《欧盟经济安全战略》的影响与中国应对

刘宝成 陈星光 包卡伦

《欧盟经济安全战略》出台的背景及动向

欧盟作为最高形态的区域一体化组织，定型于1993年的《马斯特里赫特条约》，其初衷在于造就经济要素在各成员国之间自由流动的统一市场。随着大举扩容以及深度一体化发展的进程，其在共同外交和防务领域中的体制机制建设不断增强。本世纪以来，欧盟的集体安全战略呈现出三个趋势：（1）安全范围逐步扩大；（2）威胁来源更加聚焦；（3）应对姿态更为激进。

2003年12月，欧盟发布《一个更美好世界中的安全欧洲：欧洲安全战略》，系统分析了欧盟的安全环境及面临的安全威胁，明确提出了包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、失败国家和有组织犯罪五类安全威胁。2008年12月，《欧洲安全战略实施报告》新增了网络安全、能源安全和气候变化三种威胁。至此，欧盟对于外部环境的判断尚属乐观。基于俄罗斯针对格鲁吉亚及克里米亚的军事扩张、“阿拉伯之春”引发的难民潮以及频发的极端恐怖袭击事件。2016年6月，欧盟发布《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲》全球战略报告，除传统军事和恐怖威胁外，强调了混合威胁、气候变化、经济动荡和能源安全挑战，并首次将来自外部的混合威胁（Hybrid threat）视为欧盟面临的主要安全威胁之一。

随着地缘政治紧张局势的加剧和全球经济一体化程度的加深，欧盟不断调整其对于威胁的认知，并不断强化对“混合威胁”的重视。自2016年以来，欧盟已逐步建立起一套综合应对混合威胁的联合框架，旨在提高欧盟对各种威胁性态势的感知能力，积极加强欧盟及其成员国内部社会关键部门的韧性，有效提升其预防和应对危机的能力，同时深化与美国、北约和七国集团在相关领域的政策协调和合作。①2020年6月，欧盟正式启动“战略罗盘”（Strategic Compass）项目，以构建强有力的安全和防务为目标，对欧洲面临的战略环境、潜在威胁及其影响进行全面评估。同年11月，欧盟情报和形势中心、欧盟军事参谋部情报处和各国情报部门共同完成了《欧盟威胁分析》报告，明确了经济竞争、资源依赖、移民压力和军事力量是欧盟面临的主要威胁，并概述了国家和民间实体如何利用信息操纵、恐怖主义和破坏性技术等非常规或混合战术对欧盟安全构成的危害。

2022年3月，欧盟正式发布《战略罗盘》计划文件，针对乌克兰危机提出了“传统军事威胁的回歸”问题，同时再次强调了混合威胁的影响。在欧盟的定义中，混合威胁具有多维特征，除常规军事活动和恐怖袭击之外，还包含特别武装行动、干预选举和政治进程、经济胁迫、电子和网络攻击等手段，尤其注重这些手段与现代技术的结合。

在欧盟看来，乌克兰危机的持续升级不仅使欧洲遭遇了前所未有的能源危机，而且面临地缘政治的直接威胁；新冠疫情暴露了欧洲各国经济社会对外部依赖的脆弱性。更为深刻的影响在于，欧盟开始更加明确地从价值观和治理模式的层面上重新审视其战略选择，重构价值链及供应链，旨在减少其对“不可靠国家”的依赖。2023年6月20日，为加强欧洲竞争力和供应链多样化，保护欧盟的经济安全，欧盟委员会与欧盟高级代表发布《欧洲经济安全战略》联合声明。

该《战略》于2023年3月30日提出。虽然只字未提中国，但追溯其起草过程中所考虑的关键矿产领域对中国的依赖，并结合欧盟领导人在不同场合发表的言论，在多项倡议和战略举措的态度中对中欧关系走向均体现出实质性影响。欧盟委员会主席冯德莱恩表示，有必要减少欧盟对中国的依赖。4月18日，她在欧盟会上再次强调欧盟必须制定一套“连贯的、独特的”对华战略，平衡双边关系，以“经济去风险化”为宗旨。并重申欧盟需平衡与中国的关系，降低对华依赖、降低对华关系中一些“重要且敏感领域”的风险，但称之为“避险”而非“脱钩”。

5月19日，冯德莱恩在日本举办的G7峰会上更加明确提出，“欧洲的安全与印太地区安全是不可分割的“非法使用武力是不能容忍的，在乌克兰不能容忍，在印太地区也不能容忍”。这一切说明，欧盟已从自身安全的关切迅速延伸到印太地区盟友的安全防务问题，并将矛头直指中国。

战略框架的主要内容及目标

《战略》指出，疫情、俄乌战争、敌对经济行动、网络和基础设施攻击、外国干涉和虚假信息与加剧的地缘冲突暴露了欧洲各国社会、经济和企业固有的风险和脆弱性，因此急需优化欧盟的经济安全战略，以加强欧洲各国的经济韧性，确保欧洲持续技术优势和全球竞争力，引导供应链的多元化。该报告强调欧盟委员会、各成员国以及私营部门的共同合作，针对四个关键领域提出了一套经济安全风险评估和应对策略，包括：（1）包括能源在内的供应链韧性风险；（2）关键基础设施的物理和网络安全风险；（3）与技术安全和技术泄露相关的风险；（4）经济依附或经济胁迫的武器化风险。

为减轻已确定的风险，该《战略》提出了三管齐下的方法，即3P措施：

（1）提升自身竞争力（Promoting）。通过巩固欧盟统一市场，加强供应链韧性；加大人力资本与技能开发力度，培育如先进半导体、量子计算、生物技术、智能工业、清洁能源或关键原材料等领域的研究、技术和工业基础，增加多样化的供应来源和出口市场，从而提高欧盟的竞争力；

（2）防范经济安全风险（Protecting）。通过一系列现有的政策和工具（如贸易防御、外国补贴、外国直接投资审查和出口管制等）来保护欧盟的经济安全，并考虑运用新的政策和工具来解决可能存在的差距，限制对欧洲和全球经济的任何负面的意外溢出效应；

（3）广泛构建伙伴关系（Partnering）。鉴于全球经济的相互依赖性，欧盟致力于以诚信透明的方式与具有共同利益和意愿的国家建立多种形式的合作关系；以广泛推动自由贸易协定为主线，加强基于国际规则的经济秩序和多边结构。该报告特别提出更加紧密地加强与G7国家的合作，其次是与志同道合的国家合作，并提出将印度纳入TTC框架。

此外，报告还列举了未来欧盟拟促进实施的11项新举措：（1）与成员国共同制定评估影响欧盟经济安全风险的框架，包括建立对经济安全至关重要的技术清单，并评估其风险，以制定适当的缓解措施；（2）与私营部门进行结构性对话，以形成对经济安全的共识，并鼓励私营部门根据对经济安全的关切进行尽职调查和风险管理；（3）进一步支持欧盟的技术主权和欧盟价值链的韧性，包括通过欧洲战略技术平台（Strategic Technologies for Europe Platform， STEP）开发关键技术；（4）审核《外国直接投资审查条例》，以加强对扭曲市场行为的管控；（5）探索针对性举措，支持军民两用技术研发；（6）全面落实欧盟对军民两用物品的出口管制规制，并提出保障其有效性和效率的建议；（7）与成员国一起审查对外投资潜在的安全风险，并据此于2023年底前提出倡议；（8）提出改进基础研究领域的安全措施，确保现有工具得到系统和严格实施，并查明和弥补任何漏洞；（9）精准运用“共同外交与安全政策”工具来增强欧盟经济安全，包括混合和网络外交工具箱和外国信息操纵与干扰（Foreign Information Manipulation and Interference， FIMI）工具箱；（10）指示欧盟单一情报分析能力（Single Intelligence Analysis Capacity， SIAC）专门监测对欧盟经济安全的潜在威胁；（11）确保欧盟经济安全的保护并促进其充分融入欧盟的对外行动中，加强与第三国在经济安全问题上的合作。

《欧盟经济安全战略》要点及趋势

传统的经济安全政策是防御性的，主要是针对可能威胁到国家安全的贸易和投资，如武器出口、对外商直接投资审查、实施进出口管制、加强网络安全和数据保护等。而当前美国、日本、欧盟等经济安全政策的发展态势愈发呈现进攻性的特征，突出强调了经济的安全性和韧性，确保其经济能够抵御外部冲击和第三国经济政策的要挟，在维护自身供应链的同时加强风险预警以及先发制人的制裁手段。

表1展示了德国墨卡托中国研究中心（Mercator Institute for China Studies， MERICS）针对欧盟、美国、日本和中国等国经济安全政策的对比结果。能够看出，欧盟在出口管制和数据保护与空间安全领域一直保持着较为严格和审慎的态度，新的战略文件并不存在针对中国进行出口管制的情形。但值得注意的是，《战略》中对于外商投资审查、对外投资监管、反胁迫政策以及供应链韧性等政策的强化均表明，欧盟单边经济安全措施的数量和强度正在快速增加，旨在从维护供应链韧性、防范和应对经济胁迫等角度加强全方位的制度化建设。

追求经济联系多样化，加强供应链韧性。2021年，欧盟升级了其工业战略，并对包括原材料和半导体在内的6个战略性领域的对外依赖程度进行了第一轮深度审查。2022年，欧盟委员会对稀土、镁、太阳能光伏板、网络安全等5个领域进行了第二次深度评估，并指出存在对中国的战略性依赖。近期，欧盟正在筹备一系列立法，包括《关键原材料法》、《欧洲芯片法》、《净零工业法》，均在不同程度上体现出对供应链去风险化、制造业回流等方面作出的努力。欧盟认识到，无论在境内境外，经贸伙伴多样化是解决其供应链风险的现实路径，尽管当前需要付出高昂的代价。

升级经济安全工具以应对经济胁迫，减少经济依赖。欧盟对全球化的认识开始发生转变，认为经济全球化进程中经贸合作伙伴相互依赖不一定会带来共同繁荣与和平稳定，国家之间有可能利用经济的依赖关系向对方施加“武器化”的胁迫，因此有必要基于价值理念和治理模式审视经贸伙伴的“可靠性”。以俄罗斯就能源供应对欧洲各国进行经济胁迫为导火索，6月初，欧盟议会和理事会就反胁迫措施达成最终政治协议。

外商投资审查机制方面，自2020年10月以来，欧盟委员会及成员国对超过1000起外商投资（FDI）交易进行了审查，并准备于2023年底提交审查机制的修订建议。北溪2号天然气管道被炸事件为欧盟各国敲响了警钟，引发了欧盟各国对于关键基础设施保护的高度重视。欧盟通过了《关键实体韧性指令》（Directive on the Resilience of Critical Entities）和《网络和信息系统安全修订指令》（Revised Directive on the Security of Network and Information System），以加强包括能源、交通、卫生和数字基础设施、水和食品等在內的关键基础设施的物理和数字韧性，确保欧盟对突发事件的及时反应。为了增加5G网络的安全性和韧性，欧盟2020年出台了5G网络安全工具箱，以识别高风险供应商，进而禁止或限制其进入5G网络；2023年6月，欧盟发布该工具箱第二份报告，显示欧盟27个成员国中的10个对其移动网络运营商限制或禁止高风险供应商进入5G网络作出了义务性规定。

关键新兴技术加速涌现，针对军民两用技术扩大限制范围。鉴于一系列新兴技术的潜在军事用途，俄乌冲突和其他地缘政治紧张局势促使欧盟高度重视新兴技术与国家安全的关联性。欧盟委员会将于2023年9月前提出一份可供理事会采用的两用技术风险评估清单，以加强对关键技术的出口限制。

欧盟在其经济安全政策上采取的是不针对具体某一国的方式，其优先事项不在于防御或遏制中国，而是采取新的措施弥补国家安全传统路线的不足，以确保欧盟的繁荣、主权和安全。但需要警惕的是，在贸易和投资政策中，欧盟安全和避险政策的设置正在向美国看齐，经济发展和安全保护之间的重合度也越来越高。原本负责经济事务的欧盟委员会正试图渗透到安全领域。展望未来，在经济安全与开放之间、在成员国单边政策与多边经济安全政策之间、在跨大西洋国家之间以及欧盟和其他边缘盟友之间，欧盟将如何进行平衡协调，建立怎样的工作机制，仍然需要进一步观察。

《欧盟经济安全战略》对中国的影响

根据中国欧盟商会发布的《商业信心调查2023》显示，部分欧盟企业已将其部分在华投资转移至海外，超过一半的受访企业认为，中国营商环境政治化加剧。由于中国市场的不确定性日益增加，约有12%的受访企业已采取实际行动将部分供应链转移出中国，同时超过20%的受访企业正在考虑或已经决定将在华投资项目转移到其他市场，其中东盟成为转移投资目的地的首选，其次则是重返欧洲。

在全球价值链重构的大趋势下，考虑到中国产业链的完整性、市场的规模性以及综合的成本优势，以及其自身的转移成本，大多数欧盟企业一方面着手制定分散风险的供应链策略，并进行跬步试探，另一方面更加密切关注中欧关系的走向以及中国的经济形势，特别是中国能够实际落地的政策导向。

欧盟将经济与安全挂钩，泛用“混合威胁”概念，意在针对新的形势变化重塑自身在国际分工中的定位。欧盟报告指出，欧盟未来会运用传统和新生政策工具，通过加强针对外国补贴和外国直接投资审查，特别针对军民两用相关技术和商品加大出口控制等进行贸易防御，以应对经济领域的“混合威胁”。可以预见，欧盟未来的战略细则，将对关键技术领域出台技术限制清单，以防范具有军事意义的关键技术发生外溢，例如量子计算、人工智能、6G、生物技术和机器人技术。技术限制清单和入境投资严格审查双管齐下，会对中欧之间的贸易和资本流动造成负面影响，同时会对双边技术交流形成新的壁垒。

欧盟在华企业的表现

今年2月份，中国欧盟商会发布《欧盟企业在华建议书2022/2023》指出，中国作为投资目的地的吸引力正在下降，《建议书》以2022年1月至8月的数据为基础，总结出导致中国市场可预测性、可靠性及效率下降的五大因素：（1）国有企业改革停滞，政策制定经常“拍脑袋”；（2）疫情防控政策不够灵活，执行不一致；（3）多样性降低，知识交流的机会稀少；（4）商业的政治化色彩日益浓厚；（5）供应链战略正在发生转变。2023年2月至3月初，中国欧盟商会开展的《商业信心调查2023》显示，多数欧盟企业仍然持观望态度。64%的受访企业表示在华经营难度有所增加，创下历史新高，面对日益增长的风险和愈发动荡的经营环境，欧盟企业开始重新评估在华投资规模。虽然鲜有企业彻底撤离中国，但将中国视为未来三大投资目的地之一的受访企业同比减少13个百分点，降至55%，为历史最低。（见图1、图2）

欧盟在华企业的投资外迁动机并非简单基于中国大陆劳动成本上涨，企业面临的主要挑战主要来源于三方面：（1）中国经济趋冷环境；（2）地缘紧张局势；（3）商业政治化及市场壁垒。

中国经济增长放缓（占比36%）成为欧盟企业在华投资面临的最大挑战，反映出欧盟企业对中国经济所面临阻力高度担忧。市场准入和监管障碍仍然普遍存在，持续拖累商业信心，62%的受访企业称2022年曾由于这些障碍而错失商机，同比增加20%。政治因素持续影响商业经营。近六成（59%，同比增长9个百分点）的受访企业表示，过去12个月中，中国营商环境政治化加剧；超过四分之一（26%）的受访企业面临客户需求日益政治化带来的挑战。此外，俄乌冲突促使很多企业重新审视中国市场，更多企业认真考虑其业务是否或将如何受到台湾海峡紧张局势升级的影响。

与欧盟官方所关注的供应链韧性相对应，在经营层面上，欧盟企业同样重视通过供应链的本地化和多样化提高业务韧性。过去两年中，四分之三的受访企业重新评估了自身的供应链战略，主要考虑因素包括：（1）供应链韧性（64%）；（2）地缘政治因素（31%）；（3）东道国政策影响，如“内循环”产业政策（24%）。不少企业在华供应链与世界其他地区脱钩：12%已将部分供应链移出中国大陆以外地区，其中欧洲（44%）、东盟（36%）和印度（31%）为主要受益者。

随着欧盟企业在中国商业信心降至历史最低点，他们对中国大陆不同地区经营环境也有自己的评价。粤港澳大湾区作为是中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，也是中国深化改革的示范区和试验区，欧盟企业对粤港澳大湾区的发展前景乐观情绪虽有下降，不过多数企业仍表达留在华南地区拓展业务的意愿。中国欧盟商会在华南地区的调查显示，有44%的受访企业对大湾区的发展前景持乐观情绪（比去年的58%下降14%），77%的受访企业表示有兴趣在华南地区拓展业务，97%的公司确认将留在华南地区。相较于中国其他地区，欧盟企业在华南地区的投資以制造业为主，而高昂迁移成本很大程度上阻止了其外迁的决策。

尽管挑战重重，但中国自身仍存在其不可替代的优势。63%的受访企业表示，如果能消除市场和监管障碍，将愿意增加在华投资；在服务贸易等领域，中欧关系仍有巨大的提升空间。如果中国能进一步落实经济改革，推进制度型开放，打造对本国和外国私营企业更加有利的营商环境，中国将获益匪浅。与此同时，欧盟企业在脱碳等具有战略意义的重要领域处于领先水平，只要给予公平的机会，就有可能成为助力中国实现碳中和目标的重要合作伙伴。72%的受访企业正在推进碳中和，其中51%的企业目标是在2030年前实现碳中和。

中国的应对策略

1.以既定的“三原则”应对《欧盟安全战略》。欧盟在三个维度上定义中国在双边关系中的角色，即“需要寻求利益平衡的谈判伙伴，寻求技术领先的经济竞争者，推动替代治理模式的制度竞争对手。”在5月19日G7峰会上，欧盟委员会主席冯德莱恩表示“与中国建立稳定和建设性的关系，符合双方共同利益”。以此为基础，欧盟总结了5点对华政策方针：（1）特别是在健康、数字和清洁技术领域，加强与志同道合的伙伴合作，降低在稀土、电池和制药成分等方面对中国的依赖；（2）重新平衡欧中贸易关系，减少因中国非市场做法而导致的贸易逆差；（3）加大敏感的高科技领域对华出口或投资控制；（4）呼吁中国向俄罗斯施压，要求其停止对乌克兰的军事行动，反对通过武力改变台海现状；（5）加强与其他国家合作，创造一个替代“一带一路”的方案。

中国领导层在中欧关系上确立了富有建设性的“三原则”，中欧“互尊互信，求同存异；互利互惠，平等协商；互鉴互荣，取长补短”，旨在引导大国关系进入相向而行的轨道，共同维护世界和平与进步。以此为指引，我国应在坚决捍卫国家根本利益的前提下，按照国际规则履行大国责任，扩大与欧盟可能的合作空间，同时开展公平竞争。短期内，供应链的外移会造成中国产业供应链稳定性冲击，但在中长期，低端制造业的迁出，国外高技术制造业回流，将会倒逼中国產业格局的升级，从低端劳动密集型产业向高端技术密集型的转变。中国应做好主动迎接转变的准备。应避免走上欧美发达经济体制造业空心化的老路，注意把控好产业链外迁的限度，同时留住优质产业链在国内，加大投入建设优质的创新产业链，在维护好我国产业链供应链完整和全面的基础上，促进制造业向技术密集型转变，出口产品向高附加值领域转变。

抓住全球价值链重构的机遇，顺应趋势加强区域价值链建设，加强与“一带一路”沿线国家的经济合作。以国内企业为依托，重视重点技术领域的基础研究和关键前沿技术的研发，借鉴德国等先进国家“产学研”良性互动关系，重点布局建设技术创新中心和产研院，依靠技术革新对产业链进行全面改造，进行关键核心技术攻关，解决欧美等国技术管制造成的“卡脖子”问题，避免技术清单出台带来的影响，同时加强自身优势技术的领先地位，构建国内统一大市场，凭借超大规模市场优势，构建行业标准，通过区域价值链进行标准输出，连接国内国外两个市场，助力构建双循环格局，在逆全球化浪潮中，抓住机遇找到破局之道。

2.加强沟通，扩大共识。中欧作为现今世界多极化进程中的两大力量，其合作收益远大于对立竞争。2019年欧盟出台的《欧盟-中国战略展望》将双边关系定位由单一性转变为多面性，即中国既是欧盟的合作伙伴，又是经济技术竞争者和制度性对手，仍然将合作排在首位。但俄乌冲突等地缘政治紧张局势增加了欧盟对自身安全保障的忧虑，使之更加注重提高自身经济安全及供应链韧性。

强行断链对于中欧的影响都将是灾难性的，欧盟内部的意见也难以统一。德国与法国被普遍视为欧洲经济的核心引擎，两国对华态度将很大程度上影响欧盟对华政策的制定。2022年底中国新冠疫情防控政策优化以后，德法领导人先后访华；2023年5月中国高层在德法邀请下对欧洲进行访问，受到欧盟企业代表的热烈欢迎。中德、中法互动频频，充分证明各方都有强烈意愿加强沟通协调、推进互利合作。在《欧盟经济安全战略》发布前夕，德国总理朔尔茨表示，德国政府不应当将所有对华出口都置于监管之下，但也应避免对中国过度依赖。

与此同时，法国总统马克龙则发表演讲，表达不要过度依赖美国，欧洲需要自己保护自己的观点。两国元首同时表态，体现出欧盟想要获取战略自主性的观点。当前欧盟在军事上过于依赖美国、经济上过于依赖中国，这在原本和平繁荣的时期并未成为欧盟各国的担忧，但经历了新冠疫情导致中国经济增长减速、俄乌冲突的地缘政治紧张局势，欧盟意识到自身在经济和军事安全上都不能做到战略自主的愿景，因此提出相关安全战略政策是在欧盟面临危机时的正常自保与自救反应。鉴于此，中国也应站在客观角度，克制过度反应，淡化《欧盟安全战略》对我国的刻意针对性，同时借鉴欧盟的政策方针提出自身应对“混合威胁”的政策框架，在风云诡谲的国际形势中做好充分准备，应对可能面临的风险，抓住危机中的机遇，在全新的国际格局尚未定型之际抢先立于高地，贯彻“双循环”格局，大力发展“一带一路”，践行人类命运共同体理念，在第四次全球化浪潮中完成制度型开放目标，为变乱交织的国际局势提供更多的确定性和稳定性。

3.对照欧盟企业关切，持续改善营商环境。《欧盟安全战略》的出台预示着其成员国之间的对外政策更加协调一致；与此同时，俄乌冲突等地缘政治危机加深了欧美之间的合作与联动。这意味着，在欧盟成员国之间各个击破，或者在欧美之间以厚此薄彼的经济手段进行外交“打牌”的空间将日趋狭窄。欧盟企业所反映的问题及其诉求，对于所有市场主体在内，均具有普遍代表性，因此加大力度吸引和利用外资，提振市场信心，最根本的策略仍然是切实推动营商环境的改善。

4.针对欧盟投资外迁，倒逼我国高质量发展。短期内，欧盟企业策动的投资外迁会对我国传统的产业供应链造成一定冲击，但在中长期，低端制造业的外迁一方面会创造“腾笼换鸟”的机遇，为我国引进高端产业腾出空间；另一方面，这将倒逼我国企业加速产业升级，加快从低端劳动密集型产业向高端技术密集型产业转变的步伐。为此，我国需要做好主动迎接这一转变的准备，增加人力资本和研发投入，并促进人才和研发成果与产业的对接。在外资撤离的空档期，增强我国民营企业的信心有利于弥补外资外迁造成的供应链缺位。为吸取发达经济体制造业空心化的教训，我国应注意掌握产业链外迁的限度，以更优渥的条件留住产业链上的优质国内外龙头企业。

5.抓住全球价值链重构的机遇，顺应趋势加强区域价值链建设。我国与“一带一路”沿线国家存在巨大的经济合作潜力，通过自贸协定升级、深化RCEP贸易及投资便利化，并积极创造条件争取早日加入CPTPP，对于我国当前形势下巩固区域价值链供应链具有特殊意义。

（编辑 季节）

刘宝成，中信改革发展研究基金会资深研究员、对外经济贸易大学全球创新与治理研究院副院长；陈星光、包卡伦，对外经济贸易大学全球创新与治理研究院博士生。

① 欧阳洛奇.欧盟安全议程中的“混合威胁”问题[J].国际论坛，2023，25（03）：93-113+158-159.