重庆市人口老龄化现状、成因及对策分析

重庆市垫江县民政局课题组

人口老龄化是社会发展的趋势，对经济社会全局、城市综合实力和国际竞争力具有深远影响。党的十九届五中全会明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略。近年来，重庆市老龄化程度加深，需要准确把握人口发展趋势和老龄化规律，加快健全社会保障体系和养老服务体系，推动经济社会发展始终与人口老龄化进程相适应。

一、重庆市人口老龄化现状及特点

(一)老年人口规模较大

“七普”数据显示，截至2020年，全市常住人口3205万人。其中，60岁以上人口701.04万人，占比21.87%，居西部第一、全国第五；65岁以上人口547.36万人，较2010年增加213.95万人，占比17.08%，居西部第一、全国第二。全市老年人口抚养比25.48%，较“六普”提高9.03个百分点，高于全国平均水平5.79个百分点。

(二)老龄化进程明显加快

与“六普”数据相比，全市60岁以上人口、65岁以上人口占总人口的比重分别上升4.45个百分点、5.36个百分点。较上个十年，上升幅度分别提高了1.32个百分点、2.48个百分点，人口老龄化进程加快。“十四五”期间，受60年代出生人口高峰影响，预计全市将进入一个更加快速的人口老龄化期，2023年前后将迎来新进入人口老年期的高峰(约68.5万人)。

(三)低龄老年人口占比过半

全市60岁以上人口中，60～69岁的低龄老年人口360.87万人，占比51.15%，70～79岁老年人239.78万人，占比34.2%，80岁以上老年人100.39万人，占比14.65%。“十四五”期间，全市低龄老年人口占比会进一步扩大。

(四)老龄化发展不均衡

主要表现为：一是区域之间不均衡。主城都市区65岁以上人口占比16.29%，低于全市平均水平0.79个百分点；渝东南三峡库区城镇群65岁以上人口占比19.02%，高于全市平均水平2.04个百分点；渝东南武陵山区城镇群65岁以上人口占比17.07%，与全市平均水平基本持平。二是城乡之间不均衡。城镇人口中65岁以上人口占比13.12%，较2010年提高3.87个百分点；农村65岁以上人口占比26.07%，较2010年提高11.56个百分点。农村地区老龄化程度和速度都大于城镇地区。

二、重庆市人口老龄化成因分析

追根溯源，老龄化现象的出现是由于人们生活条件、生活方式、生育行为、人口流动等方面的变化所引发的人口结构变化，主要受人口出生率、死亡率、人均寿命和人口迁移等因素影响。

(一)少子化是发生老龄化的重要原因

在计划生育国策影响下，重庆市人口长期呈现“低出生、低死亡、低增长”的人口再生产类型，人口出生率和自然增长率长期低于全国平均水平，出生人口相对减少，老年人口相对增加、比重提高。

一是生育观念变化，导致人民群众不愿意生。受计划生育政策影响，重庆市总和生育率长期低于2.1～2.4的更替水平(全国总和生育率为1.3)。出生人口由2010年的62.83万人，下降到2020年的28.7万人，降幅54.32%(全国24.3%)。2020年，全市0～14岁人口509.84万人，占比15.91%，与2010年相比下降1.09个百分点，与全国上升1.35个百分点形成较大反差。随着经济社会发展，以往“多子多福”“养儿防老”的观念逐渐被“少生优生”的现代生育观念取代，群众生育意愿低，人口出生率低。同时，重庆市女性晚婚率达到76%左右，初育年龄推迟到26岁左右，生育时间延迟。

二是生育养育成本高，导致部分群体不敢生。根据市卫生健康委抽样调查数据，中等收入家庭养育一个子女成年将花费60万元以上，育儿成本占到家庭平均收入的近50%。考虑养育子女成本偏高，为提高子女的养育质量，大多数家庭不愿意生育多个子女。同时，当前社会对女性就业保障不足，生育、养育子女将极大压缩女性个人职业发展空间，导致女性的社会价值和劳动收入显著下降，降低了生育意愿。

三是育龄妇女总量减少，导致潜在生育能力下降。从数量来看，全市育龄妇女人数在2012年达到峰值(787万人)，逐年下降到2020年的717万人，平均每年减少8.75万人。已婚育龄妇女在2013年达到峰值(503.86万人)，逐年下降到2020年的478.66万人，平均每年减少3.15万人。“十四五”时期，全市20～34岁生育旺盛期妇女规模将从315万人快速降至2025年的278万人，年均减少7.4万人左右。育龄妇女总量减少，出生人口将保持较低水平。

(二)人口预期寿命延长增加了老年人口数量

近年来，重庆市高度重视卫生、养老事业发展，极大改善了人口健康素质，增加了老年人口数量。全市医疗机构2.1万个，每千常住人口拥有编制床位、执业(助理)医师、注册护士分别达到5.99张、2.77名、3.41名。同时，养老服务条件逐步改善，全市养老机构1451所，养老服务床位达23万张，护理型床位占比超过30%，城乡医养服务能力达到87%，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系基本建立。

受医疗服务水平提升、生活条件改善等影响，全市人口预期寿命由2010年的75.7岁提高到2020年的78.15岁(2019年，全国77.3岁)。60岁以上人口、65岁以上人口占比分别较全国平均水平高出3.17和3.58个百分点。特别是80岁以上人口占比达到3.13%，高于全国平均水平0.56个百分点；人口数量较2010年增加43万人，增幅80.54%。人口预期寿命的提高使老龄人口在总人口中的比重上升，客观上推动了全市人口老龄化进程。

(三)人口外流降低了劳动年龄人口占比

近年来，全市经济社会发展态势持续向好，经济结构加速优化，就业机会不断增加，对人口的吸附能力不断增强，全市外出人口不断回流。但整体上，离渝外出人口的规模依然庞大。2020年，全市离渝外出人口达到417.65万人，占比13.02%。国家卫生健康委数据显示，新生代流动人口正逐渐成为流动人口的主力军，占比近2/3。其中，16～59岁劳动年龄流动人口中，“80后”“90后”流动人口规模呈现稳步增长趋势。劳动年龄人口大量外出，降低了劳动年龄人口占比，间接提升了老龄人口比重。

三、应对人口老龄化对策建议

当前，重庆市人口发展正经历从数量压力向结构性挑战的历史性转变，社会负担重、保障压力大，但是老龄产业也是一个巨大的朝阳产业。“十四五”时期是积极应对人口老龄化重要过渡期和宝贵窗口期，要按照党中央、国务院的决策部署，立足当下、着眼长远，坚持积极应对、共建共享、量力适度、创新开放，构建管长远的制度框架，制定见实效的重大政策，逐步扩大适老产品和服务供给，加快构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境。

(一)推动实现适度生育水平

一是完善生育支持政策体系。落实党中央、国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，加快构建积极生育支持政策体系，实施三孩生育政策及配套支持措施，提倡适龄婚育、优生优育。增强政策的包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。

二是建立健全人口服务体系。以“一老一小”为重点，建立健全覆盖全生命周期的人口服务体系。改善优生优育全程服务，加强孕前预产期健康服务，提高出生人口质量。完善基层养老托育服务设施，增强养老抚幼功能。以满足老年人生活需求和营造婴幼儿健康成长环境为导向，推进活力发展城市创建。加快完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，增强家庭养老支持功能。

三是强化人口决策支持。落实国家生命登记管理制度，健全覆盖全人群、全生命周期的人口监测体系，密切监测生育形势和人口变动趋势。深化人口战略研究，健全人口与发展综合决策机制。推进人口基础数据库建设，建立健全人口预测预警制度。

(二)健全婴幼儿发展政策

一是增加家庭照护能力。依法保障育儿家庭假期相关合法权益，逐步健全假期用工成本分担机制。继续做好生育保险对参保女职工生育医疗费用、生育津贴待遇等的保障。鼓励用人单位制定有利于职工平衡工作和家庭关系的措施。落实国家家庭托育点管理办法，推进家庭托育服务发展。深入社区、家庭开展婴幼儿健康管理、科学育儿知识普及和指导等普惠性服务。

二是扩大托育服务供给。规划建设与人口规模相适应的托育服务设施及配套安全设施。实施公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务专项行动，支持承担指导功能的示范性、综合性托育服务中心建设。推进托幼一体化发展。落实主体责任，建立综合监管机制，不断提高托育服务质量。

三是推进教育公平与资源供给。实施学前教育三年行动计划，持续提升普惠性幼儿园覆盖率。扩大义务教育学校学位供给，推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化，有效解决“择校热”难题。妥善安排流动人口随迁子女接受义务教育。全面开展课后服务，严格规范校外培训。

四是建设儿童友好型城市。支持一批基础好、改革意愿强的城市，试点建设儿童友好城市，保障儿童参与公共事务和城市发展权利，在发展规划制定和公共资源配置上，优先考虑儿童需求。分类制定指引，合理改造公园、学校、医院等，为儿童提供更多安全和相对独立的室内外公共空间。

(三)完善养老服务体系

一是健全基本养老服务体系。加快建立基本公共养老服务清单，合理增加普惠型养老服务供给，构建以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养康养结合的多层次养老服务体系。加快农村养老服务设施提档升级，发展城乡互助养老。深化公办养老机构改革，完善共建民营管理机制。加强对公办养老机构特别是乡镇敬老院改造力度，提升失能老年人照护服务水平。逐步提高老年人服务水平，强化老年人权益保障。

二是提高养老服务供给水平。支持家庭承担养老功能。大力发展普惠性养老服务，开展普惠养老城企联动专项行动。完善社区居家养老服务网络，推动公共设施适老化改造，推动发展社区嵌入式养老。加强老年健康服务，深入推进医养融合发展。做好扩大长期护理保险试点工作，逐步将低保户、低收入群体中的失能失智老年人纳入保障范围。积极引入社会力量，鼓励发展商业护理保险，探索商业保险公司与老年护理服务机构的合作机制。扩大护理型床位供给，更好满足失能失智老年人护理服务需求。健全养老服务综合监管制度。

三是推动养老产业协同发展。发展银发经济，开发适老化技术和产品，解决老年人运用技术困难，培育智慧养老等新业态。建立老年用品产品目录，试行购买康复训练及健康促进类辅具的补助办法。支持政府、金融机构、企业共建特色养老产业园区。加快互联网与养老服务的深度融合，构建“互联网+养老”和智慧养老模式。按照国家统一部署，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。

四是构建老年友好型社会环境。践行社会主义核心价值观，传承弘扬中华民族传统美德，在全社会开展人口老龄化国情教育，大力倡导尊敬老人、关爱老人、赡养老人。聚焦全民意识提高和全社会自觉参与，创建示范性“老年友好型”城市和“老年友好型”城乡社区。加大普法宣传力度，完善老年人法律服务和法律援助，加强老年人权益保障。优化家庭发展环境，推进幸福家庭创建，完善家庭赡养老人的支持体系。打造老年宜居环境，丰富老有所乐的精神文化，健全老年人社会优待制度体系。

(四)有序扩大人口规模

一是增强城市对人口吸引力。深入推进成渝地区双城经济圈建设和主城都市区发展，持续提升城市品质，全面放开城镇落户限制，着力打造近悦远来的美好城市。深入实施城市提升行动计划，创造宜业宜居宜乐宜游的良好环境。

二是推进离渝务工人员回流。深化户籍制度改革，取消稳定就业居住3年以上农业转移人口等重点群体落户限制，加快实现全面取消城镇落户限制。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，加快农业转移人口市民化。建立城镇常住人口基本公共服务均等化机制，尽快实现公共资源按照常住人口规模配置。结合推进新型城镇化建设，合理引导产业梯度转移，加强返乡创业园区和孵化基地建设，创造更多适合农村劳动力转移就业的机会。稳步实施乡村振兴战略，加快完善乡村基础设施，探索实施农村集体经济组织人才加入机制，吸引城市人才返乡入乡创业，激发乡村产业内生活力。

三是加快外来人口安居。深化劳动力要素市场化配置改革，加快破除妨碍劳动力和人才市场化配置和自由流动的障碍，构建合理、公正、畅通、有序的社会性流动格局。建立劳动者平等参与市场竞争的就业机制，营造公平的市场环境实施重庆英才计划，办好重庆英才大会，持续开展“百万英才兴重庆”系列活动。深入实施“人才安居”工程，落实人才住房的土地、建设、税费等支持政策，通过配建、新建等方式筹集可租可售的人才住房。稳步推进青年人才驿站建设，为青年人提供定向配租住房。实施人才服务“快办”行动，发布人才服务标准，建立容缺办理机制，实行信息化受理、督导和反馈。加快建设国际社区、外籍人员子女学校、国际医院。优化外籍科技人才办理签证、社保、资格认定等服务。

四是让在渝毕业生留下来。结合在渝大中专毕业生实际情况，有针对性加强相关就业、创业引导，出台扶持政策，建立在渝就业激励机制，让更多在渝毕业生留渝就业。(执笔人：向灵科)