危机学习的双轨运作体系:视角·框架·功能

文 宏,李风山

(华南理工大学 公共管理学院,广东 广州 510641)

当前,世界范围内各种突发事件频发,如何防范化解各种重大风险、提升政府风险治理能力,成为全球治理实践面临的共同命题。在此背景下,危机学习作为统筹发展与安全之间张力的重要工具,成为实务部门和学术界讨论的焦点议题。自20世纪90年代起,陆续有学者开始关注危机学习,认为危机学习是一项组织学习与应急管理的交叉性议题,主要是指个体或组织对危机过程进行反思,并将总结到的教训应用到目标、制度和行动的调整当中,以适应内外部环境变化的过程[1]。还有学者进一步区分出“为了危机而学习”(Learning for crisis)、“作为危机的学习”(Learning as crisis)和“从危机中学习”(Learning from crisis)等概念[2],为开展系统化的危机学习研究提供了对话锚点。

学界普遍认为,危机学习是增强组织韧性、提高组织危机应对能力的过程机制,为政府转变应急管理理念、完善应急管理体制机制打开了“机会之窗”,增强了政府在危机情境中的适应性[3]。总体而言,危机学习已经成为政府治理实践中常见的政策工具。然而,现有研究主要依循反思失败、总结教训和问责惩戒的思路进行了大量的讨论,形成了经典的“反思—问责”范式,即“思过惩戒型学习”,强调对危机事件主体责任的追究,注重从危机应对失败过程中汲取教训,以防范化解下一次危机。这种观点已逐渐成为危机学习研究者的共识。但值得注意的是,危机学习机制并不拘泥于单一或特定的学习方式,其重点在于以某种学习的方式来进行教训或经验的总结,以应对潜在风险。根据经验认识和理论追踪,发现除了上述以反思和问责为主题的危机学习机制外,还有另外一种危机学习机制尚未被充分关注,那就是总结正向经验范式的危机学习,我们将其概称为“经验扩散型学习”,以强调组织及其管理者对危机应对成功经验的总结、交流、推广及沉淀等过程。本文将重点提出“经验扩散型学习”的研究视角,在此基础上重新审视并构建危机学习双轨运作体系的框架,整体性探讨危机学习双轨运作下的复合功能,以期推动危机学习领域的知识增长。

一、危机学习机制的经验面向:一个新视角

(一)当前危机学习机制研究的主流范式

作为一种审视组织行为的隐喻,危机学习在保持组织结构的稳定性、提升组织的应急管理能力、促进组织的制度性变革上发挥了重要作用,被视为降低下一次危机负面影响的灵丹妙药[4]。例如,在2003年“非典”事件后,我国政府对这一重大突发公共卫生事件的应对过程进行了全方位的反思,逐步深化应急管理体制改革,建立起以“一案三制”为代表的应急管理体系,大大提高了我国政府应急管理的能力和水平。2008年汶川地震发生后,我国又逐渐优化了以往典型的自上而下的动员救援体制,将社会组织、企业等社会力量纳入到应急管理体系当中,从而推动应急管理体制改革迈出了新的重大一步。

政府部门开展危机学习的实践,也不断驱动理论工作者对危机学习展开探讨。现有研究大多认可危机学习的正向影响,并认为尽管危机具有潜在的破坏性后果,但这种负面性结果却能够使得具有危机经历的组织反思现有行为中存在的偏误,明确需要改进的地方,积累必要的教训[5]。例如,从1984年印度博帕尔化学品事件、1986年切尔诺贝利核泄漏事故和1986年挑战者号航天飞机爆炸事故等备受瞩目的事故中吸取的教训,就对各国政府产生了广泛的影响。

总体而言,现有研究侧重于探讨危机学习的外溢效应、行动依托及意外结果,为理解“思过惩戒型学习”提供了丰富的经验材料和理论知识,也为认知危机学习机制提供了基本的认知框架。然而,既有研究仍然存在可拓展的空间:一是当前危机学习机制的主流研究多基于汲取教训的思路展开,仅仅关注到“思过惩戒型学习”的对象、环节和载体,相对忽略了危机学习机制自身的丰富性和复杂性,缺乏从危机中总结经验的理论探讨,仍属于狭义层面上的危机学习机制研究,未能充分打开研究视野和思路,故需要从广义层面重新理解危机学习机制的整体图谱。二是现有“思过惩戒型学习”的相关理论,难以解释我国为什么有那么多“通过表彰大会来总结经验进行危机学习”的经验案例。概言之,以往对危机学习机制的研究,过多沉浸在“教训”层面,缺乏对危机应对“经验”总结机制的探讨。有鉴于此,我们将“经验扩散型学习”看作是危机学习机制研究的新视角,对“经验扩散型学习”的内涵和特点进行充分探讨,为理解危机学习的双轨运作体系提供观点支撑。

(二)把“经验”带到危机学习机制研究的视野

区别于以问责和教训为核心的“思过惩戒型学习”,“经验扩散型学习”向我们展示了一种面向经验的表彰式、扩散型的危机学习机制。所谓“经验扩散型学习”,主要是指个体和组织通过总结危机应对的经验,并将成功经验进行扩散和沉淀的过程。其中,“表彰”是“经验扩散型学习”过程中最突出、最显性、最常用的表现形式,被广泛应用于重大突发事件中的危机学习当中。从本义来讲,表彰一词多出现于组织行为学领域,常见于中国共产党的治国理政实践当中,意在说明上级政府对被表彰客体的一种认可,彰显出上级政府的合法性权威。特别是在多层级科层体系中,上级政府借助评比表彰,能够减少府际之间的信息不对称,强化条块间纵向权力的制约,同时集聚了下级政府的注意力,能够生产出强大的激励竞争效应,促进多层级关系的调适发展[6]。

从经验层面来看,在我国丰富的危机学习实践中,存在着大量的基于表彰的“经验扩散型学习”。特别是改革开放以来,我国历经了多次重大突发事件,在进行思过惩戒的同时,也多次召开了表彰大会,旨在对危机应对的经验进行总结和扩散。例如1998年抗洪表彰、2003年抗击非典表彰、2007年全国防汛抗旱表彰、2008年抗震救灾表彰等。2020年以来,不仅全国层面召开了抗击新冠疫情表彰大会,而且受疫情影响较大的浙江、广东等地方也接连召开表彰大会,旨在以表彰抗疫英雄、讲话动员、部署工作的方式,总结危机应对的各种经验。习近平总书记在全国抗击新冠疫情表彰大会上明确强调:“在这场波澜壮阔的抗疫斗争中,我们积累了重要经验,收获了深刻启示。”[7]上述材料表明,以表彰为载体的“经验扩散型学习”有助于政府进行危机经验的归纳和扩散,为提升政府应急管理能力、完善应急管理体系提供了重要条件,同样属于危机学习机制的研究范畴。

由此可见,在危机应对过程中对表现突出的群体或个体进行表彰,通过颁发证书、颁授奖章、发放奖金等形式,以激励、动员为手段,有助于传播危机应对经验、强化危机示范效果,进而促进集体性组织学习,提升应急管理能力和水平。相较于常规情境范畴上的表彰行为,危机情境中的表彰体现出一种典型的基于经验的学习意蕴,展现出政治表彰和危机学习的双重意涵。为此,我们立足对表彰学习实践的讨论,尝试将“经验扩散型学习”引至危机学习领域,将其作为“思过惩戒型学习”范式之外的一种危机学习机制加以看待。

二、危机学习的双轨运作体系:整体性的框架

在上述讨论的基础上,我们认为,“经验扩散型学习”与“思过惩戒型学习”共同构成了危机学习机制的全像,属于危机学习机制的一体两翼。这意味着当前以思过惩戒为主流范式的危机学习机制研究,可能是单一而片面的。从理论研究的整体图谱而言,经验扩散也是危机学习机制的关键组成部分,为理解经验层面上的危机学习提供了基础面向。因此,危机学习机制应该至少包含两种类型,即以负面教训汲取和问责为导向的“思过惩戒型学习”和以正面经验总结与激励为导向的“经验扩散型学习”。

与此同时,在我国政府的危机学习过程中,也往往同时出现“思过惩戒+经验扩散”的复合现象。例如,我国政府既反思新冠疫情过程中存在的不足,也表彰新冠疫情危机应对过程中的先进人物进而总结经验。因此,本部分将重点阐释“思过惩戒型学习”和“经验扩散型学习”的基本内涵,并将“思过惩戒”与“经验扩散”看作危机学习机制的“一体两翼”,为理解危机学习双轨运作下提供一个整体性的框架,也为全面阐释其复合功能提供基础层面的理论证据。

具体而言,“思过惩戒型学习”与“经验扩散型学习”在适用情境、载体表现和基本特征上既有所不同,又相互补充(表1)。

表1 “思过惩戒型学习”与“经验扩散型学习”的区别

其中,“思过惩戒型学习”一般被认为适用于危机应对效果有待提升的情境。这是因为只有危机应对效果不彰时,才会针对特定的组织或个人开展调查和问责,并从中汲取教训。学界也普遍承认危机学习对政策或制度的变革结果具有“催化效应”,强调每一次危机都有可能开启危机学习之窗,进而推动应急管理体系优化[8]。由此可见,从危机中汲取教训,对于防止下一次发生危机至关重要。改革开放以来,我国政府持续在开展“思过惩戒型学习”,包括对每一起重特大事故灾难,应急管理部门都会组织专家调查组,形成事故调查报告,对事故性质、发生原因、人员处罚、防范建议等进行公布,系统汲取危机教训。例如,在2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中,由于存在灾害应对不力、行政官员渎职失职行为,导致发生地铁5号线伤亡事件、郭家咀水库漫坝事件等一系列次生事故,造成了严重的经济损失和人员伤亡。国务院调查组调查显示,郑州市委、应急管理部门和相关区县、乡镇街道等负责人员存在严重的责任落实不到位的问题,对河南省委常委、郑州市委书记在内的89名公职人员进行了问责。

当然,在危机应对教训总结的同时,也可能会产生一系列的负面效应,特别是事故调查过程中的个人责备逻辑,容易将调查引向犯错误的个体,进而实施严厉的个人问责。这种事故调查会在组织内部营造出一种问责的气氛,使得相关主体为寻求自我保护,而产生隐匿真实信息、歪曲组织行为甚至是寻找替罪羊等避责行为,造成危机学习的目标发生偏误[9]。这一观点也得到了国内学者马奔等人的认同,他们基于34份特大事故调查报告,认为事故调查侧重于从原因探寻、责任追究的角度,提升政府的危机学习能力,但往往陷入“重问责、轻调查”的困境,造成危机学习的“目标置换”,导致危机学习的质量不高[10]。

与“思过惩戒型学习”不同,“经验扩散型学习”较多发生在危机应对效果较好的情境当中,往往在表彰大会上以领导讲话的形式来呈现,具有鲜明的政治性、仪式性、示范性特征。例如,在重大突发公共卫生事件背景下,时任广州市委书记就在广州抗击新冠疫情表彰大会上,系统总结了疫情应对的六大经验,包括有效指挥,科学决策,全面动员;用足医疗资源全力救治病患;开展抗疫产品的技术研发;闭环管理,外防输入、内防扩散;有效复工复产;守望相助,同舟共济[11]。这些经验对广州乃至广东持续提升新冠疫情应对能力,起到了重要的支撑作用。由此可见,“经验扩散型学习”同样能够在总结危机应对经验的基础上,对组织应对重大突发事件起到启发和指导作用,进而提高组织的应急管理能力。

三、危机学习双轨运作体系下的复合功能

综合来看,中国政府的危机学习是一种复合型的双轨运作体系,其功能发挥也是基于不同危机学习机制而展开的,这为提升危机学习效果提供了更为多元的价值。其具体表现在:不仅通过“思过惩戒型学习”开展事故调查和公开质询,寻找危机发生的原因,补齐治理漏洞,汲取必要的危机教训,而且通过“经验扩散型学习”注重对危机应对经验的系统性归纳,促进危机应对经验的沉淀和内化。对此,我们将从宏观国家层面、中观组织层面和微观行动者层面,对危机学习双轨运作下的复合功能展开更为细致的剖析(图1)。

图1 危机学习双轨运作体系下的复合功能

(一)宏观国家层面:巩固执政合法性

“得民心者得天下,失民心者失天下。”执政合法性是中国共产党治国理政的本质问题,也是事关国家长治久安的根本性命题。危机学习不仅以思过惩戒的方式补齐危机应对过程的漏洞,以维持执政党在危机应对过程中的制度合法性,而且通过系统总结、归纳、提炼全国不同地方在危机应对中的经验,强化知识积累和经验扩散,凸显了政府在危机管理中的成绩,彰显了国家治理的绩效合法性。在此基础上,“思过惩戒型学习”与“经验扩散型学习”实际上统合了公众的价值理念,有效引导了公众对危机的责任归因,从意识形态层面巩固了执政合法性。因此,从宏观国家治理层面来看,基于双轨运作体系的危机学习,有助于兼顾制度合法性和绩效合法性,以促进国家治理秩序的稳定和绩效的彰显,提高价值理念的归因一致性。这为巩固党和国家的执政合法性提供了可能。

1.维持科层体系的制度合法性

一般而言,突发事件会对国家治理秩序产生挑战和冲击。如何维护社会的核心价值与秩序,维持科层体系的制度合法性,是执政党需要考虑的重大议题。尤其是在重大突发事件发生后,公众对政府及其领导人的期望会急剧增加,他们往往期待组织管理者作出正确的决策以摆脱危机。如果组织管理者在危机应对时未能挺身而出,无法有效带领公众走出危机迷雾,导致社会系统受到极大的外部冲击,公众就会对现有政治体制产生怀疑,政府则会陷入价值层面的信任危机[12]。因此,在外部层面的危机余波结束之后,政府往往需要开展事故调查与问责,回应危机应对失败的原因。通过对官僚系统进行反思,严厉处置科层组织中的官员,修正危机应对过程中的错误行为,有助于将应急管理制度优势转化为治理效能[13],完善应急管理体制机制,维持科层体系的制度合法性,巩固执政基础的稳定性。

面对全球性重大突发公共卫生事件的诸多挑战,我们可以看到,2020年2月14日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话,认为要“针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”[14]。通过反思过去疫情应对过程中存在的问题,做到“吃一堑长一智”,强化重大突发公共卫生防控体制机制建设,健全国家公共卫生应急管理体系,积极推进国家应急管理体系和能力现代化,是我国政府危机管理的重要使命。同时,针对疫情应对中的失职失责问题,加大问责力度,形成警示作用,让群众认识到治理程序的正当性,避免陷入“塔西佗陷阱”。例如,在疫情之初,就有大量因疫情防控意识不足、抗击疫情履职不力的官员被迅速处分,不仅对其他领导干部起到了惩戒和警示作用,也间接安抚了公众情绪。因此,在反思和问责的层面上,危机学习有助于强化公众对政治体制的信任,拓展应急管理体制改革的合法性空间,以维持科层体系的制度合法性,达到治国理政的核心目标。

2.彰显国家治理的绩效合法性

与“思过惩戒型学习”主要发挥维持科层体系的制度合法性的作用不同,“经验扩散型学习”为理解宏观层面上绩效合法性的彰显提供了新视角。这是因为通过举行重大表彰仪式,对先进个人和集体进行表彰,能够全面梳理突发事件应对中的政府作为、成绩与经验,本质上是借助政治性的符号工具表征政府治理绩效,促进公众对政府的政治认同。有学者认为,基于“集中力量办大事”的举国体制,在抗击新冠疫情上扮演了核心作用,具体表现为具有坚强领导力、应变组织力、制度执行力和科技创新力,为统筹推进新冠疫情防控和经济社会发展工作提供了坚实保障,彰显了中国特色社会主义制度在危机应对中的韧性与优越性[15]。也正因如此,习近平总书记在全国抗击新冠疫情表彰大会上的讲话引起全社会的广泛热议,得到了全国人民的支持和认可。

在全国抗击新冠疫情表彰大会上,习近平总书记强调:“中国的抗疫斗争,充分展现了中国精神、中国力量、中国担当。”[7]这种举国体制下的抗疫行动,彰显出我国在抗击疫情上的制度优势,从根本上体现出中国共产党的执政优势。同时,以“健康码”为代表的数字技术在抗击疫情上有着巨大的支撑作用,深刻体现出数字技术赋能疫情风险预警监测系统,使得政府能够充分了解到人口流动信息,最大限度防止疫情扩散与反弹。“健康码”技术在疫情防控上的优越性,也推动了全国各个地方政府积极主动采纳“健康码”技术,开展跨区域间的危机学习,促进了“健康码”在全国范围内的扩散和再生产[16-17]。由此可见,“经验扩散型学习”凸显了政府在应急管理过程中的成绩,充当了国家治理绩效合法性彰显的载体,为重塑社会集体价值提供了契机,从治理绩效层面回应了巩固执政合法性的核心命题。

3.提高价值理念的归因一致性

在应对不确定性强、破坏性大的突发事件中,通过危机学习能够防范化解社会稳定风险,增强公众的政治信任,提高公众的满意度,并在此过程中实现价值理念的引导,将危机的发生及其造成的负效应归因至外部环境而非政府自身,防止公众对政府产生不信任甚至衍生出冲突危机,有助于巩固执政基础[18]。一方面,通过“思过惩戒型学习”,能够使政府在面对不确定性强、时间紧迫、信息有限、资源不足的危机情境时,系统反思危机管理体制、机制和理念的不足,提升组织的风险防范化解能力,最大限度地维持科层体系的制度合法性,防止执政体系走向崩溃。社会秩序的稳定有助于显著提升公众对执政主体能力的信任,引导公众责任归因方向。另一方面,通过“经验扩散型学习”,不仅能够真正提高政府的应急管理能力和水平,降低政府在下一次同质性危机中的失败概率,实现危机管理能力的螺旋式上升,而且可以从价值层面引导公众将危机管理的成绩归因至政治体制的优越性,彰显制度优势与治理效能,为执政主体绩效合法性的彰显提供可能。

基于上述分析可以发现,无论是思过惩戒还是经验扩散,政府基于事后的教训和经验归纳,都生产、传递和共享着特定的价值观,强化了公众对国家治理的价值认同,引导公众对外部的责任归因,生产出主流性的价值理念,并引导全社会形成一致性的归因认知。由此可见,“思过惩戒型学习”与“经验扩散型学习”共同发挥了提高公众在危机应对过程中归因一致性的功能,即引导公众充分认可执政主体的应对行为及绩效。这从深层次理念上巩固了执政基础,为巩固执政合法性奠定了基础。

(二)中观组织层面:增强过程控制性

在危机情境中,对组织管理过程实施行为纠偏和政治动员,强化治理过程的控制性,是危机学习的题中之义。一方面,“思过惩戒型学习”使组织及其管理者认识到危机应对过程中存在的问题,反思过去所实施的行动流程、规范和内容,有助于保留被证明有效的决策和行为,纠正无效或低效的组织行为。另一方面,借助“经验扩散型学习”传达政治话语,在表彰大会上以领导讲话的形式,能够塑造共同的情感记忆,凝聚斗争的共识理念,向公众发起危机处置和善后的政治号召,有助于整合社会多元主体力量,实现强大的政治动员目标。综合来看,“思过惩戒型学习”与“经验扩散型学习”有助于从方向和动力层面保证组织目标的持续性实现,进而增强组织层面的过程控制性。

1.开展错误行为的方向性纠偏

开展错误行为的方向性纠偏是“思过惩戒型学习”的核心功能。危机学习有助于挖掘事故发生的深层次原因、明确潜在的风险、总结各种经验和教训,从宏观、中观和微观多个层面改进应急管理体制、纠偏组织行为与修正个人理念。事故发生后,组织往往会按照以下流程开展事故调查和行为纠偏[19]:(1)初步报告,决定是否进行深入调查;(2)根据组织规模和结构、调查资源和不同类型事故的数量,来选择调查的事故;(3)按照科学、规范的调查程序和方法,旨在尽可能地提供有用的信息,以预防未来的事故;(4)传播调查结果,实现知识共享;(5)采取措施进行预防,修正组织行为。在上述闭环流程的基础上,汲取必要的危机教训,进行组织行为的纠偏,以降低新的事故发生概率。由此可见,“思过惩戒型学习”能够分析事故原因、汲取教训,发现过去存在的不足,实现新的知识的生产、转化与共享,并将其应用到组织管理过程当中,以纠正过去存在的错误行为,提升危机应对的精准性和有效性。

从危机中汲取教训,利用危机应对的新知识对错误行为开展纠偏,对于防止下一次危机发生至关重要。新冠疫情发生以来,我们坚持“人的生命高于一切”的原则,迅速动员各方力量,推进防控和救治两个战场协同作战,取得了显著成效。然而,在抗击疫情过程中,也在多个领域出现了多种形式的“一刀切”行为。例如,为防控新冠疫情,减少疫情对企业的冲击,各省各部门相继推出应对疫情支持企业复工复产具体措施,从降低企业用工成本、减轻企业经营负担、加大财政金融支持等关键环节多措并举、多策共施,切实增强了各地企业主和员工信心,提高了企业防疫抗疫能力。但在政策执行过程中,各地却出现了大量“一刀切”的错误行为,导致一些企业尤其是中小微企业的政策反馈情况并不十分理想。“一刀切”防疫严重干扰了复工复产的进度,阻碍了经济社会的有序发展,影响了公众对政府的信任。对此,习近平总书记作出重要批示,明确反对盲目“一刀切”的做法,为地方政府平衡活力与秩序之间的关系指明了方向,大大减少了复工复产领域的“一刀切”行为,实现了错误行为的方向性纠偏。通过总结、反思组织在危机应对方面的原因和教训,对于修正组织在应急管理中的错误行为具有指导意义,也能显著提升组织的应急管理能力。

2.强化应急过程的政治性动员

长期抗击新冠疫情的实践逐渐使政府认识到,抗击疫情不仅仅是专业层面上的技术治理过程,更是一个蕴含情感、法律、制度等多要素的系统性工程,需要社会公众的积极参与和共同应对。因此,如何凝聚社会共识,引导公众主动参与疫情防控,形成严防严控、联防联控、群防群控的格局,全力构建全民参与的严密防控体系,是重大突发公共卫生事件应对工作中的重要内容。早在应对新冠疫情初期,中央和地方政府就通过大量的政治激励、精神激励、物质激励和职业发展激励措施,积极推进应急态情境下公职人员担当作为的制度建设,以政治动员的方式激发各级领导干部的积极性,为疫情防控取得关键性和战略性的成果作出了重要贡献。在全国抗击新冠疫情表彰大会上,习近平总书记向抗疫先进个人和先进集体颁发荣誉奖章,也充分表达了对全国人民上下一心、众志成城、英勇抗疫的肯定和敬意,为传递社会正能量、激发民族自豪感、营造共同在场感提供了重要载体。

在抗击疫情的表彰大会上,不仅中央政府层面号召各级各地政府和广大人民群众,要坚持推进疫情防控新常态,严格把好依法防控关,坚定不移地巩固疫情防控前期成果,全力维护和拓展全国疫情防控持续向好态势,地方政府层面也都在以实际行动进行“战时动员”,强调不折不扣将防控责任落实落细落到位,真正做到打通疫情防控的“最后一公里”。由此可见,召开抗击新冠疫情表彰大会,并非意味着新冠疫情的终结,而是借助这样一种政治仪式,总结伟大抗疫经验、弘扬伟大抗疫精神、彰显伟大抗疫成效,并在此过程中增强社会公众对政府治理目标的认可度,动员全民共同参与抗疫过程,彻底打赢疫情防控阻击战。概言之,以表彰为主要形式的危机学习,为统筹中央和地方两个动员场域,实现全域性和全民性的应急性政治动员提供了可能,增强了政府应对重大突发公共卫生事件的力量。

3.保证组织目标的持续性实现

以反思为主题的危机学习为认识过去存在的错误和不足提供了条件,有助于改进现在的行为,保证组织行为与目标在方向上的一致性。而在以经验总结为主题的危机学习过程中,组织可以实现广泛的政治性动员,获得社会公众的物质和精神支持,为公众应对突发事件提供明确的价值导向和强大的精神动力,保证组织有充分的力量实现既定目标。因此,在“思过惩戒型学习”与“经验扩散型学习”的双轨运作体系中,方向的正确把握和动力的再生产,实际上为组织目标的持续性实现提供了可能。这也为理解危机学习在组织层面的过程控制性提供了新的阐释维度。

然而在危机学习中,方向纠偏与政治动员的功能发挥并非易事。与之相反,从重大事故中汲取教训,可能比预期要困难得多。越来越多的学者也认识到,危机学习并非简单地总结教训,在此过程中可能会受到组织环境、政治制度等因素的约束,导致政府无法有效开展危机学习,以至于危机学习的效果并不理想[20]。特别是对于没有经历过危机的组织而言,其管理者难以直接感知事故风险,因此他们往往会怀有侥幸心理,导致组织缺少充分的危机学习动力。同时,他们还会将危机合理化,强调危机具有偶然性,不能一概而论,并得出这样的结论:这场危机不值得我们学习,因为它是一个发生概率非常低的独特事件[21]。

此外,在重大突发事件的应对中,尽管单单依靠政府单一力量往往无法有效应对危机,但要全面动员社会在场,形成国家与社会的共同在场,以最大限度地凝聚多元主体的力量,也是一件非常困难的事情。为此,为保证组织目标的持续实现,应当尽可能有效地开展“思过惩戒型学习”,否则组织的错误行为可能很难得到纠偏,这在一定程度上会影响到组织的生死存亡。同时,组织对危机应对过程中的先进个人和集体进行表彰,也应该通过系统回顾危机应对过程、总结应对经验、强化危机情境,将抽象的国家具化为先进的个人,以激发榜样或示范的力量,唤起公众的民族意识和共同情感,使公众在国家认同的情感场域下参与到危机应对的过程当中,真正构建起命运共同体。

(三)微观行动者层面:实现行动兼容性

在微观行动者层面,双轨运作体系下的危机学习有助于塑造负向的严问责惩戒环境与增强正向的强激励反馈效应,放大“胡萝卜+大棒”的双重叠加效应,切实增强应急管理效果。一方面,塑造严厉的问责惩戒环境,建立严格的外部约束机制,能够规范应急管理流程,督促官员积极履职,增强危机学习的效果。另一方面,通过政治仪式表彰先进典型,能够在受表彰对象群体上体现出正向的激励效应,并在对其广泛宣传报道的过程中,树立鲜明的价值导向、形成强大的引领示范效应,引导全社会广泛学习先进经验和典型做法,最终形成良好的外部反馈效应。在此基础上,基于问责惩戒与表彰激励的危机学习,明确职责界限和政治要求,促进应急管理知识的生产,有助于在微观层面推动危机应对行为的制度化。

1.塑造负向的严问责惩戒环境

在现代政治责任体系中,对行政人员的个人问责制,既是科层组织得以正常运转的关键要件,也是建设民主政治、改善中国政治生态的必然要求[22]。在“思过惩戒型学习”中,对个人责任进行追究,发挥负向惩戒功能,有助于促进行政责任的落实,明确行政责任的划分边界。目前全球的危机学习实践和理论研究,主要以事故调查报告或公开质询为载体,以问责为主要形式[23]。例如美国公共交通协会(American Public Transportation Association,简称APTA),就是专门负责化工安全事故调查的机构,主要按照初始调查、现场数据收集、非现场数据收集分析、报告分析和整改建议四个程序展开调查。

事故调查基于纪律和司法的要求而开展,往往揭示了组织或个人的违规行为,是界定事故责任的重要依据。在事故调查过程中,普遍存在大批的政府工作人员因行政责任履行不到位而被问责的情况。例如,面对中央指导组督查组的询问,湖北黄冈市卫健委主任唐志红因对疫情防控能力和形势“一问三不知”,存在担当意识严重不足、履职责任明显不到位等问题,引发舆论广泛关注,被迅速免职。据统计,从疫情发生截至2020年4月中旬,仅仅湖北省就有3 000多名干部因违反疫情防控纪律被问责,其中厅局级10余人,县处级100余人。早在2020年2月23日召开的统筹推进新冠疫情防控和经济社会发展工作部署会议上,习近平总书记就明确要求:“对不担当不作为、失职渎职的要严肃问责,对紧要关头当‘逃兵’的要就地免职。”[24]这种空前的问责力度和规模,实际上也是政府在危机中反思的结果,即高强度的政治问责压力对领导干部的担当作为具有促进效应,领导干部的作风和行为直接关系到危机应对的成效。

2.增强正向的强激励反馈效应

“经验扩散型学习”不仅能够自上而下地向科层体系传达认可和肯定,强化个人的职业责任感、行为荣誉感和自我认同感,而且有助于自内而外地向社会公众传递主流社会价值,促进危机管理经验的广泛宣传,激发个体行动者的积极性、主动性和创造性,充分发挥示范引领效应,形成良好的社会风尚,促进先进经验内化于心、外化于行,为建设专业化、复合型的应急管理人才队伍提供有利条件。在抗击新冠疫情过程中,涌现出大量因疫情抗击有力、应对得当、成效显著而得到政府表彰的领导干部、医护工作者和广大人民群众。例如,在全国抗击新冠疫情表彰大会上,习近平总书记授予钟南山“共和国勋章”,表彰他在基础研究、重症救治、知识普及等方面作出的杰出贡献。他还重点强调了表彰大会的目的和意义,细致回溯了抗击新冠疫情的中国行动,总结了先进工作者在抗击新冠疫情中的优秀做法和典型经验,指出了下一阶段疫情防控的方向和任务,号召全国人民勠力同心,大力弘扬伟大抗疫精神。这些讲话不仅对受到表彰的先进工作者形成直接的精神激励,而且对社会公众也具有更为广泛意义的激励效应,为重大突发公共卫生事件中危机管理经验的沉淀、扩散和再生产起到了直接的推动作用。

具体来看,“经验扩散型学习”的强激励反馈效应蕴含在不同层面,折射出个体价值与社会价值的统一。一方面,政治表彰作为党和国家治国理政的工具,传递着国家对个体的高度认可,代表相应行为被赋予了政治合法性,满足了个体对荣誉感和成就感的追求。在广泛的政治宣传过程中,这些先进人物与危机应对的先进经验融为一体,成为危机学习结果的关键载体。另一方面,作为精神层面的符号标识,这些先进人物代表先进经验、诠释着伟大抗疫精神,能够依托表彰大会实现与社会公众的情感共鸣和价值感染,进而激发社会公众的民族意识和国家情感,引导社会公众主动学习、积极对标,形成更大范围的社会性学习。

3.促进知识生产与行为制度化

促进知识生产与行为制度化,是危机学习在行动者层面发挥功能的重要体现,往往建立在行动者对严问责惩戒环境与强激励反馈效应的全面认知基础之上。一方面,回溯危机应对失败的过程、挖掘事故发生的原因、界定事故责任,对特定行动者进行严厉问责,塑造严厉的问责环境,能够发挥问责惩戒功能,有助于让行动者认识到“什么是错误的”。另一方面,以“政治表彰”的方式树立危机应对的“标兵”“榜样”或“模范”,实际上将组织学习置于政治表彰之中,推动个体和组织主动开展危机学习,以提升危机学习的效果,增强正向的强激励反馈效应,有助于让行动者认识到“什么是正确的”。综合来看,双轨运作体系下的危机学习丰富了行动者对应急管理过程的认知,促进了新知识的生产,并在此过程中推动行动者遵循这种行为导向,实现行为的制度化。

基于新冠疫情的案例可以发现,抗击疫情过程中存在的问题以及事后的严肃问责,促使社会各界对疫情应对过程进行全方位的反思,使他们逐渐认识到过去存在的不足,并致力于深化应急管理体制改革,最终促进了应急管理体系的完善,大大提高了我国政府应急管理的能力和水平。与此同时,我国也举行了具有浓厚政治色彩的大规模、集中化的表彰仪式,结合丰富多样的舆论宣传工具,充分发挥了先进人物的带头示范作用,积极引导社会公众学习先进人物的做法,激励社会公众培育主流价值、参与主流活动,实现潜移默化的思想塑造,真正促进先进经验进脑入心,从深层次提升行动者从危机中学习的效果。

四、结论与讨论

相较于丰富多样的危机学习实践,当前危机学习的理论研究稍显滞后和单调,并未涵盖危机学习机制的全部样态,并集中表现为侧重于在“反思—问责”框架中进行讨论,重视危机教训的总结,忽略了经验面向的危机学习。因此,我们认为“经验扩散型学习”是理解中国特色危机学习机制的新视角,为认知危机学习的整体性运作体系提供了启发。本文将“思过惩戒型学习”与“经验扩散型学习”看作危机学习机制的“一体两翼”,重点在双轨运作视角下诠释了危机学习机制的复合功能。

相较于已有研究,本文在以下方面作出了边际理论贡献,有助于实现危机学习领域的知识增进:一方面,提出关注危机学习的经验面向,强调“经验扩散型学习”的含义和功能,从广义层面拓展了危机学习机制的理论边界,突破了以往对于“思过惩戒型学习”的认知桎梏。尽管反思—问责范式下的危机学习是当前研究的主流,但这并非意味着只有这一路径。“经验扩散型学习”实践的广泛存在,事实上也为理解危机学习机制提供了一种新视角。为此,我们呼吁将“经验”带到危机学习研究的视野,这对危机学习研究可能具有一定的思路启发。另一方面,对“思过惩戒型学习”与“经验扩散型学习”进行辩证思考,重点阐释危机学习双轨运作体系下的复合功能,有助于实现危机学习研究的增量演进。二者在不同层次上共同发挥作用,体现出中国特色危机学习机制的整体性和系统性。

要切实增强危机学习效果,提高政府应急管理能力,应注重把握以下三对关系:一是危机学习工具性和价值性的主次性关系。危机学习作为治国理政的重要工具,其目标在于统筹发展与安全、增强组织韧性、完善应急管理体系。要认清过分强调危机学习工具性对其价值性的冲击,把握好二者之间的主次性关系,防止危机学习走向“异化”,背离危机学习的本质目标。二是在危机学习政策工具使用上处理好思过惩戒和经验扩散的结构性关系。危机学习双轨运作体系下的复合功能,决定了危机学习政策工具的使用是复杂和动态的,需要根据具体的环境和目标来合理选择。否则,危机学习可能会适得其反,带来意想不到的负面后果。三是危机学习理论与实践的统一性关系。尽管危机学习研究的学术史已有30余年,但系统阐述危机学习的理论文章仍然寥寥。尤其是基于国外政治体制和文化环境的危机学习理论,在指导中国实践时可能会面临水土不服的问题。因此,我们应立足中国丰富且极具特色的危机学习实践,积极开展危机学习的本土化研究,致力于建设中国特色的危机学习理论体系,回应好危机管理实践中出现的各种问题。