影响“三个区分开来”落实的深层根源

徐瑜璐

【关键词】三个区分开来 干部激励 担当作为 【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A

党的二十大报告强调，坚持严管和厚爱相结合，加强对干部全方位管理和经常性监督，落实“三个区分开来”，激励干部敢于担当、积极作为。“三个区分开来”是指，要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。厘清落实“三个区分开来”中的现实阻滞，并积极探索科学有效的破解路径，对于建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍、更好地以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有重大的理论和实践意义。

部分地区落实“三个区分开来”存在的现实困境

自2016年习近平总书记首提“三个区分开来”以来，有关党委（党组）及纪检监察机关、组织部门等不断探索，推动“三个区分开来”的落实取得成效。但仍然存在部分地区落实“不平衡不充分”问题，同党的期望、基层广大党员干部的期望还有距离。

职能主体在落实“三个区分开来”上还不够到位。主要存在以下三方面问题：一是懈怠性执行。有的“怕翻旧账”，认为案件在办理时已查清，事后再容错有可能把自己或本单位牵涉进去，承担对原案查处不力的责任；有的“怕受质疑”，认为容错澄清案件的事实一般比较复杂，而且关注度高，群众对于容错澄清决定，容易产生“官官相护”“包庇”“纵容”等误读误解，给办案主体带来舆论压力。二是曲解性执行。比如，部分职能主体认为“三个区分开来”对事实上造成的错误失误予以包容宽容，属于“放松”管理，并不适宜全面“从严”都未能管理好的区域内干部，故而较少适用。这是对“坚持严管和厚爱相结合”内涵的误读曲解所导致的落实不到位。三是机械性执行。比如，有的地方在规定“容错条件”时，主要复述了“三个区分开来”的三重基本要求，较少与本地干部队伍建设实际、改革发展实际结合联系，影响了执行的针对性、科学性、实效性。

涉事干部在落实“三个区分开来”上還不够积极。主要存在以下两方面顾虑：一是“怕再多事”。部分涉事干部反映，组织上一旦启动容错流程，可能会在系统内更大范围甚至是在社会上产生影响。本是过往比较简单的小事，启动容错调查后，有可能引发不必要的舆情、增加不必要的麻烦。所以，即便有时候被错判了，也不愿进入容错程序。二是“怕误考评”。部分涉事干部认为，尽管组织上通过“三个区分开来”进行了容错免责，但客观上似乎自己的行为造成了错误失误，或将左右日后的考核评优。此外，有干部坦言，实践中启动容错的周期较长，这期间如有晋升提拔机会，一般恐因“有事在身”而被耽搁。这在很大程度上影响了涉事主体落实“三个区分开来”的积极性主动性。

部分干部对落实“三个区分开来”持观望态度。“三个区分开来”除了在具体案件处理上为职能主体提供引导，也对广大基层干部满怀热情积极参与改革发展工作提供了行为指引。但部分干部不太注重结合自身情况厘清“三个区分开来”指引的行为边界：有的认为，执行“三个区分开来”是职能部门的工作，与自己无关，在被有关方面要求配合审查时才会去学习、适用；有的干部抱着“宁愿不出错，不去多冒险”“多干多错、不干不错”“干的不如看的”等不良心态，对落实“三个区分开来”的成效持观望态度。更有甚者，有的干部错把“三个区分开来”、容错免责机制当作个人滥用职权的“护身符”，歪曲理解了“三个区分开来”的本意。

影响“三个区分开来”落实落地的深层根源

近年来，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027年）》等制度性文件中都有落实“三个区分开来”的明确要求。“三个区分开来”的落实主要通过执行相关制度来推进。而“三个区分开来”相关制度执行不力，一定程度上正是党内法规执行不力的典型反映。影响“三个区分开来”落实落地的深层根源主要有以下方面：

第一，认识不到位。一些职能责任主体对于制度的认知、认同和期望等存在不足直接影响政策制度的执行力度和效度不到位。一是对落实“三个区分开来”的强制性要求认识不足。在实践中，部分职能部门和涉事干部存有顾虑，往往不时出现执行意识懈怠、执行动力不足等问题。部分顾虑的存在客观上可以理解，但“三个区分开来”不是不想执行就可以不执行的。对强制性要求的认识不足是影响“三个区分开来”落实落地的一个深层原因。二是对落实“三个区分开来”的引导性功能认识不够。通过厘清“三个区分开来”的精神要义在许可范围内主动担当作为的做法还不够普遍。三是对落实“三个区分开来”的保障性价值认识不深，如部分干部尚未充分认识“三个区分开来”对广大有意干事创业、担当作为干部正当权益的保障价值和效能。

第二，机制不完善。一是不齐全。有的地方制定的“三个区分开来”实施制度中尚未明确容错纠错典型案例宣传报道制度、容纠并举制度、对诬告者严厉处分制度等，未能对“三个区分开来”的落实落地提供全面、充分的制度保障。二是不明确。比如，有的直接将“三个区分开来”的基本要求作为“适用情形条款”，未能对“三个区分开来”的启动适用提供较为清晰的指引。三是不合理。比如，容错纠错的周期过长，原本有机会在此期间受到晋升提拔的干部或将受到影响。需要通过缩短容错纠错周期，或设置例外条款规定牵涉“三个区分开来”不影响晋升提拔等，尽快调适不合理问题。

第三，能力不适配。首先，理解能力不足。实践中，将“三个区分开来”包容宽容事实上造成错误失误的干部，理解为在干部管理上的“放松放任”；将“三个区分开来”适用主体局限理解为“待重用提拔干部”等都反映出部分主体对制度理解能力不足。其次，运用能力不够。制度具有概括性、抽象性，特定事实具有特殊性、具象性，将制度适用于特定事实的涵摄过程，考验主体对制度的运用能力。当前，部分职能责任主体在运用“三个区分开来”方面能力存在不足，影响“三个区分开来”的落实落地。比如，部分干部表示，在判断特定事实是否满足“出于公心”“主观无意”等适用要件方面存在困难。

第四，气氛不浓郁。是否聚力形成遵从、执行“三个区分开来”的氛围是影响“三个区分开来”落实落地的重要因素。当前，部分地区关于推动“三个区分开来”落实落地的氛围尚未有效铸就。从职能责任部门到涉事干部、基层干部，不同类型的主体在推进“三个区分开来”方面或多或少都存有这样那样的顾虑。这与深入推进“三个区分开来”的教育培训、组织引领、监督问责等基础环境建设还不够完善紧密相关。

落实“三个区分开来”的路径选择

系统观念是具有基础性的思想和工作方法。破解当前“三个区分开来”推进中的问题，着实需要从多方面多维度深入思考、探究，以系统性思维有效推动“三个区分开来”的落实落地。基于“有规想执”“有规可执”“有规会执”“有规必执”的逻辑，要从以下方面一体推进。

其一，增强意识，形成全社会高度重视“三个区分开来”的鲜明取向。主要通过培训宣传教育来深入推进：一是宣传培训“三个区分开来”的核心要义，以知法懂法来推进用法执法。将“三个区分开来”相关制度学习作为党员、干部组织生活学习、党内法规学习的重要内容。二是认真纠偏对“三个区分开来”的错误认识。比如，纠正“三个区分开来”的适用阶段局限于案子审结后的误读误解，明确推动“三个区分开来”贯通适用于整个执纪执法过程。

其二，健全制度，筑牢落实“三个区分开来”的制度根基。一是增补制度。某地一基层党委书记雷厉风行，工作认真负责，但得罪了不少人，时有信访举报反映。区纪委在深入调查核实了解有关情况后，在单位内部党委会议上为其进行了澄清。程序简单，效果甚好。建议将此做法在全国范围内推广，作为简易程序制度增补入现有制度体系。二是细化制度。除了前述“适用情形”条款，还要进一步細化容错程序规定。程序法规既发挥强制作用、解决部分干部存有顾虑而“不想运用”的问题，又发挥保障作用、排除依规执行的干部的责任、减轻舆论压力。但同时又要避免“简单粗暴式”从简。有的容错程序过于简单，主要是对容错环节的罗列，包括依申请启动、核实调查、结果上报、结果公开、申诉。对于如何启动、如何核实调查、如何应对申诉等没有具体规定。三是修整制度。除了前述通过缩短容错纠错周期，或设置例外条款规定牵涉“三个区分开来”不影响晋升提拔，还可以考虑以终裁制度替换一般的审级制度，调适实践中审结的容错纠错案件被多次重启的情况，避免本无主观故意、需予以呵护的干部反复牵扯案情，影响其身心健康和干事创业动力。

其三，提升能力，厚植落实“三个区分开来”的力量支撑。一是在组织内部加强对指导性典型案例的自学。指导性典型案例通过对数重观点的梳理和辨析，助益相关主体对制度规则的深化理解，进而助益制度适用思维的淬炼、制度执行能力的提升。二是组织跨部门的联学联建。既包括与兄弟职能单位的联学联建，相互分享交流“三个区分开来”适用的心得体会，共同提升能力；也包括与业务关联单位的联学联建。三是听取有关部门或专家意见。“三个区分开来”面向的是广大干部，其调适范畴具有广域性。但职能主体往往不太可能通晓所有领域内的情况。在涉及专业性技术性问题上听取有关部门或专家的意见，可在一定程度上帮助职能主体提升能力。因为能力提升本质上要求主体形成一种正确的思维方式，在职能主体多次接触同类事项、经由相关部门或专家意见指导之后，其对于该类事项处理思维就会形成，能力自然就会得到提升。

其四，压实责任，传导落实“三个区分开来”的政治要求。在强化意识、完善制度、提升能力的基础上，压实监督问责是推进“三个区分开来”落实落地的重要工作。监督之于促进“三个区分开来”落实落地具有全程性、外压性、复合性，可以作用于推动“三个区分开来”的全过程；不同于通过宣传教育激发起主动执行意识，监督是从外部施压，要求相关主体必须执行；监督主体的多元性决定了监督作用于促进“三个区分开来”落实落地的推力和成效的复合性。要通过坚持主体责任与监督责任相结合、健全社会监督信息搜集研判制度、深化日常监督、增强监督结果运用、提升监督的信息化程度等压实监督。与此同时，要压实“三个区分开来”执行不力的问责体系，以敦促执行。考虑到推动制度的落地落实并非单一主体、单一行为可以完成实现，需要系统性谋划、整体性推进，凝聚合力、强化协同。要深化“四责协同”在“三个区分开来”执行不力问责中的适用。深入明确责任主体、第一责任、班子成员的一岗双责责任，对落实党委主体责任具体化，推动“三个区分开来”从“一家做”到“大家做”、从“要我做”到“我要做”深刻转变具有重要意义。

（作者为华东政法大学博士后、中共上海市委党校讲师）

责编/李丹妮 美编/王梦雅