国家魅力景观区与城市魅力圈的战略价值与规划引导

郑德高 马 璇

从党的十八大报告首次提出建设“美丽中国”、将生态文明纳入“五位一体”总体布局，到十九大报告提出坚持人与自然和谐共生、树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，再到二十大报告将人与自然和谐共生放到中国式现代化的重要位置，生态文明建设在这10年内被提升至前所未有的高度，以生态功能为主导的魅力地区也日益受到重视。从功能单一、被动保护的消极空间到多元融合、主动提升的价值空间，随着魅力地区战略意义的不断提升，对其价值认识和规划引导显得尤为迫切和重要。

1 国家魅力景观区的价值再认识

1.1 魅力地区认知演变概述

人居环境是指人类聚居生活之地，是与人类生存活动密切相关的地表空间。自希腊建筑师道萨迪亚斯(Doxiadis)创立人类聚居学理论以来，便强调将包括乡村、城镇等在内的全部人类住区视为整体并开展广义的系统研究。以此为基础，吴良镛创建的人居环境科学提出，良好人居环境的取得同样需要“实现整体的完满，既要面向‘生物的人’，达到‘生态环境的满足’，还要面向‘社会的人’，达到‘人文环境的满足’”[1-2]。在此背景下，相关研究从全球、国家、区域、城市、村镇、社区、建筑、地理网格等不同层次开展人居环境评价时，普遍将面向人的需求的吸引力、舒适度、宜居度等维度作为关键性的评价指标[3-6]。

因人的需求而产生，以社会文化为媒介，对富有吸引力的人居环境的亘古追求指向了魅力地区塑造与营建；与此同时，人类对魅力地区价值与功能的认知又随着客观需求和发展水平而持续变化，具有鲜明的时代特征[7]：在生产力水平相对低下、自然环境复杂多变的原始社会，食物充足且更为安全的洞穴地区是最受欢迎的魅力地区；在生产生活空间有所扩大但仍然需要“靠天吃饭”的农业社会，基于自然崇拜的名山大川、神山圣湖成为代表性的魅力地区；进入工业社会以后，集现代文明之大成者的大城市取代了遭受严峻环境污染的自然景观，同时也导致了长期以来国内外人居环境与魅力地区研究的“城市主义”倾向[8-10]，对非建设区域的魅力地区则仅有生态旅游、乡村发展等视角零星涉及。随着生态文明理念的不断发扬，人类一方面开始反思人地关系、追求绿色与可持续发展，另一方面对旅游休闲的需求日渐增长，时空尺度观念也因通达程度提升而有所拓展，自然与文化密集区域作为新时代魅力地区的空间价值由此得到彰显，有待进一步明确其价值、制度与相关实践。

1.2 国家魅力景观区的提出与发展

2017年，在《全国城镇体系规划(2016—2030年)》(草案)前期专题研究的基础上，郑德高等[11]参照日本魅力观光区(魅力観光地域)模式和美国国家公园(US National Park)体系①，针对我国区域空间格局发展不平衡的现状，从国家城镇化发展高度提出“魅力景观区”概念，并通过定量与定性结合的方式综合确定国家魅力景观区范围。根据定义，国家魅力景观区既包含风景优美的地区，也包含与之相邻的乡村地区和特色城镇，是在城市群体系之外寻求特色发展、自然与文化资源密集的地区，以此带动地区经济、促进区域平衡发展，共覆盖我国约28%的国土面积和18%的常住人口。

学术领域，郑德高等提出当前全国国土空间规划的5个核心目标与战略，通过构建魅力特色区体系和文化遗产廊道来营造可持续且有魅力的特色格局，并进一步深化划定省级重点魅力特色区[13]。李巍等提出将基于“三生空间”概念的传统国土空间认知提升到丰富文化脉络、生态特征、生活基础的复合魅力国土空间[7]。吴岩等提出构建以全域生态空间、城镇蓝绿空间、魅力风景空间为主体的风景园林规划体系，谋划魅力驱动、彰显特色的城乡均衡发展新路径[14]。王笑时等提出以景观资源梳理和评价为基础，以资源跨区域空间整合为手段的魅力景观空间构建方法[15]。梁印龙以国家魅力景观区中与城市功能紧密联系的区域型生态开敞空间为对象，总结“区域绿心”的五大发展困境②及其跨界协调与空间治理的若干策略[16]。

实践领域，在提升国土空间开发保护质量和效率[17]、营造高品质美丽国土空间[18]等国土空间规划建设的要求下，宋国庆以新疆伊犁州直地区为例，探索了州域视角下国土空间特色魅力风貌区的塑造方法[19]。陈锐等以湖北省郧西县为例，构建魅力发展导向的扶贫战略与现代化路径[20]。贾萌等以四川省梓潼县为例，参照国家魅力景观区识别办法，探索县域自然人文魅力景观体系的构建及全域景观风貌引导[21]。针对魅力地区建设过程中可能涉及的规划类型与编制思路[22-24]、发展模式与管控原则[25]、生态治理与协作机制[26-27]等各方面内容，相关实践也均自发开始探索。

总体而言，在区域空间发展格局不平衡的背景以及建设生态文明与建立完善国土空间规划体系的双重需求作用下，对位于非城镇密集地区的魅力地区的识别、划定与规划引导正在成为重要趋势，并在市(州)域、县域等实践层面有所涉及。但是作为一项新生事物，其战略意义虽然重大，却尚未在制度和实践层得到明确与推广，更多地还停留在概念讨论阶段。随着二十大报告提出要走“全体人民共同富裕”“人与自然和谐共生”的中国式现代化道路，以自然生态资源和历史文化资源为特色的魅力地区的战略意义与价值在当下进一步得到凸显，成为着力推动国家和社会高质量发展的“一体两面”，因此需要在价值、实践和制度层面进一步加以明确。

1.3 国家魅力景观区的战略价值

1.3.1 寻找“绿水青山就是金山银山”的发展路径

在经历用“绿水青山”去换“金山银山”(超出环境承载能力而索取资源)、既要“金山银山”也要“绿水青山”(意识到环境是人类生存发展的根本)2个发展阶段后，“绿水青山”就是“金山银山”的理念不断得到共识。国家魅力景观地区的探索就是践行这一理念的生动案例，它体现了生态优势与经济、社会价值的和谐统一，彰显了自然山水、人文遗产等魅力要素的区域价值，并将其与提升人民生活水平，促进地区发展等方面融合共生。

1.3.2 探索更加平衡的空间格局和共同富裕之路

面对全球空间格局发展不平衡的普遍趋势和新一轮经济地理重塑带来的发展契机，国家在制定区域发展政策时应主动引导在欠发达地区培育形成更有竞争力、更有特色的新“增长极”，以避免区域发展差距过大，使之回落到库兹涅茨倒U型曲线的右半侧。国家魅力景观区探索与建设有利于将后发经济劣势转化为先发魅力优势，对带动欠发达地区发展、实现区域平衡和共同富裕具有重要意义。

1.3.3 实践更加可持续发展的必由之路

伴随着我国城镇化发展进入“下半场”、迎来城镇人口峰值与碳排放峰值“两峰叠加”的关键时期，城市发展与治理思路面临重要转型，昔日大量建设、大量消耗、大量排放的不可持续发展模式亟待扭转。国家魅力景观区强调严格生态保护、维护自然本底、绿色低碳发展等新发展路径，是对国家可持续发展道路的重要实践与探索。

2 国家魅力景观区的发展路径与制度保障

2.1 魅力地区发展模式与路径

就魅力地区的规划建设而言，当前各地正在结合自身地域特点探索不同发展模式与路径，其中所采取的手段主要包含以下几个方面：一是通过政府文件等形式形成目标共识；二是通过财税土地资金等方式提供政策支撑；三是引导企业、社会共同建设。根据已有的地方政策与实践经验，我国魅力地区的发展路径主要包括乡村振兴模式、国家公园模式、特色小镇模式，以及融合前述模式、旨在建构整体品牌的国家魅力景观区4类。

2.1.1 乡村振兴模式

作为我国全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务和新时代“三农”工作的总抓手，乡村振兴战略在近年来得到全面实施并卓所成效，其实施路径往往因地制宜，但基本围绕诸如生态、经济、产业等核心要素，在做好保障的同时发挥地方优势、创新发展模式，以达成乡村振兴的目标。例如，江苏省的乡村振兴实践即呈现出“农文旅”融合的鲜明特征[28]，利用自身的自然资源、景观资源与文化资源，开发现代服务业与旅游业，以充分发挥地方优势，以文美农、以旅富农。浙江省的“美丽乡村”建设则是结合手工制品、文化制品、魅力休闲等自身的特色产业结构，突出对作为魅力地区的乡村特色的多方位阐释[29]。在此模式中，政府从政策顶层引导基层力量的有效发挥，同时积极配合开拓市场，结合本省的贸易特长，将优势产业与自然资源有机互补，实现美丽乡村目标。

在上述乡村振兴过程中，政策制定方将发展方向与发展决策分散化、定制化，以经济振兴为导向，以村民的核心利益为目标，利用活化乡村资源，刺激内循环，在乡村振兴治理的过程中，发挥乡村景观的边际效应。

2.1.2 国家公园模式

我国的国家公园体系建设起步较晚，从党的十八届三中全会开始提出，经过近10年的探索与实践，目前已形成初步体系与结构框架[30]。国家公园模式主要着眼于自然生态价值的保护与提升，并在生态保护的前提下，突出小部分魅力地区的旅游与体验价值。以湖北省十堰市为例，作为“南水北调”调水源头、丹江口水库所在的生态要地以及武当文化的道教圣地，中规院在为其编制的《十堰2049》战略规划中明确提出生态立市与国家公园战略，“保护一大片、做美一中片、建好一小片”。全域坚持道法自然的生态理念，严守生态绿线，严格保护坡度大于25°及高程大于90m的山体，控制滨水空间开发比；景区提升生态资源品质，强调武当公园风景化，建设丹江天池、武当仙山以及高山林区三大国家公园区，形成具有地域文化与生态价值的国家公园体系；城区周边突出特色资源优势，发展特色产业，促进现代农业与乡村旅游的融合[31]。

政府的宏观管控也在指标确定、土地权属整理、后期运营维护、当地居民利益补偿等方面持续投入。从《十堰2049》战略的实施成效来看，在“保护一大片”方面，积极保护全域大生态，划定生态红线保护地区面积超过市域总面积的43%；在“做美一中片”方面，启动《秦巴山脉国家公园战略研究》，并开展长征国家文化公园(郧西段)建设；在“建好一小片”方面，大力推动城区山体保护，十堰市人大通过了《十堰市中心城区山体保护条例》，成为该市首部实体地方性法规，建立了“谁管理谁负责、谁开发谁修复、谁破坏谁治理”的治理工作机制。

2.1.3 特色小镇模式

有风景的地方有新经济，特色小镇模式着眼于特色城镇发展空间，强调新经济功能的导入[32]。浙江省最早提出特色小镇思路，提出“以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级”，规模通常为3km2，要求“产业‘特而强’，功能‘聚而合’，形态‘小而美’”③。此发展模式以经济产业为主要载体，同时要求每个特色小镇都建设成为3A以上景区，强调特色产业与自然景观的深度共生关系。

特色小镇模式以实现中长期的产业集聚能力与可持续发展能力为目标，在培育特色产业的过程中，优化提升自然环境，从而实现既有主导产业，也有良好生态的共赢局面。同时，在推动各地特色小镇的建设中，强调制度供给的“活而新”，将特色小镇定位为综合改革试验区，“凡是国家的改革试点，特色小镇优先上报；凡是国家和省里先行先试的改革试点，特色小镇优先实施；凡是符合法律要求的改革，允许特色小镇先行突破。政策突出个性”④。各地也出台了相关政策来支持产业的落地和发展，如投资建设厂房及基础设施、为运营企业提供支持等。

2.1.4 国家魅力景观区的整体品牌建构

国家魅力景观区强调将乡村振兴、国家公园与特色小镇模式(表1)进行融合和整体性谋划，在生态维度上将乡村的生态体系、国家公园的自然资源，以及特色小镇的景观特色相融合，突出自然资源与特色产业发展互动，搭建以生态魅力景观区域为特色、与城市群相对应和平衡的国家战略空间格局的重要载体。我国国土辽阔而纵横广袤，地形复杂且地貌丰富，围绕国家公园、自然保护区、自然公园、风景名胜区等优质景观资源打造国家魅力景观区的整体品牌，尤其有助于其在区域层面持续发挥影响力与吸引力。

表1 魅力地区发展模式与路径比较

延续供给侧改革与推动内循环的政策导向，国家魅力景观区应当在供给侧与需求侧两端同时进行品牌建构。供给侧重在挖掘景观资源及人居环境特色，因地制宜确定自然与文化资源整体保护策略。需求端重在面向休闲消费需求，通过国家风景道建设、节点城镇建设、交通可达性提升等途径，打造美丽中国广域旅游休闲地区[11]。然而，国家魅力景观区在当前既缺乏国家层面的直接认可和政策支持，也缺乏成体系的规划建设与协调机制，无法有效保护自然与文化资源，更无法保障建设所需的跨界资源调度、生态补偿等现实诉求[33]，因此需要进一步明晰制度体系。

2.2 国家魅力景观区建设的制度保障

2.2.1 国际案例的启示

针对我国魅力空间特色资源丰富、发展模式多元而制度保障相对欠缺的状况，来自日本、瑞士等国的建设实践为国家魅力景观区的建设完善提供了一定启示。日本北海道景观区以地方文化传承为切入点，着重培养当地阿依努族民众的文化认同感，普及并活化对自然资源的保护意识[34]。同时建立文化评估机制，研判建设工程对当地文化的影响程度，将保护本地自然与文化资源的优先级提到最高，在制度上保障了魅力景观区的整体性。此外，在推动北海道“拼布式”田园景观的过程中，本土文化与自然属性的有机结合也令景观自身成为文化交流输出的窗口，地方特色鲜明。

作为以良好自然环境见长的国家，瑞士则采取了严格的生态管理措施，同时通过生态补偿将自然保护所限制的经济利益给予当地利益者[35]，在更好地平衡城乡差异的同时，也便于将自然资源转化为品牌效益、经济效益，如阿尔卑斯山地区的滑雪产业、高端酒店与会展业。

上述国际案例均体现了生态制度的适应性循环，即通过循环式的教育、利益协调、保护工作，在不同时期达成对生态环境保护开发的适应。良好生态环境的构建并非单一责任导向，而是需要社会、居民个体、消费者、政府等多方之间的循环优化[36]，形成从上到下对于魅力地区的集体认识，从而实现对自然与文化资源富集区域的有效保护开发(图1)。

图1 循环式生态保护模式示意图[36]

2.2.2 未来国家魅力景观区的制度建设建议

从一般规律来看，国家空间层面的制度建设主要是针对特定地区的政策尺度重构，在城市层面典型体现为经济开发区、自由贸易试验区等形式，在超城市层面(或者宏观层面)则典型体现为都市圈、城市群等形式。在特定地区的选取方面也分为2种，一种是针对上海自由贸易试验区这样的“优势区”，另一种则是针对所谓的“问题区”而提出的东北振兴、西部大开发政策等。在超城市尺度，国家针对“优势区”已相继出台一系列支持城市群、都市圈发展的政策，如2019年印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《意见》)，以促进中心城市与周边地区同城化发展。但是针对“问题区”或城镇欠发达地区仍然缺乏清晰的顶层制度设计，大多还停留在浙江、江苏等地方层面的探索。

因此，在国家层面建设完善国家魅力景观区制度成为当务之急，其核心发展路径正如前文所述：一是形成共识，二是提供政策支撑，三是共同建设。尤其是魅力地区的考核指标与价值衡量，应当以绿色生态为基础，进一步明确发展导向，以及相应的资金、土地、税收、人才等方面的政策支持。

借鉴国家出台《意见》文件和浙江出台《浙江省新时代美丽乡村认定办法(试行)》等文件，建议重点在以下几个方面出台支撑文件。一是在国家层面出台《促进国家魅力景观区发展》类似文件，效仿乡村振兴、国家公园、特色小镇等模式建立国家魅力景观区顶层架构，明确国家魅力景观区的建设要求、责任主体、功能定位等；相关配套政策则可因地制宜，在文化、教育、特色产业等方向形成合力、多方保障。二是融合国家对贫困区、革命老区等的支持政策，提供必要的土地、税收等方面的支撑，包括土地流转、土地管理、利益分配、开发资金筹集等方面。三是关键要引导企业在国家魅力景观区开展投资，同时发挥民众的参与作用，创新商业模式、转化经济产出，建立起个体同自然与文化资源之间的联系，推动生态制度在多方间的持续循环优化。

3 从国家魅力景观区到城市魅力圈

3.1 在国家层面形成“魅力景观区+城市群”的平衡互补模式

从全球范围来看，无论国土大小，在非城镇密集地区保护并整合区域自然人文资源、适度植入产业及休闲功能的魅力地区建设，都是在经济和人口要素高度集聚的背景下推进区域再平衡的有效方式(如美国国家公园体系、日本魅力观光区建设、法国以标志性景观工程为带动的综合服务规划等)。因此，在国家层面建立“魅力景观圈+城市群”的平衡互补模式，是挖掘非城镇密集地区资源潜力、带动区域发展活力的必然选择。

3.2 在城市层面形成“魅力圈+商务圈(创新圈)”的功能交叠模式

不同于传统的“中心-边缘”圈层式城市发展模式，“知识-创新”时代的代表性城市主要建立在创新驱动和内生增长模式之上。在此过程中，遵循创新活动发生规律、创新人群出行规律而形成的创新圈既有可能与传统的商务圈相结合，也有可能与具有良好生态环境与地域特色的魅力圈相结合[37]。

以代表性的创新型城市杭州为例，其在城市发展中所坚持的“西溪湿地模式”便走出了一条将城市生态空间营造与人的生活需求相匹配、以城市质量吸引人、有别于传统规划理论的规划建设路径。魅力圈与商务圈(创新圈)相互关联、相互促进、功能互补，成为知识-创新时代杭州城市发展的最显著特征之一[38]。

3.3 魅力地区战略价值与规划引导重点

魅力地区是在生态文明建设视角下对不同国土空间价值的进一步思考：当区域贡献度的高低不再单纯以经济增长作为衡量依据，而是从生态功能、生活品质、生产体系等多重角度出发，建立起涵盖自然性、文化性、宜居性等维度，以空间本底的品质高低和地域特色的彰显与否为标准的国土空间综合评价体系，才能更加前瞻和可持续地应对发展需求与未来变化[7]。

目前，针对魅力地区开展的探究以特点归纳为多，而对其价值认知不足；魅力地区类型多样，而缺乏分类解析与系统归纳；规划实践案例多元，而尚缺乏系统的规划引导。在对魅力地区的价值再认识、发展路径与制度保障辨析的基础上，本文分别从国家区域和城市层面提出2类魅力地区的战略价值与规划引导(表2)。

表2 不同层次魅力地区的战略价值与规划引导重点

4 城市魅力圈的发展路径：以杭州为例

4.1 杭州城市魅力圈发展概况

杭州生态本底优越，自然资源富足，号称“七山一水二分田”，其中东北部的浙北平原一带地势平坦，是城镇、人口、经济的密集地区；西南部的浙西丘陵一带山脉纵横、河湖众多，是以生态资源保护为核心的非城镇密集地区，生态管控要求严格，共同构成了市域国土空间格局再平衡的地理基础。

根据《杭州市国土空间总体规划发展战略2050》，杭州全域共规划有10座城市魅力圈⑤，圈层半径为5～10km不等，主要衔接周边一个或多个城镇(街道)组织城乡功能空间，而非遵循某一固定空间尺度，以期实现整合统筹发展(图2)。杭州城市魅力圈的建设过程真正体现了人文活动与天堂山水的完美融合、生态文明与新经济发展之间的相得益彰。此外，杭州还在乡村地区积极探索城乡融合发展的建设路径，杭派民居等美丽乡村建设显著提升了乡村风貌和生活环境，桐庐荻浦村等有风景、有底蕴的乡村还联合组成“慢生活村区”，吸引了一批休闲旅游和新经济产业在此落地生根。

图2 杭州城市魅力圈分布示意图[38]

整体而言，杭州城市魅力圈的发展模式重在做好“+生态”和“生态+”两方面的文章：“+生态”策略旨在从自然角度做好生态资源的保护和修复工作，“生态+”策略则在生态环境基础上叠加旅游休闲、新经济等功能，进而充分发挥城市魅力圈的生态价值与人文价值[38]。

4.2 杭州城市魅力圈规划引导

4.2.1 做好“+生态”文章，锚固并奠定城市生态格局

城市魅力圈建设首先应守护好地方生态本底。当前，杭州正处于城市快速发展时期，建成区边缘面临山水城市特色与生态平衡被打破的挑战：一方面，具有重要生态涵养功能的低山丘陵与河湖湿地被城市建设无序占用；另一方面，生态标准较高的河湖汇流地区的景观风貌易被建设活动破坏。因此，“生态+”需要从市域视角出发，锚固与保护城市整体生态格局。

一方面，充分尊重杭州市域生态特点，锚固“一核、四区、六绿楔”的生态格局。其中，“一核”为千岛湖生态核心，是整个长三角地区的重要战略水源地和生态核心区；应对湖区采取最严格的保护措施，以临湖地带作为重点整改区域，统筹明确“拆、退、改、整、控”责任清单。“四区”为西部、中部、北部、南部四大生态片区，主要承担水源涵养、水土保持、生物栖息等功能；应通过建设用地减量以及水系整治、山林种植，强化自然资源的保护与修复，提升生物多样性。“六绿楔”为灵龙-西湖、径山-西溪、超山-半山-彭埠、石牛山-湘湖、青化山-航坞山-新街、东部沿江湿地6条生态带，利用自然山水、绿地(农田)等形成绿色开敞空间；应强化土地用途管制，加大整理复垦力度；建立链接城市内外的风廊，改善热岛效应；提升生态地区活力，适度植入休闲游憩功能，使其成为城市重要的生态平衡调节器。

另一方面，在整体生态格局基础上，进一步划定生态保护红线和生态缓冲区。生态保护红线主要分布在千岛湖生态核心周边及重要山体地区，按照国家相关要求落实强制性严格保护。生态缓冲区主要分布在钱塘江沿线和“四区、六绿楔”内，在保障水环境和生态安全的基础上，以多样化手段减少水土流失、保护生物多样性，维持各类生态系统之间的有机联系。

4.2.2 做好“生态+”文章，叠加旅游、新经济等多元功能

在“+生态”的基础上，城市魅力圈建设还应做好魅力彰显，围绕核心自然和文化景观资源，以“生态+”推动生态本底与多元功能有机融合，形成人与自然和谐共处的魅力地区。杭州城市魅力圈一是强化自然和文化景观资源的整体保护，发掘地域文化，塑造特色，形成网络化的生态格局和绿道体系；二是强化人居环境和公共服务的特色发展，构建组团开敞的空间格局，提升局域公共交通网络服务水平，实现公共服务设施均等化和特色化，促进环境品质提升；三是强化旅游休闲和新经济功能植入，培育特色功能，推动乡村振兴，形成宜居宜业的绿色发展示范区。

以杭州南花园魅力圈为例，以“生态+”为指引探索东西两片的差异化魅力彰显路径。东部山谷属于会稽山脉，古村、宗祠、寺庙众多，通过组织一条追溯家族历史的“寻根之路”、一条体验传统民居的“古村幽径”，植入特色农业园、马术运动、古村旅游、山林度假等休闲功能，打造乡村野趣谷。西部山谷属于龙门山脉，结合国家级登山步道、画家村等现状资源，植入山地运动、艺术绘画、草药康养等休闲功能，将其打造成健康休闲体育谷。同时，将乡村生活与文创办公相融合，以“村区”作为新经济创新的基本单元，选择风景优越、交通便捷的村落，通过完善5G网络、高速光纤等基础设施，以最自然与最便捷作为核心竞争力，营造面向高端人才的未来工作场景。此外，融合本地风景与艺术文化，推动浦阳江沿线厂区更新，吸引本地非遗传承人、老手艺人、设计师工作室或时尚品牌公司，使其成为时尚文艺的创意“坊区”。

就发展模式而言，杭州城市魅力圈还积极倡导政府、企业、社会共建共享，因地制宜探索建设机制，深化多元主体的合作伙伴关系。在基层力量较弱的地区更多发挥政府的推动作用，在市场调剂能力强的地区则适当强化政府管制和居民自治，避免过度商业化以保护本土文化。政府通过厘清规划建设要求和自上而下的考核指标，积极引导社会资本参与，有效激发了杭州人民自主参与建设的热情和动力。

4.2.3 做好风貌保护，加强开发强度管控

为实现生态保护与地区发展的平衡，城市魅力圈应制定刚性与弹性相结合的建设导则，明确建设方法、建设引导等管控原则。杭州城市魅力圈着重强化开发强度管控，对空间形态、建筑高度、建筑风貌等建设引导要素提出相应要求。一是强调低密度开发要求，应将建设密度控制在20%～30%以下，组团面积控制在3km2以下。二是建筑高度以与自然和谐为原则，高度总体控制在24m以下，乡村地区控制在12m以下，尽量做到“建筑不高于树”。三是提倡杭派风韵的风貌特色，建筑色彩以粉墙黛瓦为主。

4.2.4 推动地方立法，完善保护法规体系

在推广城市魅力圈建设导则的基础上，进一步鼓励针对特定地区开展保护性立法工作，以法规体系明确保护对象及管控要求，避免“大拆大建”“好大求新”“城乡一样化”的建设方式方法，聚焦自然与人文特色魅力营造，强调生态、生产、生活空间融合共生。在实践中，杭州部分城市魅力圈已经率先探索了更为严格的建设管控要求，相继颁布《杭州西湖风景名胜区管理条例》《杭州西湖文化景观保护管理条例》《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》《杭州市良渚遗址保护管理条例》《杭州市淳安特别生态功能区条例(草案)》等法规文件。其中所规定的“拆1还0.8”的城市拆建比⑥，西湖自然山水、“三面云山一面城”空间环境、“两堤三岛”整体格局等文化景观保护对象等内容，均成为指导杭州城市魅力区开发建设管理的详细法律依据。

5 结语

人们对国土空间及其魅力价值的认识总是带有深刻的时代烙印：在生产力相对低下的农业社会，魅力空间是带有山岳崇拜和神秘色彩的广袤山川，由此孕育了我国“大国山河”的规画传统[39]；在狂飙突进的工业社会，魅力空间是辉煌灿烂的城市景观和工业文明，现代意义上的城市规划学科在此期间应运而生。而到了生态文明建设时期，新的魅力空间在国家层面表现为肩负国土空间格局再平衡之重任的国家魅力景观区，在城市层面则表现为引领新生产生活方式的城市魅力圈，并迫切需要新的价值认识与规划建设方式作为引导。因此，本文在原有国家魅力景观区的研究基础上，尝试归纳总结魅力地区的战略价值、发展路径与制度保障，并以杭州城市魅力圈建设为例引申出城市层面魅力地区的规划引导框架，供学界及行业参考。

致谢：感谢中国城市规划设计研究院李诗卉、张振广、朱厚桦在本文写作过程中提供的资料支持。

注释：

① 其中，以日本国土形成规划为基础，位于非城镇密集地区(农山渔村地区)的魅力观光区与三大都市圈(东京首都圈、名古屋中部圈、大阪近畿圈)共同促进国土均衡发展；以美国国土空间分级评估为基础，位于非城镇密集地区的国家公园与十大巨型地区(Emerging Megalitarian)在空间与功能方面互为平衡。

② 即绿色资源产权模糊、多元主体博弈复杂、多尺度治理传导受阻、多头管理事权重叠、平衡政策制度缺失。

③ 来源：《浙江省特色小镇创建规划指南(试行)》。

④ 来源：《今日浙江》中李强《特色小镇是浙江创新发展的战略选择》的署名文章。

⑤ 西湖魅力圈、西溪魅力圈、半山魅力圈、塘栖魅力圈、良渚魅力圈、三江汇流魅力圈、青山湖魅力圈、大江东魅力圈、富春山居魅力圈、南花园魅力圈。

⑥ 2003年12月19日，杭州市第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《杭州西湖风景名胜区管理条例》第三十六条明确提出：“严格控制并逐步降低风景区内的建筑密度。风景区内各单位的现有建(构)筑物，依法批准改建的，改建后的各类建(构)筑物的面积不得超过原合法面积的百分之八十。建(构)筑物改建的具体办法由市人民政府另行规定。”