涉外法治视域下欧盟碳边境调节机制的法理分析与法治应对

朱程炜 韩逸畴

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。[1]2021年7月14日,欧盟正式公布了“减碳55%”的一揽子提案(Fit for 55 package),其中提出欧盟将构建“碳边境调节机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)。[2]2022年12月13日，欧洲议会与欧盟委员会达成临时协议。根据该协议，欧盟碳边境调节机制将于2023年10月1日起进入适用过渡期，在过渡期内进口商的义务仅限于向欧盟有关机构报告，而当欧盟确定过渡期结束，碳边境调节机制正式适用后，欧盟成员国将对不符合欧盟环境标准的某些进口商品征收额外的碳关税。临时协议还规定，欧盟专门委员会将在2027年底对碳边境调节机制进行全面审查。[3]

欧盟作为中国主要碳密集型产品出口市场之一，欧盟碳边境调节机制势必会给中欧相关进出口贸易带来一定的影响。当前，欧盟碳边境调节机制生效实施已成定局，应积极抢抓机遇、迎接挑战、化危为机、危中寻机，统筹推进国内法治和涉外法治建设，善于运用法治思维和法治方式有效应对欧盟碳边境调节机制可能带来的影响。为此，本文将在分析碳边境调节机制的基本内涵，梳理欧盟碳边境调节机制的立法进程基础上，深入剖析欧盟碳边境调节机制的法理，并就我国对其的法治应对提出建议，以期对统筹推进我国的国内法治和涉外法治有所裨益。

一、碳边境调节机制的基本内涵

碳边境调节机制是指碳排放标准较高国家，在进口来自碳排放标准较低国家的商品时，对其采取的边境调节措施。这些调节措施一般包括直接征收碳关税或要求购买碳排放配额等。据此，减排水准高、力度大的发达国家，从发展中国家进口未采取相应温室气体减排措施的能源密集型产品或者是碳密集型产品时，可以征收一定的二氧化碳排放税，或者要求向其购买碳排放许可证。[4]可见，碳边境调节机制实际上是用于保证进口产品与本国产品能够承担相同“碳成本”的一种边境税调整机制。[5]

对于碳边境调节机制的法律性质，理论上存在不同的认识。有的学者认为这种机制属于碳关税，此种关税明显区别于传统关税，是关税的新表现形式。[6]传统关税是针对进出口货物本身的分类而调节税率，并直接征收的税赋。但“碳关税”的税率是针对进出口货物生产过程中的碳足迹而调整税率，而且可通过要求购买碳排放配额的方式进行征收。基于“碳关税”与传统关税的不同，有的学者据此认为碳关税并非一种关税，而是更接近于欧盟曾经在20世纪60年代征收的边境调节税。[7]

尽管学者们对碳边境调节机制的法律性质在认识上仍有分歧，都大体认同碳边境调节机制在防止本国企业碳泄露和提高本国企业竞争力两个方面均具有重要作用。所谓碳泄露，是指如果进口地区制定了严格的排放政策，但进口商品不受这种约束，本地高耗能企业就可能通过将生产过程或者工厂本身转移到该地区之外而产生负外部性和负面溅出效应，从而减弱单边环境保护政策的全球“碳减排”效果，也即发生“碳泄露”。所谓竞争力问题，是指由于发达国家采取的严格碳排放标准，会使本国企业花费大量成本用于改善生产过程，以使产品碳排放达标，从而在与宽松碳排放标准国家的企业竞争中处于下风。因此，发达国家认为从公平竞争的经济角度和推动全球碳排放标准提高的环保角度两方面来考虑，利用碳边境调节机制来减少全球碳足迹是高效可行的方法。

二、欧盟碳边境调节机制的立法进程

自近代西方工业革命以来，气候异常事件时有发生，以及因持续过度碳排放而引发的剧烈温室效应，减少碳排放越来越成为世界各国人民的共识。尤其是自1972年斯德哥尔摩会议以来，全球环境问题逐渐成为国际合作与博弈的焦点话题。如何逐步实现全球范围内减少碳排放？如何正确评估发达国家与发展中国家在经济、科技、理念上的巨大差距？如何依据各国经济结构对碳排放的依赖程度而适当分配减排额度？对于这些问题的思考，成为欧盟碳边境调节机制立法的一个重要背景。可以说碳边境调节机制是欧盟从法律上应对这些问题的一个重要举措。尽管从理论上看，碳边境调节机制并非是一个全新的概念，但从欧盟对碳边境调节机制的关注，到欧盟碳边境调节机制的正式立法，却经历了一个较长的过程。这一过程，大致可以分为三个阶段。

第一阶段大致是2006年至2007年前后的肇始期。在2006年召开的第12届联合国气候变化大会上，法国前总理多米尼克德·维尔潘首次提议对未签署《京都议定书》的国家征收额外进口商品税。随后的2007年，法国前总统希拉克向欧盟国家提议设置碳关税，希望欧盟国家对未遵守《京都议定书》的国家征收基于碳足迹的商品进口税，并希望通过市场调节手段和欧盟的庞大消费市场来推动实现全球“碳减排”目标。由于当时许多发达国家也并未完全遵守《京都议定书》，广大发展中国家更是普遍地无意支持此类不利于本国经济发展的倡议，加之遏制碳排放的重要性本身也在一定程度上遭受质疑，因此这一提议尽管具有减少碳排放的善良愿望，但也很快不了了之。[8]

第二阶段大致是2008年至2019年的发展期。2008年，欧盟碳排放交易体系正式开始运行。有的欧洲国家便希望据此征收碳关税以加强本国产业竞争力。比如，2009年7月，法国时任总统萨科齐呼吁设立欧盟碳边境机制，并在同年宣布法国将于2010年对某些在环保立法方面未达到欧盟标准的进口产品征收“碳关税”。[9]但这一倡议被包括部分欧盟成员国在内的一些国家抵制，认为实施“碳关税”是设置明显的绿色贸易壁垒的单边贸易政策，会扰乱国际贸易秩序，亦不利于欧盟自身发展。由此，这一提议又再次“冷却”了下来。

第三阶段大致是2019年至2022年的成熟期。2019年7月，冯德莱恩当选欧盟委员会主席后着力推出一项重大发展战略——“欧洲绿色新政”。[10]而碳边境调节机制正是“欧洲绿色新政”这一重大发展战略的一项核心内容。“欧洲绿色新政”旨在保护欧洲钢铁生产商和其他能源密集型产业，以应对来自较低环境标准国进口商品的低价竞争。在“欧洲绿色新政”这一战略的整体推进下，欧盟最终于2022年12月13日达成了实行“碳边境调节机制”的临时协议。由此，欧盟碳边境调节机制将于2023年10月进入适用过渡期阶段，并越来越多地受到关注。

三、欧盟碳边境调节机制与国际法的兼容性分析

在欧盟碳边境调节机制即将正式施行的现实背景下，有必要综合考虑《关税及贸易总协定》(以下简称“关贸总协定”)、欧盟碳关税设置目的以及WTO争端解决机制的现有判例等因素，对欧盟碳边境调节机制与国际法的兼容性进行分析。

(一)欧盟碳边境调节机制与非歧视原则

非歧视原则是WTO规则中的一项重要原则。WTO规则在严格保护各成员国自由贸易不受侵害、鼓励消除贸易壁垒的同时，也充分尊重各成员国在正当目的前提下为促进环境保护而制定政策的权利。因此，欧盟碳边境调节机制与WTO规则中的非歧视原则的协调性便成为一个焦点话题。

非歧视原则主要体现为最惠国待遇原则和国民待遇原则。最惠国待遇原则要求严格限制缔约国对进口自不同国家、不同生产者的同类产品采取歧视性区别对待。而对“同类产品”的判断应基于4个原则：产品特性、产品的终端使用、产品在缔约国相关规则下的属性和消费者行为。[11]按照这一标准，欧盟碳边境调节机制均是基于产品生产过程中的碳排放征收数额不等的碳关税，这意味着将同类产品强行分割为“高碳足迹产品”与“低碳足迹产品”，以此人为地创造出新的产品分类，再进行差别对待。由此，这种以产品生产过程中的碳足迹作为区别对待产品的理由，显然不符合最惠国待遇原则下“同类产品”的分类方式。这一政策也对进口货物和其他同类货物在竞争的机会上造成了不利影响，因此欧盟碳边境调节机制的基础设置架构本身就显现出有违反WTO最惠国待遇原则的嫌疑。

除了最惠国待遇原则外，非歧视原则还包括规定于关贸总协定第3条的国民待遇原则。对于欧盟碳边境调节机制下的碳关税与国民待遇原则的协调性，需要根据具体碳关税政策进行具体分析。申言之，如果欧盟采取直接征收进口商品税的方式，且税率符合欧盟现行的国内碳排放相关税收标准，则很可能被认定为满足国民待遇原则。除此之外，欧盟碳边境调节机制也可能通过要求购买碳排放配额的方式进行。不仅欧盟，此前美国奥巴马政府于2009年力推的《清洁能源与安全法案》也要求进口商为进口到美国的高耗能产品购买碳排放配额。当欧盟成员国根据欧盟碳边境调节机制运用购买碳排放配额这种调节方式时，由于本国政府对本国企业的碳排放配额中往往有部分属于免费配给，这与要求外国企业有偿购买碳排放配额相比较而言，就有区别对待本国产品与外国进口产品之嫌，进而违反国民待遇原则。

不仅如此，非歧视原则还对欧盟如何具体设置碳关税征收比例提出了较高的立法技术要求。由于现存碳足迹、碳捕捉等技术的不成熟性和各国环保措施、减排义务的不平衡性，欧盟如何保证其评定产品的消耗、排放的年度能源或温室气体浓度以及占全球碳排放量的比重等标准方面的精准性和公平性，能否做到平等对待不同进口国、生产商的同类产品，也备受各国关注。

(二)欧盟碳边境调节机制与一般例外条款

欧盟碳边境调节机制与WTO规则一般例外条款的协调性也是一个焦点话题。

关贸总协定第20条明确规定一般例外原则。WTO规则中的一般例外原则，是欧盟碳边境调节机制在不符合非歧视原则的情形下，欧盟可以援引以使其仍然符合WTO规则的重要条款。具体而言，与碳边境调节机制相关的是关贸总协定第20条(b)项与(g)项。

根据关贸总协定第20条(b)项规定，欧盟碳边境调节机制下采取的相应措施应满足“为保护人类、动物、植物的生命或健康”和“必须的”两项限制要件。就前者而言，随着人类社会对气候变化、环境保护的认可度不断增强，减少碳排放在宏观上有利于保障人类、动植物的生命健康这一点，已成为世界各国人民的共识。因此，欧盟碳边境调节机制下采取的税收措施，应当是符合“为保护人类、动物、植物的生命或健康”这一条件要求的。但是，对于欧盟碳边境调节机制下采取的税收措施，是否符合“必须的”这一限制要件，从既有判例及法理看，则可能存在争议。

比如，根据“巴西翻新轮胎案”的上诉机构裁决[12]，要判断一项措施是否满足“必须的”这一限制条件，应当综合衡量被保护利益的重要性，以及该措施对达到政策目标的贡献程度和对贸易的限制程度。第一，从企业生产的碳泄露对气候变化影响的严重性看，碳泄露对气候变化影响的严重性难以从实证的角度予以量化，有时甚至被认为是影响很有限的。第二，从企业实际运营决策看，企业布局选址往往需要考虑众多因素。在影响企业布局选址的众多因素中，碳排放标准只是其中一个方面因素，有时甚至不是一个被视为重要的因素。第三，征收碳关税无疑会压低出口国的国内高耗能产品价格，其结果是反而可能会促进其国内对该产品的消费，进而致使在全局上存在无法实现减排，反而可能造成增排的可能性。因此，减少碳泄露对保护公益的重要性尚难以判断。相反，在欧盟碳边境调节机制下征收碳关税，其贸易壁垒的固有属性对世界自由贸易的限制极有可能产生的消极影响，却是显而易见的。比如，有学者通过全球贸易分析模型(GTAP-10)的模拟分析结果显示，一旦欧盟征收碳关税，我国矿物制品业、金属矿业、石化工业等领域对欧盟出口将会受到极大的负面影响，降幅普遍超过10%～20%，部分产品出口降幅甚至高达30%。而由此可能引发的国内商品价格波动、产业贸易转移等负外部性将波及多个产业领域。[13]

再比如，根据“欧共体石棉案”“泰国香烟案”的判例来看，前述“必须的”措施应当在没有合理可选的其他措施能产生更小的贸易限制效果时，方才符合实施条件。就欧盟碳边境调节机制下征收碳关税对自由贸易可能造成的潜在影响来判断，碳边境调节机制很难满足“产生尽可能小的贸易限制效果”。换言之，根据关贸总协定第20条(g)项规定，欧盟碳边境调节机制下采取的相应措施，应当满足“为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”的限制条件。对此，一方面，“含碳量正常的空气”是否属于“可能用竭的天然资源”的范畴，本身存有争议；另一方面，欧洲议会通过欧盟碳边境调节机制来征收碳关税决议的目的，是否直接与保护环境相关，也是非常值得怀疑的。另外，根据“美墨金枪鱼案”的诉讼过程和上诉机构最终判决来看，一项措施是否符合一般例外原则，还必须通过多方面考察其行使该措施的真正目的以及与保护所涉利益之间的关联性。[14]由此可见，根据关贸总协定第20条(g)项规定，欧盟碳边境调节机制下采取的相应措施，难以满足“为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”的限制条件，进而不符合前述“必须的”这一限制条件。

综合以上分析不难看出，在碳边境调节机制正式实行后，如何从法理的角度看待欧盟碳边境调节机制，是学界关注和研究欧盟碳边境调节机制的一个重要着力点。因为在包括欧盟成员国在内的部分发达国家看来，欧盟碳边境调节机制更多地被视为推动减少“碳泄露”、提振本国经济、实现全球减排目标的重要环保措施；而在广大发展中国家看来，欧盟碳边境调节机制则有变相设置绿色贸易壁垒之嫌。尽管这种认识上的分歧还会持续，但也应当引起注意的是，从欧盟碳边境调节机制与WTO规则的协调性看，随着WTO专家组对环保问题的重视程度日益提高，欧盟碳边境调节机制仍有可能通过WTO专家组审查，进而被认定符合WTO规则及现行国际法。

四、欧盟碳边境调节机制的法治应对

尽管欧盟碳边境调节机制能否在当前WTO规则下获得国际法上的合法性，仍然是一个值得深入辨析的法理话题。但鉴于欧盟碳边境调节机制的生效实施已成定局。而我国作为欧盟重要碳密集产品进口的来源国，必须直面欧盟碳边境调节机制生效实施对我国相关经贸领域可能带来的影响，并着力从法治角度积极探寻应对之策。

(一)立足国际规则，用好WTO争端解决机制

面对欧盟碳边境调节机制生效实施对我国相关经贸领域可能带来的影响，在法治框架下，运用法治思维和法治方式有效地利用好WTO争端解决机制，应当是比较妥善的应对方式。具体而言，在欧盟碳边境调节机制的立法基础上，今后欧盟正式出台碳关税征收具体实施细则时，一方面既可利用外交方式与欧盟协商，另一方面也可保留诉诸WTO争端解决机制寻求妥善处理的法治途径。从前述既有判例的法理分析看，欧盟碳边境调节机制与WTO规则中的非歧视原则和一般例外原则存在着的不协调之处，将成为诉诸WTO争端解决机制处理时，证明欧盟具有企图通过碳边境调节机制构筑绿色贸易壁垒的重要理论依据。

(二)紧扣“双碳”目标，健全碳排放权市场交易制度

推动绿色发展，实现人与自然和谐共生，是中国式现代化的内在要求。“节能减排”和“降碳增绿”是我国的重要政策目标。习近平总书记在党的二十大报告指出，“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节”[1]，“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”[1]，要“完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度”[1]，为实现“双碳”目标提供科学有效的制度支撑。同时，欧盟碳边境调节机制对于我国的一个重要启示，就是要从思想上深刻认识“节能减排”和“降碳增绿”对于实现经济社会高质量发展的重要意义，并从我国国情出发，紧扣“双碳”目标，积极健全我国碳排放权市场交易制度。从长远看，这有利于充分发挥制度的刚性约束和正向激励作用，持续推动我国出口产品向“绿色低碳”方向发展，同时也是应对欧盟碳边境调节机制的治本之策。

欧盟一直是倡导遏制气候变化的主要地区。21世纪以来，欧盟一直大力推进绿色产业，建立完善的欧盟碳排放交易体系，这对促进欧洲范围内“碳减排”无疑起到了显著作用，同时也有利于提振欧盟成员国的产业竞争力、增加欧盟成员国的税收。这其中的一些有益经验，我们可以结合国情借鉴吸收。只有思想上认识深刻，行动上才能坚定有力。2011年，我国在北京、天津、上海等地开展了碳排放权交易试点工作。2017年，国家发展和改革委员会印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(电力行业)》。2020年底，生态环境部出台了《碳排放权交易管理办法(试行)》，这意味着全国碳市场第一个履约周期正式启动。2021年7月，我国的全国碳排放权交易市场正式开始上线交易。目前，从实践运行看，全国碳排放权交易还存在一些不足之处，需要从主体机制、价格机制、配额机制、制度体系、监管规则予以完善。[15]我们有理由坚信，随着全国碳排放交易市场的不断完善和我国碳排放权市场交易制度的不断健全，我国的“双碳”目标必将如期实现，我国出口产品的绿色化、低碳化水平也必将全面提升。