守住地方债务不发生系统性风险的底线

张利娟

2022年底，扛不住还本付息压力的贵州省遵义道桥建设（集团）有限公司（下称“遵义道桥”）进行了巨额贷款重组。该公司发布公告称，经与各银行类金融机构友好平等协商，对155.94亿元银行贷款进行重组，重组后银行贷款期限调整为20年，利率降至3%/年至4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。

遵义道桥不是个例。仅2020年遵义就发生十几起非标债务的违约案例，到了2022年，依然屡见不鲜。公开信息显示，2021年，遵义地区生产总值为4169.9亿元，财政收入1021.4亿元，一般公共预算收入270.23亿元。与此同时，截至2021年末，遵义市政府共计负债约1774亿元。实际上，这1774亿元仅是遵义的表内负债，包括遵义道桥在内的各大城投公司的负债，并不在这一范围内。

“当前中国地方政府债务风险总体安全可控，但近年来经济下行，地方债规模快速攀升，财政收入增长乏力，使得一些地方债务风险较高，特别是隐性债务还本付息压力较大。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云在接受《中国报道》记者采访时表示。

专家指出，地方债务风险可能引发的后果不仅包括债务违约、影响地方经济发展，也包括政府在化债过程中乱作为而对民生领域、营商环境产生负面影响。牢牢守住地方债务不发生系统性风险的底线，平衡好稳增长和防风险，才能保证经济社会高质量发展的环境。

财政部披露的2022年中央决算报告显示，截至2022年末，全国地方政府债务余额约为35.07万亿元，控制在全国人大批准的地方政府债务限额37.65万亿元以内。

“地方债是一个复杂的概念，法律上的概念在新预算法中讲得很清楚。法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务，主要体现为地方政府债券，数据公开透明，因此也被称为显性债务。从法律定义的地方债而言，我国地方政府债务风险可控。”乔宝云说，“但在显性债务之外，还存在着概念不清晰、数据不透明、管理不规范的隐性债务。”

何为隐性债务？2017年7月24日，中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。自2017年起，中央陆续出台了一系列旨在规范地方政府举债行为的文件，不断加强对地方政府债务尤其是隐性债务的管控。

在乔宝云看来，地方政府隐性债务实际并不是经过清晰定义的概念。从目前实践看，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。根据2018年8月财政部印发的《地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务统计主体包括两大类：一类是机关事业单位，包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体；另一类是国企，以融资平台为主。

在现有统计口径之外存在隐性债务吗？乔宝云表示，这恐怕并不是一个简单的问题，实际上，全国各地对地方政府隐性债务的统计口径就不完全统一。严格来说，究竟什么是“隐性债务”，其经济、统计、会计，尤其是法律定义和意义还有待进一步深刻分析和理解，这是长期制度机制设计的基础。

财政部原部长楼继伟近日在《比较》杂志上发表的《新时代中国财政体系改革和未来展望》一文中指出，隐性债务主要包括两类：一是地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务。二是地方政府在设立政府投资基金、PPP、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。“地方政府隐性债务余额数据没有官方统计，市场估计在30万亿—50万亿元。”

据了解，地方隐性债务通常由地方融资平台公司举借。这些公司并不是政府部门，地方政府也没有提供担保。但出借方常常抱有“城投信仰”，认为当地政府不会让融资平台公司破产。地方政府也常常抱有“救助信仰”，认为中央政府不会让地方财政破产，最终会出手救助，结果政府隐性债务越滚越大。

“我国地方政府隐性债务增速从2017年的18%降至2022年的11%，防止了地方债务过快增长。但地方债务总量不断扩大，2022年我国地方政府债券发行约7.37万亿元，连续两年超过7万亿元。”中国人民大学重阳金融研究院研究员、合作研究部主任刘英告诉《中国报道》记者。

刘英同时指出，地方政府债务问题产生的根源是多方面、综合性的。一方面，我国地方政府较多依赖土地财政，不少地方土地财政占比超过42%，土地财政支持不足則需要增加其他债务。另一方面，伴随着近年每年上亿的农村人口向城市转移，由此带来各种交通基础设施等公共品的建设，也需要地方政府财政资金支持。此外，伴随我国老龄化程度加深，地方政府的事权也带来更多地方政府债务问题，伴随经济增速放缓，地方政府债务更加凸显。

近期，一些地方政府债务风险升高，尤其是隐性债务还本付息压力加大，随着中央一揽子化债方案要求的提出，新一轮发行地方债以置换隐性债务迅速成为讨论的热点。

事实上，近年来，财政部制定出台了一系列政策措施，防范化解地方政府隐性债务风险，比如完善常态化监测机制，推动融资平台市场化转型，健全监督问责机制，坚决查处问责违法违规行为等。

《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》提出6个主要途径来化解隐性债务：安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；借新还旧或展期；破产重整或清算。

“整体看，地方政府大多采用安排财政资金偿还以及通过借新还旧、展期等方式偿还债务。”乔宝云分析指出，“发行地方政府债券置换存量隐性债务，通过改变债务性质，可以减少政府利息支出、改善流动性、提高债务透明度。”

在乔宝云看来，最典型的案例是2015年开始的地方政府债务置换，通过对2014年12月31日以前尚未清偿完毕的债务进行清理，将甄别后的地方政府存量债务纳入预算管理，各地区在3年时间内可以申请发行地方政府债券进行置换。从结果看，3年内全国基本完成既定的存量政府债务置换目标。

“债务置换并不能改变债务对应资产的性质。”乔宝云告诉《中国报道》记者，“目前，隐性债务主要以土地收入为担保，通过债务置换并不能从根本上改善地方政府资产负债状况。同时，隐性债务置换无疑还会引发道德风险，产生新的问题。”

楼继伟在接受媒体采访时表示，通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央“坚决不救”的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。“我们做过债务置换，现在（债务规模）比那时越来越大，再做一次会更大，不能再做。”楼继伟说。

楼继伟预计，地方政府债务不会出现大规模暴雷，目前渲染地方债风险给政策施加压力的倾向有所抬头。同时，他建议增加1.5万亿元至2万亿元财政赤字，主要用于对中小企业的费用进行阶段性补贴，全面取消房地产限购限贷政策，以帮助房地产市场需求恢复。

“从道德风险的角度来看，中央不应该救地方债，但是在当下经济恢复不充分、外需疲弱、美联储加息、局部地方债高企的情况下，为防止系统性风险的发生，让地方放下包袱轻装上阵，全力发展经济的背景下，中央可以考虑通过发行长期特别国债等各种创新方式，通过专款专用等措施，在严守财政纪律的基础上来救助部分地方债。”刘英告诉《中国报道》记者。

地方债务尤其隐性债务问题是中国经济目前面临的严重挑战。中国将如何有效防范化解地方债务风险成为当前国内外普遍关注的焦点问题。

“有效遏制地方政府隐性债务增量，积极化解存量，是今后一个时期必须解决的重大问题。”楼继伟在前述文章中表示。

7月4日，财政部网站刊发了《国务院关于2022年中央决算的报告》，要求进一步压实地方和部门责任，建立健全防范化解地方政府隐性债务风险长效机制。督促省级政府加大对市县工作力度，立足自身努力，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量，逐步降低风险水平。

7月24日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。会议指出，要有效防范化解地方債务风险，制定实施一揽子化债方案。

“一揽子化债工作是要调整存量、做优增量。通过时间换空间等方式，通过一揽子化债方案来置换和解决地方债问题。重点在于通过各种创新的融资方式，来调整地方债的结构，降低地方债的成本，释放地方债的空间，控制地方债的增速，通过长期特别国债等各种方式来处理、解决地方债问题。”刘英说。

在刘英看来，需要以发展的视角来解决地方债问题。发展是硬道理，只有通过经济发展才能从根本上解决地方债的问题。所以，还是要将经济迅速恢复到发展轨道，通过发展来解决地方债的问题。坚决遏制隐性债务增量，控制隐性债务风险。同时要注意，不能仅仅就债务问题来谈解决债务问题，需要处理好总体与局部的关系，处理好短期和中长期的关系，处理好地方债和房地产的关系，处理好显性债务和隐性债务的问题，需要注意防控道德风险，需要控制局部的地方债风险，防控住不发生区域性风险和系统性风险的底线。

“从目前面临的问题看，地方债无疑已经成为最大财政风险敞口，尽管中央严格要求‘开前门，堵后门’，地方隐性债务依然是拖累财政体制健康运行的顽疾。”乔宝云告诉《中国报道》记者，“化解地方隐性债务，必须标本兼治，才能在化债的同时确保地方不再新增地方隐性债务。”

乔宝云同时建议，一方面，建立透明的债务信息公开机制；另一方面，完善地方政府债务问责机制；第三，优化地方政府财政体制；第四，推动地方政府资产管理与监督。