山西省水旱灾害防御现状调查及对策分析

2023-09-26贾俊杰

山西水利 2023年4期

贾俊杰

（山西水资源研究所有限公司，山西太原 030001）

1 区域概况

山西省地处黄土高原东翼，山地地形约占全省总面积的72.0%。全省森林覆盖率超过23%，降水量自东南向西北递减，多年平均年降水量在400～600 mm之间，局部高山地区在700 mm 以上。全省位于海河流域的上游和黄河流域的中游，河流均呈辐射状自省内向四周发散，汇入省外河流，总体上属于自产外流型。山西省属水旱灾害多发区，2021 年山西多地遭遇罕见秋汛，造成了巨大的灾害与损失，要守住水旱灾害防御底线，就要积极认识掌握水旱灾害的特点和规律，主动采取工程措施和非工程措施，防御和减少灾害。

2水旱灾害分布特点

2.1 水灾分布特征

山西省黄河流域总面积占全省总面积的62.2%。黄河山西段全长966 km，其中防洪高风险段为大北干流段老牛湾入口至府保黄河公路大桥，小北干流全段。全省山洪防治区总人口约1 085 万，总面积8.3 万km2，涉及115 个县（市、区）；其中重点防治区人口约428 万，总面积3.2 万km2。山洪灾害高发区为沿黄偏关、保德、兴县、临县、柳林、石楼、永和、大宁、吉县、乡宁、五寨、静乐、文水、汾阳、蒲县、霍州、古县、翼城、垣曲以及繁峙、五台等21 县区。

2.2 旱灾分布特征

在地域上全省降雨分布具有明显的东多于西、南多于北、山地多于盆地、东南迎风坡多于背风坡的特点。从年总降雨量上看尚不能满足作物生长的需要，因年际与年内雨量分配极不平衡，变率较大，加之地形破碎、水土流失严重，干旱屡屡发生，形成山西十年九旱的特点。全省旱灾发生频率较高，整体上南部出现的几率大于北部。地域上晋西北沿黄地区及朔州为最容易发生旱灾区域，大同、吕梁、忻州西部、阳泉、晋中东部各县、临汾、运城、晋城等地区次之，太原盆地、忻定盆地、临汾盆地、晋中平川各县及长治为省内旱灾发生频率相对较低地区。

3 水旱灾害防御现状分析

3.1 体制机制建设情况

机构改革以后，在职责划分方面，全省水利部门主要承担水雨情的监测预警、水利工程科学调度、防汛抢险技术支撑等工作。

省级层面行政职能处室是运行管理处（水旱灾害防御处），技术支撑单位是省水利发展中心防御部。2022 年省厅成立了水旱灾害防御专家库，总计有专家100 人，全部具有高级以上职称。全省承担水旱灾害防御工作的市县级单位共130 家，其中市级单位12 家，县区级单位118 家。

3.2 防汛物资储备情况

根据调查资料情况，全省11 个地市共有120 座水旱灾害防御物资储备库，其中隶属于水利部门管理的有112 家，其余的由农业农村局、武装部、应急部门代为管理。主要物资有拉水车、水泵、救生衣、救生圈、雨鞋、冲锋舟、编织袋、发电机、应急电源灯、挖掘机、装载机、雨衣雨伞雨靴等。经费来源主要依靠省、市、县财政拨款及自筹，储备方式为实物储备。

3.3 工程措施情况

3.3.1 水库

全省共有611 座水库，总库容69.78 亿m3，防洪库容22.57 亿m3，其中大型水库11 座，中型水库71 座，小型水库529 座，其中小（一）型261 座、小（二）型268座。611 座水库全部落实政府责任人、主管部门责任人、管理单位责任人、技术责任人、巡查责任人5 个责任人制度并已公示。根据2020 年病险水库鉴定成果及近2 年除险加固情况，截至2022 年底，全省共有47 座病险水库，其中大型2 座、中型15 座、小型30 座。

3.3.2 淤地坝

全省共有大中型淤地坝2 014 座，其中大型1 186座，中型828 座。根据《山西省中型以上淤地坝风险隐患排查成果（2021 年）》，全省大中型淤地坝中已除险加固777 座（大型557 座，中型220 座），老旧坝64 座（大型40 座，中型24 座），需改造提升17 座（大型5 座，中型12 座），需要蓄水利用51 座（大型33 座，中型18 座），被占用或改变用途51 座（大型22 座，中型29 座），存在安全隐患450 座（大型274 座，中型176 座）。

3.3.3 河道堤防

全省已建成堤防11 266 km。根据调查资料，其中1 级堤防88.9 km（其中达标长度76.6 km，达标率86.16%），2 级堤防541.2 km（其中达标长度292.2 km，达标率53.99%），3 级堤防165.4 km（其中达标长度50.3 km，达标率30.41%），4 级堤防2 544.7 km（其中达标长度576.1 km，达标率22.64%），5 级堤防3 895.4 km（其中达标长度1 706.2 km，达标率43.80%），全省1 至5 级堤防综合达标率为37.33%。5 级以下堤防4 030.4 km。

3.3.4 抗旱应急水源工程

根据调查资料，2014—2016 年，山西省抗旱应急水源工程涉及9 个地市38 个县（市、区）共126 处工程，供水能力总计50.2 万m3/d，受益乡镇共计180 个，受益村庄共计1 106 个，受益人口共计169.5 万人，截至目前，94.4%的工程可以正常运行，保障旱情期间正常生活与粮食生产需求。

3.4 非工程措施情况

3.4.1 水文站网监测预警

全省共有水文站112 座，其中国家基本水文站67 座，中小河流水文站41 座，大江大河水文站4 座。分布在永定河、大清河、子牙河、南运河、黄河、汾河、沁河等水系，监测项目涉及水位、流量、含沙量、颗粒级配、水温冰凌5 个。水位站47 处，全部为中小河流水位站，监测项目主要为水位。水文站网监测范围基本涵盖了全省主要河流和有重点防洪任务的89 条中小河流，基本形成布局合理、点面结合、站类齐全、功能完备的水文站网体系。

3.4.2 山洪灾害风险预警

山西省总面积约15.7 万km2，山洪灾害防治区面积8.3 万km2，防治区总人口1 085 万人，涉及115 个县（市、区）、1 193 个乡镇、12 187 个行政村、15 483 个自然村；其中重点防治区人口约428 万，覆盖面积3.2 万km2，涉及1 043 个乡镇、5 737 个行政村、6 835个自然村。从2013 年开始，我省开始实施重点山洪沟治理工程，每年按照2～3 条山洪沟规划安排，截止2022 年底已经建设完成28 条重点山洪沟道治理任务。2018—2022 年，全省山洪灾害非工程措施方面完成588 个重点集镇和5 个城镇调查、71 个县危险区动态管理清单、2 项动态预警指标分析、1 850 个自动雨量站改造升级、125 个自动水位站改造升级、1 380 个简易监测预警设施设备更新及115 个山洪灾害防治县日常山洪灾害预警能力提升。

3.4.3 土壤墒情站网预警

全省共有墒情站网168 座，其中自动墒情站网97 座，人工墒情站网71 座。自动墒情站网中，黄河流域66 座，分布在黄河、汾河、沁河水系；海河流域31 座，分布在大清河、永定河、子牙河、南运河水系，由各地市水文局负责信息管理。人工墒情站网中，黄河流域37 座，分布在黄河、汾河、沁河水系；海河流域34 座，分布在永定河、子牙河、南运河水系，由各地市水文站和太谷实验站进行运行管理。

4 存在的主要问题

近年来全省水旱灾害建设取得了显著成效，已初步构建了水旱灾害防治体系，防灾减灾成效显著，但是体制机制建设仍不健全，工程体系仍不尽完善，水旱灾害防治短板仍较突出，山洪灾害威胁仍未消除，水旱灾害整体防御能力与现阶段高质量发展的目标仍不匹配。

4.1 极端天气事件易加重灾害风险

受全球气候变化和人类活动影响，水旱灾害的突发性、异常性和不确定性更为突出。2021 年，郑州“7·20”特大暴雨灾害打破了大陆小时降雨量的历史极值，2021 年10 月秋汛造成山西省11 个市76 个县（市、区）175.71 万人受灾，直接经济损失50.29 亿元。在极端天气的影响下，水利工程的隐患易集中爆发，加重水旱灾害风险损失。

4.2 体制机制建设情况有待加强

水利部门水旱灾害防御人员力量薄弱，省、市、县三级普遍存在人员短缺问题。机构改革后，原水利系统大量骨干转隶至应急部门，特别是部分市县防办人员整体转隶至应急部门。平均每个县区仅有2～3 名在岗工作人员，且部分市县工作人员为临时借调人员，部分工作开展较为困难，基层部门存在工作“断档”现象。

4.3 工程措施存在主要问题

一是水库、淤地坝防洪压力大。全省的611 座水库是防汛保安的重中之重。截至2022 年底，全省共有47 座病险水库，其中大型2 座，中型15 座，小型30 座。全省共有淤地坝18 161 座（数量排全国第二），根据《山西省中型以上淤地坝风险隐患排查成果（2021 年）》，全省大中型淤地坝中被占用或改变用途51 座，存在安全隐患450 座。

二是河道堤防存在防洪风险。全省堤防工程类型多、分布广、管理形式多样，基础信息分散，给各级管理部门和行业监管造成困难。近年来，全省有力推进堤防工程除险加固和达标工作，各市县堤防工程标准得到不同程度提高，防洪工程体系得到进一步完善。但从调研资料分析，全省1 至5 级堤防综合达标率37.33%，堤防工程达标率偏低。

三是抗旱应急水源工程缺少长效管护。由于我省旱灾频发，抗旱设施长期超负荷运行，工程年久老化失修严重，加上基层单位管理水平有限，经常出现机泵损毁，输水渠道、输水管道局部损坏，输水不畅等现象，抗旱效能衰减。抗旱应急水源工程维修养护资金有限，已建工程缺少运行经费，管理人员工资没有保障，有可能会成为今后旱灾防御的薄弱环节。

4.4 非工程措施存在主要问题

山洪灾害是我省防汛的重点和难点。据调查评价，全省划定15 288 个危险区，危险区人口约151 万人。山洪灾害具有突发性强、破坏力大、防范难等特点，目前，监测手段主要是依靠自动雨量站、自动水位站及简易测站，实时监测数据，预见期较短、精准度不高。同时，受我省地形地貌影响，全省山洪沟道数量较多，截至2022 年底，仅治理山洪沟道28 条，离治理需求相距甚远。

5 对策分析

5.1 优化组织机构，健全体制机制

全省水利系统水旱灾害防御相关机构设置不完善、技术力量较为薄弱。建议优化组织结构，加强组织机构建设和人员力量配备，使得全省水旱灾害防御工作职能更加优化，权责更加协同。为保证水旱灾害防御工作的技术支撑，需尽快补充专业技术人员，加强队伍培养建设，充分利用公开招聘考试、人才引进等方式，引进专业人才，充实到各级水旱灾害防御部门。

5.2 工程措施保障

针对2021 年10 月秋汛造成的影响，认真贯彻落实省第十二次党代会和全省防汛救灾和灾后恢复重建工作会议精神，尽快完成灾后重建工作，实施汾河流域防洪能力提升工程。本工程建设的主要任务是提升汾河河道防洪能力，保证河道防洪安全。为贯彻落实习近平总书记关于国家水网建设的重要讲话精神和三次视察山西重要讲话指示精神，山西省水利厅于2022 年9 月编制完成了《山西现代水网规划》，完善了全省“三纵九横、八河连通”的省市县三级水网布局，水旱灾害防御能力显著提升。

5.3 非工程措施保障

5.3.1 落实落细“四预”措施

通过高分辨率航天、航空遥感技术和地面水文监测技术的有机结合，建立流域洪水“空天地”一体化监测系统，实现对流域雨情、河湖水情、工程险情、洪涝灾情等全方位、全过程的实时协同观测和高效处理，提高流域洪水监测体系的覆盖度、密度和精度；修订完善江河、水库、城镇洪水调度方案，细化实化超标准洪水防御预案；以汾河流域为切入点，进行数字孪生流域建设，提升水利工程调度预演能力。

5.3.2 水库科学调度运用

精准调度运用水库、河道、堤防、闸坝等各类水利工程，最大限度发挥水利工程体系综合减灾效益。严格执行水库防洪调度和汛限水位，用好削峰错峰、蓄水泄洪、拦洪减淤等措施，协调上下游、干支流、左右岸关系，科学实施汾河干支流水库群联合调度，充分发挥汾河水库、二库及其他控制性水库的防洪作用，减轻区域、流域防洪压力。

5.3.3 提升山洪灾害防御能力

开展山洪灾害风险隐患排查整治，建立危险区动态管理清单，完善省级监测预报预警平台；完善各级山洪应急预案，组织进行演练，确保人民群众生命安全；共享气象预报实时数据，全面推进山洪灾害小流域洪水预报模型建立和运用，延长山洪灾害监测预警预见期、提高精准度。

5.3.4 推进水旱灾害防御公众参与

加大水旱灾害防御宣传力度，研究并推动建立水旱灾害风险分担机制，推进水旱灾害防御社会化进程。开展水文、水旱灾害信息社会服务，促进全民防洪风险教育，弘扬我国传统防灾减灾文化，宣传普及防灾避险知识、技能，组织群众开展避险演练，全面提高公众防御意识和自救能力。