的基础。 在现代化发展中， 由于利益的调整和发展中深层次的矛盾纠缠在一起浮出水面， 处理好我国社会各阶层的关系， 很重要的一条就是要妥善处理社会各阶层的利益关系， 也就是说， 搞好利益整合是协调社会矛盾， 保持社会稳定的内在需要。 中国新型政党制度的组织结构能够使制度很好发挥整合功能。 利益整合的关键是政策选择， 执政党全面掌握实际情况， 准确地体察民众心理， 了解社会现实， 着力解决人民群众最关心、 最直接、 最现实的利益问题。 民主党派在政策选择过程中发挥智力库作用。 民主党派是以中高级知识分子为主体的政党， 具有智力密集的优势。 民主党派可以有效地、 形成规模地对执政党的决策提出科学可行的意见和建议， 推动决策的科学化， 减少决策失误。

社会整合的第二个角度是政治整合。 共产党与各民主党派团结合作是中国新型政党制度的重要特征。 在我国多党合作制度中， 各政党在某些工具性理念方面存在差异， 在价值理念方面则是一致的。 同时， 在政党制度运转过程中， 共产党紧密团结民主党派， 并提炼出共有的意识形态， 产生一些必须坚持和遵循的基本准则， 形成高度的政治认同， 促进政治资源的优化配置。 在社会实践上， 共产党以发展的马克思主义， 造就一种文化氛围， 将人们的思想和行为纳入社会主义思想体系之中， 民主党派和无党派人士自觉做共产党的好参谋、 好帮手、好同事， 以自己的进步性和广泛性带动所联系的各阶层人士融入这一体系， 并通过自己的工作， 去理顺社会情绪， 减少社会摩擦， 修正人民群众中一些不正确的意见， 在新型政党制度稳定和有效能的运转中， 社会融合于对制度的信任之中， 也就是我们说的社会认同。

4.民主监督功能

中国共产党与各民主党派互相监督， 有利于提高新型政党制度的预警能力， 也有效地强化了制度内的监督功能。 这种监督主要是对中国共产党的监督。 可以说， 这是中国共产党相信群众、 依靠群众这一原则的特殊运用。 尤其进入新时代， 以习近平同志为核心的中共中央高度重视民主党派的民主监督， 以党际合作民主推动民主党派民主监督发展。 首先， 不断发展民主党派民主监督的理论， 提出民主党派民主监督是通过提出意见、 批评、 建议的方式的政治监督， 是一种协商式监督、 合作性监督。 其次， 构建党际之间监督与党内监督立体化结构。 2008 年， 各民主党派中央设立了中央监督委员会。 2016 年中共中央发布的《中国共产党党内监督条例》 的第38 条提出了“各级党组织应当支持民主党派履行监督职能， 重视民主党派和无党派人士提出的意见、 批评、 建议， 完善知情、 沟通、 反馈、 落实等机制”。 民主党派的民主监督正式进入了中共的党内监督之中。 再次， 民主党派民主监督形式多样并逐步走向制度化。 2015 年， 对民主党派的监督有了量化规范， 归纳起来主要是会议监督、 调研监督和特约监督等， 2016 年， 专项监督拓宽了民主党派民主监督的空间。 实践证明， 专项监督大有作为。 在推进民主党派民主监督工作的同时， 民主党派民主监督逐步走向制度化（见表2）。

表2 以民主党派民主监督进行协商性监督为例

加强政党之间的互相监督， 尤其是提升民主党派和无党派人士民主监督的力度， 这是我们新型政党制度优势所在。

5.维护稳定功能

无论从应然状态还是从实然状态分析， 中国新型政党制度在维护稳定方面是相当成功的。首先， 中国新型政党制度以合作、 参与、 协商为基本精神， 以团结、 民主、 和谐为本质属性，共产党与民主党派团结合作， 互相促进， 在现代化建设过程中始终做到互相监督， 而不是彼此拆台； 始终做到以政治信任为前提， 知无不言、 过失相规， 而不是互相倾轧； 始终做到以发展为第一要务， 而不是互相掣肘。 和谐的政党关系为维护稳定奠定了政治基础。 其次， 中国新型政党制度在运作过程中扩大了政治参与、 畅通了表达渠道、 实现了社会整合、 加强了民主监督， 能够有效地化解各种社会矛盾和冲突， 为政治稳定和社会稳定提供了制度性保障。

（二） 制度绩效的内在机理分析

中国新型政党制度能够很好地发挥功能， 体现了这项制度的效能。 从功能发挥和体现效能来分析， 这实际上是以独特的实践活动反映出政党制度的内在机理。 不少研究者从多重维度展开讨论。 笔者认为主要是两大维度， 即制度主体与制度化程度。

1.制度主体

首先是中国共产党。 张恒山指出： “党的领导是专指中国共产党对中国人民在中国的政治社会事务方面的领导。”“就其动态而言， 是一种活动。 是党对人民群众、 其他党派及其成员加以引导、 组织、 率先示范的带领性活动。”“党的领导概念的核心内容是党为了人民利益而率领人民奋斗。”［15］反映在党际关系上， 中国共产党对民主党派的领导更多地是透过软权力来实现的， 大致有民主协商法、 率先垂范法、 联系交友法、 照顾利益法、 教育引导法等。［16］中国共产党在领导和执政中， 具有自觉为实现人民利益和领导人民奋斗的领导意识； 切实了解人民群众的长久的根本利益和目前的现实利益所在； 切实了解到人民群众中不同的现实利益需求。恩格斯说， 一个行动纲领， 如果不同人们的实际需要相结合， 即使它在理论上是基本正确的，那也毫无用处。［17］276习近平总书记说， 中国最大的国情就是中国共产党的领导。 什么是中国特色？ 这就是中国特色。［18］31中国新型政党制度之所以有很好的效能， 一个重要前提就是共产党处于制度的核心地位， 起到总揽全局、 协调各方的领导作用。

民主党派是制度框架中的又一主体， 是在中国共产党领导下参与国家治理的参政党。 民主党派由于参政党的地位， 更具有一端架在社会， 另一端架在制度的桥梁上， 反映社情民意，把社会中思考和讨论的水流导入政治机构之中的便利。 处在结构多元位置上的各党派能够很好地协助共产党更全面地统筹大局。 各党派围绕国家经济社会发展重大问题献计出力， 就国家政治、 经济、 社会生活中的全局性、 战略性、 前瞻性重大问题开展考察调研， 提出意见和建议。 在“一带一路” 建设、 京津冀协同发展、 长江经济带发展等方面， 民主党派和无党派人士都作出了贡献。 这里仅举两例说明民主党派在中国现代化建设中的重要作用（见表3、 表4）。

表3 民主党派的脱贫攻坚工作

表4 民主党派参与抗疫工作

民主党派用实际行动体现了他们是中国特色社会主义事业的亲历者、 实践者、 维护者、 捍卫者， 是与共产党共存共荣、 肝胆相照的亲密友党。 同时， 彰显了我国新型政党制度集中力量办大事， 凝聚力量谋大事、 成大事的优势。

2.制度化是提高效能的重要途径

制度化程度低下的政党制度是没有什么良好的效能的。 什么是制度化？ 被普遍认可的观点是， “制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程”。［8］10中国学者吴辉认为， 制度化， 就是政治主体、 政治行为、 政治关系的结构和功能经由非正式的惯例规则向正式的、 具有约束力的法律规则的转化过程。［6］11中国新型政党制度的制度化过程， 我们可以从两个维度分析。

第一， 适应性。 适应性就是适应环境变化而不断变革的能力。 组织和程序的适应性越强，其制度化程度越高。 1987 年， 正式提出了多党合作是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”， 标志着中国新型政党制度开启了制度化航程。 此后， 中国共产党在保证基本制度稳定运行的前提下， 通过改革、 创新， 有效地开发制度内在的或潜在的功能， 有效地填补制度缺失和漏洞， 使之形成同内外环境条件变化相适应的新的工作机制。 1989 年， 在多党合作制度纳入基本政治制度之中的同时， 提出了多党合作的基本形式和内容， 对政治协商作了简单的规定。 但是缺少程序的规范， 好比民主原则敞了个口。 一些地方党委想起来就协商， 想不起来就置于脑后。 这在一定程度上影响了制度功能的整体发挥。 2005 年， 中共中央进一步完善了政治协商的内容、 形式和程序， 把政治协商纳入到决策程序， 提出就重大问题在决策前和决策执行中进行协商， 并作为一条重要原则加以确定。 2015 年， 又正式提出 “政党协商”的概念， 并对政党协商作了原则性的规定。 在中国共产党与民主党派之间的政党协商机制形成并完善的同时， 多党合作中其他一系列具体制度也逐步走上规范化和程序化。 参政议政有了量化规范， 民主监督也从较为原则的概念发展成具体的、 可操作的行为规则。 中国新型政党制度发展的历程， 就是一个与时俱进地对新型政党制度中各项具体机制和相关政策进行完善、 优化的过程， 也是不断制度化的过程。 制度化的政党制度有效地提高了制度效能， 扩大了制度利益， 更好地惠及社会。

第二， 内聚力。 政党制度在扩大政治参与、 畅通表达渠道等方面， 都必须由政党来运作。政党组织的内聚力直接关系到政党制度的制度化程度。 亨廷顿指出， 一个组织越团结， 越具有内聚力， 其制度化程度也越高； 相反， 组织越不团结， 其制度化程度也就越低。［8］17在新型政党制度中谈内聚力， 有两个指向。 一是指执政党与参政党之间的团结， 二是指政党成员，尤其是党内精英之间的团结。 首先， 中国共产党与民主党派和而不同， 共存共荣， 这种稳定的层级结构是制度效能的可靠保障。 其次， 在民主党派方面， 2007 年提出了思想建设要坚持“自觉自主自为” 的原则， 并开展一系列不忘合作初心的思想引领活动。 特别是实施了参政党建设的总体布局后， 民主党派在“思想上坚定、 履职上坚实、 组织上坚强” 上下功夫， 以民主党派的五大建设为抓手， 加强理论武装， 巩固政治共识， 在现代化建设中发挥参政党应有的作用。 在中共方面， 马克思主义认为， 无产阶级政党有科学的世界观， 具有党内团结的理论基础； 有正确的纲领， 具有党内团结的政治基础。 中国共产党提升内聚力有三条路径。 一是意识形态凝聚。 为广大党员提高共同的思想信仰体系和思想准则。 当今， 我们就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为武装， 并成为党内团结的思想基础。 二是团结批评的正确运用。 党内团结不是一团和气， 党内对党员整合也不简单地依靠组织达成， 而是靠信仰的统一、 人格的尊重、 真诚的交流、 正确的疏导， 以凝聚共识， 形成能量聚合。 三是政治纪律规范。 中国共产党有数量庞大的各级组织， 从上到下， 职责明确。 这些数量庞大的各级组织在坚持党中央权威和集中统一领导下团结统一， 有序运转， 焕发出极大的创造力、 凝聚力和战斗力。 政党的内聚力提升， 组织有力量， 制度有效能。

三、 制度体系与政治文化： 增强功能和提高效能的双路径

党的十八大以来， 我们成功地推进和拓展了中国式现代化建设。 实现现代化是一项复杂而又艰巨的历史任务。 在共产党领导下走出的中国式现代化道路， 是人类文明的新形态。 中国新型政党制度也是根植于中国土壤， 积极吸收人类政治文明优秀成果的人类政治文明的新形态。 中国新型政党制度在中国式现代化建设中起着制度性支撑作用。 为此， 中国新型政党制度必须更好地发挥功能， 提高效能。

（一） 制度体系建设必须不断推进

美国耶鲁大学历史学家保罗·肯尼迪说过， 制度崛起才称得上大国。 正在崛起的中国新型政党制度， 为世界政治文明发展提供了中国智慧， 也成为一种新模式为国际所瞩目。 当然，作为开放的、 具有强大生命力的政党制度是随着形势的变化不断创新和发展的。 站在制度崛起和国家治理现代化的高度来分析， 我国新型政党制度还存在着制度的体系化和规范化不足，制度的机制性和程序性不够， 制度的协调性和监督性不强。 要不断增强制度功能和提高制度效能， 必须从以下两方面推进， 重点讨论机制和程序问题。

1.加强制度体系的建设

政党制度的建设涉及方方面面， 决定了制度建设的复杂性和系统性。 在政党制度体系中，不但具有中共对民主党派政治领导的制度， 也有民主党派自身的相关制度。 如中共与民主党派的联系交友制度、 干部联席会议制度、 决策咨询制度、 党外人士座谈会制度等。 民主党派方面有考察调研制度、 民主监督和特约人员制度、 培训和挂职锻炼制度等。 加强体系建设，就是要使制度中的具体制度完善起来， 要形成一个层次分明、 界限清楚、 协调推进的体系。在体系建设中， 尤其要逐步建立一套适合民主党派自身特点、 有利于促进民主党派工作制度规范化和科学化运行的制度。

2.机制和程序建设

基本制度规定运行机制， 而高质量的运行机制又能使基本制度充满生机活力。 因此， 机制和程序的状况直接影响到制度效能的发挥。 从我国新型政党制度运行过程来看， 怎样在扩大政治参与和有效调控政治参与的速度上建立平衡机制， 也就是我们说的起“安全阀” 作用；怎样从利益表达的“过程的集合体” 中把散射性的民众表达凝聚起来， 使畅通渠道与合理过滤结合起来。 怎样使我们的政党协商的力度和密度制度化地运转等等。 制度优势要充分发挥并贯彻始终， 离不开机制和程序的完善。

从理论上分析， 制度， 是人们主动建立起来的规则。 制度一旦建立是可以立即生效的。然而， 制度却具有静态的特点。 而机制是不能建立的， 只能形成， 需要较长的时间逐步成长。 并且， 制度的功效都要通过机制去实现。 “一种制度建立起来了人们并不会遵守——只有当制度形成机制， 也就是人们能够自动地趋向制度目标的时候， 制度才算真正地建立起来了。”［19］程序， 则是形成机制的路径。 哈贝马斯在 《在事实与规范之间》 中指出，“民主就像一个旋转的陀螺， 重要的是旋转的过程。 离开这个旋转的过程， 民主政治这个陀螺就会倒下。 在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”［20］所以， 政党制度如果缺乏具体的机制和运行程序， 有关多党合作的规定只能是静态的规定， 不能成为有效的具体规范。

我们综合一些地方党委与民主党派进行协商的情况来分析， 政党协商， 应该说这是一个相对规范的制度安排。 但是由于机制和程序不够完善， 在协商过程中， 协商的初衷与实际形成的结果存在一定的差距（见表5）。

表5

为了提高制度效能， 中国共产党也提出要为民主党派更好地参与政党协商和参政议政积极完善知情明政机制、 考察调研机制、 工作联系机制、 协商反馈机制。 从中可以看出中央非常重视机制和程序的建设。 当然， 机制和程序完善需要一个过程。 我们要坚守新型政党制度的制度目标， 对已有的程序进行跟踪检查， 发现不完善的地方及时纠正， 不断提高程序的科学性。 我们也应该以一种主动趋向制度目标的姿态， 努力促使制度转化为机制， 凝练经过实践证明成功的经验转化为机制， 将新型政党制度建设中宏大的价值追求与具体的机制程序建设结合起来， 不断推进我国政党制度的科学化、 制度化水平。

（二） 政治文化的建设必须不断推进

在多党合作中有个现象值得注意,就是“上热中温下冷”。 中共党内还有一些同志认为“党外人士不是什么了不起的力量， 是一支比较麻烦的力量、 是一支消极甚至异己的力量”。［2］31于是， 有的同志甚至可以忽略制度运行中的某些规定。 比如在政党协商中， “想起了、 有空了、拖不过去了才协商” 的问题还是有所存在。［2］79，25这固然有机制程序的问题， 还有就是政治文化方面的问题。 因为， 制度发展的背后必然是文化的支撑。 建设现代政治文化是坚持好发展好完善好中国新型政党制度的题中应有之义。 阿尔蒙德说， 一个稳定的有效的民主政府的发展依赖政治文化。［21］586依此推论， 一个开放、 有效的政党制度的发展同样依赖政治文化。

简单地说， 政治文化是围绕当代政治制度和政治活动过程的一种政治心理和主观维度集合形式的展示。 它包括政治意识、 政治态度、 政治信念、 政治习惯、 政治情感和政治价值观等， 是政治体系的重要组成部分。 目前， 我国从研究政治文化出发衍生出一些文化研究的类型， 比如执政文化、 参政文化、 中国共产党的政党文化等等。 本文无意运用 “新型政党制度文化” 的概念来讨论， 但确实是从制度的角度来论及政治文化的。

政治制度决定政治文化， 同时， 政治文化也反作用于政治制度。 从中国新型政党制度的角度分析， 与制度有关的政治文化应该包括三方面内容； 主导性政治文化、 制度情感和认同、中国传统文化的优秀部分。 围绕这三方面内容， 我们应该抓住 “主导性、 继承性、 时代性”来推进政治文化的建设。

1.主导性

主导性政治文化在整个文化体系中处于支配地位， 中国化时代化的马克思主义为其奠定了基本政治价值观。 习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化时代化的最新成果， 已经成为我们的主导政治文化， 这种主导作用主要通过对其他政治文化的指导作用体现出来。 伊斯顿说， 任何系统都具备一定的主导政治价值， 它们会给政治行为规范和结构排列确定基调和方向。［22］232当今中国只有习近平新时代中国特色社会主义思想才能起到这种规范作用。 政治文化具有潜移默化的特点， 它通过浸润和扩散的形式， 引导社会逐步形成公共理性和公共话语， 达到有效的社会认同。 同时， 以习近平新时代中国特色社会主义思想为主导地位的政治文化对政党制度的发展也具有重大作用。 政治文化是政治制度的内化。 在推进和建设我们的政治文化过程中， 中共党员和参政党成员， 尤其是中共各级领导干部， 要自觉地提升对我国新型政党制度的情感和忠诚， 自觉地提升民主意识和法治意识， 使自己的政治态度、 政治理念、 政治行为与新型政党制度的规范要求相一致， 与我们政治文化发展的方向相一致。

2.继承性

十月革命胜利后， 列宁遵循马克思关于政党理论的原则， 首先在苏联实行了多党合作。苏联的多党合作在1921 年就退出历史舞台了。 其中原因很多， 但缺少中国的“和合文化” 的传承也是一个因素。 政治文化具有很强的继承性和惯性。 我们传统的优秀文化发散着馨香千古的魅力， 辉耀当下。 我们优秀的传统文化中包含 “尚中庸， 喜和谐” 的宽容和谐不偏激的处事原则；“求同存异、 和而不同、 和谐相处” 的对待矛盾的原则；“协和万邦” 的整体和谐的原理。 “和” 就是多样性的统一。 这种“和合文化” 的精神已经熔铸在我国新型政党制度的运行过程中， 体现在共产党与民主党派的团结合作之中。 习近平总书记说， 中华优秀文化是中华文明的智慧结晶和精华所在， 是中华民族的根与魂， 是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的根基。［18］327当然， 我们也要警惕数千年传统沉疴披着文化外衣从历史的缝隙中钻出来影响我们， 不利于政党制度的发展。 比如“官本位” 意识。 反映在政党制度方面就是一些领导干部对制度运行的规则不重视， 缺少制度意识。 与此相对应的就是民主党派的知情渠道还不够完善， 反映意见还会有这样那样的顾虑。 这些现象虽然只是出现在少数地方层面， 但如果不及时纠正， 必然会对我国新型政党制度的功能和效能的整体发挥起到不利影响。 所以， 我们要“坚持有鉴别的对待、 有扬弃的继承， 努力实现传统文化的创新性转化、 创新性发展， 使之与现实文化相融相通”。［18］327

3.时代性

政治制度是政治文化的重要组成部分。 从新型政党制度的视角分析我国政治文化的时代性， 首先， 要与时俱进地为新型政党制度建立一套新的话语体系。 2016 年， 习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出， 要善于提炼标识性概念， 打造易为国际社会所理解和接受的新概念、 新范畴、 新表达。 构建中国政党制度话语体系就是要清楚地说明中国新型政党制度“是什么”， 说清楚为什么是不同于西方的竞争性政党制度的一种民主形式， 说清楚与东欧地区曾经实行过多党合作制度的区别， 说清楚中国新型政党制度“为什么行”。 因此， 我们要将自己的政党制度研究透彻， 包括执政党、 参政党、 运行中的具体机制、 程序设置、 政党合作的一些概念和范畴等等， 从而建立符合中国国情和时代精神的一套新的知识体系。 制度发展的背后必然是文化的创新。 文化， 就是政党制度的“灵魂”， 中国特色社会主义政治文化的“魂” 不但赋予中国新型政党制度的道德品格， 也是一种制度的规范力和推动力。

其次， 要积极借鉴和吸收人类政治文明的优秀成果。 中国特色社会主义政治文化不但要积极借鉴和吸收人类政治文明的优秀成果， 而且要在此基础上进行整合创新。 通过创造性的转换和发展， 使我们的政治文化更加丰富多彩。 由此， 我国新型政党制度提高功能和效能有了文化的保障。