新时期国家战略背景下的山东国土空间开发前瞻

贾宝霞,张东升,王振坡

(1.山东省济宁市兖州区国土空间数据研究中心,山东 济宁 272000;2.山东省城乡规划设计研究院有限公司,山东 济南 250000)

新时期国土空间规划成为统筹全域空间要素的首要抓手。省域开发保护格局作为承载国家空间规划要求、统筹本级空间资源的总纲,在省级国土空间规划中的地位尤为突出。董祚继(2019)提出省域国土空间规划需要处理好空间规划与发展规划的关系、集聚开发与均衡发展的关系等十大关系(1)董祚继.新时代国土空间规划的十大关系[J/OL].http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.3868.N.20190925.1707.002.html.;国土空间应从大规模国土空间开发向国土保护转型,从数量扩张型向存量优化和减量提升的国土空间规划转型(2)左为,唐燕,陈冰晶.新时期国土空间规划的基础逻辑关系思辨[J].规划师,2019,35(13):5-13.。国土空间规划需重点调和开发与保护这对基本矛盾(3)刘继生,陈彦光.城镇体系空间结构的分形维数及其测算方法[J].地理研究,1999(02):60-67.。也有学者探讨制度变迁背景下的省级空间治理的对策(4)陈小卉,何常清.制度变迁背景下的省级空间治理思考——以江苏省为例[J].城乡规划,2018(05):27-34.,聚焦于省域空间发展提出空间建议(5)黄征学,滕飞,王丽.深入推进省级国土空间规划试点的建议——以宁夏国土空间规划试点为例[J].中国国土资源经济,2019,32(01):20-24+82.(6)郝庆,封志明,袁国华.省级国土空间规划编制的几点思考[J].中国国土资源经济,2018,31(01):29-33.。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》中明确了省级国土空间规划审查要点,其中包括省域开发保护格局,即全省城乡空间布局体系布局和生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局;《省级国土空间规划编制技术指南》明确了省级国土空间规划要谋划全省国土空间总体战略格局,优化主体功能区战略格局,明确开发保护布局。因此,研究省域国土空间开发保护格局,对于承接国家战略,调控省域资源具有纲领性意义。

一、山东省级国土空间格局的演变与实施成效

梳理全省国土空间开发保护脉络,有助于总结既往空间规划布局的成效与不足,指导下一步国土空间开发布局。本文以山东省为例,梳理省级国土空间格局的演变历程,包括以山东半岛城市群为代表的城市群战略演进过程,总结成效,发现不足。

(一)研究区域概况及省级国土空间格局的演变历程概述

山东作为人口大省、经济大省、农业大省、海洋大省,被称为中国的缩影,主要是由于山东省地貌类型多样,经济总量大,人均小,且东西发展差异显著。从地貌类型来看,山东东部山地丘陵较多,西部、西北和西南部以平原为主。从经济和发展格局来看,山东用全国1.6%的土地,养育着全国7.2%的人口,创造了全国9.3%的GDP(7)张东升,丁爱芳,冷红,等.省域国土空间开发保护格局构建方法研究——以山东省为例[J].建设科技,2020(17):37-45.。梳理山东省国土空间发展脉络,对全省国土空间格局影响较大的主要有三个时期,第一个时期是1996版山东省城镇体系规划到2006年“十一五”;第二个时期是2006年至2014年,山东区域发展战略处于东中西还是南北中的矛盾抉择期,加之“蓝”“黄”两个国家战略相继落地,省域空间对国家战略的承载更加无所适从;第三个时期是2014年新型城镇化的提出以来,以城市群为主体形态的发展要求使得山东再一次重新思考全省的空间格局。

(二)第一个时期:1996版山东省城镇体系规划至2006年起步磨合期

1996版山东省城镇体系规划,采取点轴发展战略,提出构建“两大中心、四个层次、五条轴线”的总体格局,实现以点带线,以线带面,网络化发展,如图1所示。这一城镇布局方案除了五条轴线之京九轴线发展滞后之外,较为准确地预判了全省城镇空间格局的发展趋势,几个要点特别是济青双心、济青轴线、沿海轴线、鲁南轴线对后期全省空间发展格局产生了深远影响,但是对于应对区域差异包括全省东西差异和南北差异考虑不足。

图1 1996版山东省城镇体系规划提出的山东省城镇空间结构

(三)第二个时期:2006年“十一五”至2014年的应对调整期

为了纠正1996版城镇体系规划对全省东西、南北差异考虑不足的问题,2006年山东省“十一五”规划提出“一群一圈一带”的城镇空间格局。“一群”即“半岛城市群”,包含济南、青岛、烟台、威海、潍坊、淄博、日照和东营8个市,效仿了全国改革开放优先发展沿海城市的理念,提出让山东沿海地区成为全国“开放程度最高、发展活力最强、最具核心竞争力的地区之一”。“一圈”即“省会都市圈”。以突破济南为着力点,建设成带动辐射淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州的大都市圈,成为全省区域经济发展新的增长点。这里提到要“突破济南”,培育全省“新的增长点”,对比沿海8市的定位,充分考虑了全省东西差异的问题。“一带”即“鲁南城市带”,包括日照、济宁、临沂、枣庄、菏泽等五市。从发展联系和发展水平上讲,鲁南五市难以肩负“城市带”的重任,这里主要是兼顾鲁南地区的发展,中庸思想起了很大作用。

为破解区域和经济社会发展不平衡问题,促进区域一体化,贯彻科学发展观,实现“又好又快”发展,按国家关于形成主体功能区的要求,2007年8月初,山东省提出构建“一体两翼”的经济发展新格局。“一体”主要是指以胶济铁路为轴线形成的横贯东西的中脊隆起带。“两翼”则分别是北临渤海湾的黄河三角洲和南接苏豫皖的鲁南经济带。这一格局把“十一五”规划中提出的东西差异化发展的思路,全面扭转为从南北纵向上探求发展出路。山东省开始从聚焦省内转向放眼京津冀和长三角,认识到环渤海经济圈、苏北地区发展、中原城市群正在百舸争流,山东省将面临着被“抽离”和边缘化的危险,“一体”聚集了山东省当年2/3的经济总量,试图在长三角、环渤海的城市群竞争中谋求区域竞争力。

需要指出,无论是“一群一圈一带”还是“一体两翼”,都缺少对全国乃至国际层面的考量,缺乏对国家战略和国际形势的预判。2008年世界经济危机波及山东,2009年4月和10月,胡锦涛总书记两次视察山东,强调要建设好山东半岛蓝色经济区,使得山东将发展的目光转向了海洋经济。2009年和2011年,国务院相继批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》。以此为起点,蓝黄两区上升为国家战略。

随着蓝黄战略的落地,山东的空间格局全面进入频繁应对调整期,《山东省城镇化发展纲要(2012-2020年)》提出“一群一圈一区一带”省域城镇空间格局(山东半岛城市群、济南省会城市群经济圈、黄河三角洲城镇发展区和鲁南城镇带)一体化快速发展新格局,全面构建起支撑经济文化强省建设、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。2013年,省委、省政府相继通过《省会城市群经济圈发展规划》(包括济南、淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州7市)和《西部经济隆起带发展规划》(包括枣庄、济宁、临沂、德州、聊城、菏泽6市和泰安市的宁阳县、东平县)。至此,山东省“两区一圈一带”的政策格局正式呈现,山东城镇空间格局完全迷失在政策海洋之中。

(四)第三个时期(2014-2019):新型城镇化与城市群战略跟进期

2014年,国家推进新型城镇化,提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。山东省新型城镇化规划(2014-2020年)提出构建“一群(山东半岛城市群)、一带(鲁南城镇发展带)、双核(济南、青岛两大中心城市)、六区(六个城镇密集区)”的省域新型城镇化总体格局,如图2所示。山东省新型城镇化格局响应以“城市群为主体形态”的国家要求,提出构建山东半岛城市群(13市),提升区域竞争力的总体构想,但总体而言仍然是“区域战略融合和优惠政策叠加”的结果。

图2 省域城镇化总体空间格局规划图

2017年获批的山东省城镇体系规划(2011-2030年)提出对接融入国家和省区域发展战略,进一步推动山东半岛城市群升级扩容,构建“双核、四带、六区”网络化城镇空间体系。双核即济南、青岛两个核心城市,四带即济青聊、沿海、京沪通道、鲁南四条城镇发展带,六区即济南-淄博-泰安-莱芜-德州-聊城、青岛-潍坊、烟台-威海、济宁-枣庄-菏泽、东营-滨州、临沂-日照等六个城镇密集区。这一格局除了城镇密集区之外,总体而言又回到了1996版的山东省城镇体系规划。

山东半岛城市群,从全国层面和全省层面总体是被认可的。山东半岛城市群最早提出于本世纪初,原范围包括济南、青岛、淄博、东营、烟台、潍坊、威海和日照8个城市,并在《山东半岛城市群总体规划(2006-2020年)》中予以确认。《山东省新型城镇化规划(2014-2020年)》将山东半岛城市群范围拓展为13个城市。2018年,省政府批复《山东半岛城市群发展规划(2016-2030年)》(17市),力争全面建成核心竞争力强的现代化国家级城市群。青岛都市圈将和济南都市圈,烟威、东滨、济枣菏、临日四个都市区一同构建“两圈四区、网络发展”总体格局。三版本的规划,都是把青岛、济南割裂开来以开发为主,但保护没有融入。

二、国家战略对省域国土空间格局的要求和影响

围绕全面小康和社会主义现代化强国这两个百年宏伟目标,目前具有统领性的国家空间战略除了前面讲到的城市群培育以外,主要有长江经济带、一带一路、京津冀协同发展和黄河生态经济带,对山东具有直接影响的是后三者。

(一)“一带一路”倡议的要求

山东省是“一带一路”的重要枢纽,是以陇海线为代表的陆上丝绸之路和以东部沿海带为代表的海上丝绸之路的交汇点,拥有7个沿海城市,特别是青岛是全省乃至全国海上合作战略的重要窗口,是新亚欧大陆桥经济走廊沿线重点地区。在两个百年目标和大国格局要求下,山东半岛需要有一个国家层面的发展载体。这个载体在尺度和能级上需要与“‘一带一路’重要枢纽”相匹配,从世界城市群发展的规律来看,人口要达到3500万以上,GDP要达到2万亿美元以上。无论济南和青岛,从地域、人口、GDP多个角度都达不到这个能级,因此,以城市群的形态出现符合国际城市群发展规律。

(二)黄河生态经济带战略的要求

黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有重要地位。黄河流域省份2022年底总人口4.2亿,占全国30.3%;地区生产总值23.9万亿元,占全国26.5%。在我国5000多年文明史上,黄河流域有3000多年是全国政治、经济、文化中心。黄河流域保护和高质量发展问题已经提上了中央重要议事日程,有望在“十四五”期间上升为国家战略,山东省是黄河流经的九大省份之一,济南市是其流经的三大省会城市之一,山东境内有菏泽、济宁、泰安、聊城、济南、德州、淄博、滨州和东营9个沿黄城市,山东省要抓住重大机遇,充分体现山东特色,体现山东作为黄河流域的龙头带动作用。

(三)其它国家战略空间在省域的布局要求

京津冀协同发展战略是为破解区域生态环境持续恶化、城镇体系发展失衡、区域与城乡发展差距不断扩大等突出问题而提出的,是当前我国的三大国家战略之一。为落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略,围绕“两个一百年”奋斗目标,深入实施全省新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省等八大发展战略。其中,黄河三角洲、山东半岛蓝色经济区、山东省自由贸易试验区、山东新旧动能转换综合试验区、青岛-上合示范区等一系列国家战略,给予山东培育多个增长点的机会。山东省主要战略情况如表1所示。

表1 山东省主要国家战略情况

三、山东省域国土空间保护格局的“守”与“变”

(一)“守”:既往规划思想的延续

山东省城镇体系规划(2011-2030年)初稿提出,山东省确定“两心、四廊、多区、绿道网络化”的生态保护格局,其中“两心”即以鲁中南丘陵和胶东半岛丘陵为依托的生物多样性保护区;正式稿中与山东省新型城镇化规划(2014-2020年)衔接,修改为以山脉、水系、海岸带为骨干,以重要生态功能区为节点,优化“两心三廊一带”区域生态安全格局,即“鲁中山区”与“半岛丘陵地区”两个区域绿心,继续坚持“两心”格局,以主要水系和沿海带为核心的廊道格局,且已经得到普遍认可和继承。

(二)“变”:新问题的应对

随着华北地区大气污染的蔓延,鲁西北地区污染加重,大气污染物和沙尘暴天气从河北、河南蔓延至山东内陆,阻隔大气污染蔓延的生态屏障构建必要性大增。建议打造以黄河沿线为主的生态防护屏障,建设沿线农田林网,连接微山湖、黄河三角洲等重要生态资源。微山湖作为中国第九大湖泊、中国北方最大淡水湖,有1266平方千米的水面,流域面积3.17万平方公里,其中在山东境内2.91万平方公里,对国家调水安全、防洪安全、水质净化、气候调节作用重大,因此把微山湖纳入黄河生态屏障,不仅是考虑生态廊道的连续性,也是考虑微山湖的生态重要性。黄河生态屏障建设一方面考虑构建阻隔河北河南大气污染扩散的生态防护带,另一方面是考虑黄河防洪安全。黄河作为地上悬河,不可能无限制地永久增高,未来的治理或者改道方案不明确,预留宋金时期的黄河故道就显得尤为重要。

四、山东省域国土开发保护态势

山东省国土空间开发保护格局在经历了上述三个发展时期以后,总体格局开始逐步稳定、清晰。未来在黄河生态经济带、一带一路等国家战略引领下,围绕建设核心竞争力强的现代化国家级城市群,济南、青岛两大中心城市引领下的青岛都市圈将和济南都市圈,甚至济青都市带引领下的总体发展格局将逐步得以继承。今后要继续坚持以黄河生态屏障、鲁中生态屏障、胶东生态屏障三大生态屏障,以沂河、弥河、徒骇河、马颊河、潍河等主干河流为生态廊道的生态保护格局。从主体功能区布局来看,重点发展区建议主要沿济青都市带布局,重要生态保护区主要沿胶东丘陵、鲁中丘陵、南四湖布局,重要农业生产区主要布局在鲁西南、鲁西北平原地区、大汶河流域下游等区域。