广东省建设用地土壤污染风险管控和修复名录

王晨莹 刘理祥 潘碧云 廖敏劼

（广东省固体废物和化学品环境中心 广东广州 510000）

引言

《中华人民共和国土壤污染防治法》提出的“建设用地土壤污染风险管控和修复名录管理制度”是管控土壤污染风险、保障人居安全[1]的一项行之有效的重要制度。名录制度主要内容为有污染风险的地块或用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的地块应开展土壤污染状况调查，调查发现有污染的地块经风险评估后表明超过人体可接受风险水平的，应纳入名录管理并实施风险管控或修复，达到风险管控、修复目标的地块可以移出名录并根据实际情况实施后期管理活动；有关报告由省级生态环境主管部门会同自然资源主管部门组织评审，名录由省级生态环境主管部门会同自然资源主管部门更新并进行信息公开。本研究对截至2023 年7 月广东省生态环境厅公众网上公布的名录进行收集和分析，并提出土壤污染地块管理的有关政策建议。

1 名录公开总体情况分析

1.1 名录公开频次

广东省生态环境厅会同自然资源厅于2019年12 月建立第1 期名录，截至2023 年7 月名录已更新至第21 期。2019～2021 年名录公开的时间间隔较不稳定，长至150d，短至1d，2022 年及以后名录更新的时间间隔稳定在30～60d一期。广东省名录更新机制随着名录制度的实践逐渐完善，名录公开频次在全国各省中排在前列，但与浙江省每月更新1～2 次相比仍然较低。由于名录管理制度由省级生态环境主管部门和自然资源主管部门共同实施，建议省生态环境厅和自然资源厅加强联动，共同推动完善名录管理制度，加快名录更新频次，以有利于加快污染地块再开发利用的速度，推动城市高质量发展。

1.2 名录公开形式

前7 期名录仅以表格的形式在公众网上公开名录内地块的面积和位置信息，自第8 期开始不仅新增了行政区域、土地使用权人/土壤污染责任人、地块是否需要开展地下水污染修复以及地块纳入名录的时间等信息，同时也在正文中对地市生态环境主管部门、自然资源主管部门和土地使用权人提出落实土壤法有关规定的要求，广东省名录公开机制逐渐完善。第9 期开始新增了广东省地下水污染场地清单（简称“地下水清单”）。第13 期开始新增了建设用地土壤污染风险管控和修复名录移出清单（简称“移出清单”），公开的信息更加全面（见表1），这主要是因为2021 年12 月，生态环境部公布了《建设用地土壤污染风险管控和修复名录及修复施工相关信息公开工作指南》（简称《指南》），对名录以及施工信息的公开做出了规范性要求。《指南》是名录管理制度的重要改革，名录内地块未来绝大多数用于房地产开发、商业用地等，因此公众对此类污染地块关注度非常高，名录和施工信息公开的规范性改革，有利于以加强公众监督方式倒逼污染地块主体和从业单位用更谨慎的态度实施污染地块的风险管控或修复活动。

表1 历次名录公开情况

1.3 名录地块数量

名录内地块的数量总体呈递增趋势（见图1），从2019 年的9 个增加至2023 年的64 个，表明目前污染地块管理方式稳步推进且卓有成效[2]；移出名录地块数量从2019 年的0 个增加至2023 年的53 个，进入过名录的地块共117 个。污染地块不仅会对人体健康和生态环境造成影响，也制约着土地的再开发利用，成为城市发展的阻碍[3～5]，名录制度有利于加强污染地块土壤环境管理，释放更多可以安全利用的土地用于城市开发建设。

图1 历次名录地块数量

2 地块基本情况分析

2.1 地块分布

名录和移出清单合并形成的总名录为纳入过名录管理的污染地块清单，统计地块所在地区发现，污染地块主要集中在珠三角城市，这是由于早期珠三角城市经济发展迅速聚集了大量重点行业企业，后期这些企业由于产业结构调整和环保政策优化而搬离市区，而珠三角城市的发展用地需求较大，因此大量关闭搬迁遗留地块需要进行再开发利用[6]，且珠三角地区地带性土壤为普遍呈酸性的赤红壤，部分重金属以离子形式存在，具有较强的迁移能力[7]。地块数量最多的是广州市（见图2），占地块总数的60.7%，其次是深圳市占8.6%，韶关市和东莞市分别占6.8%和6%，佛山市和惠州市占4.3%，中山市占3.4%。其中，广州市开发利用强度高，地块流转速度快，且广州市生态环境局先后发布了建设用地土壤污染防治系列标准，污染地块监管能力强；韶关市作为中国有色金属之乡和“十三五”土壤污染综合防治先行区，污染地块数量也相应较多。

图2 地块数量分布图

2.2 地块面积

对地块面积进行统计发现（见图3），居于首位的是广州市，面积达到494.4 万m2,占广东省地块总面积的72.8%，广州由于是改革开放的前沿阵地、粤港澳大湾区的核心城市，且关闭搬迁企业遗留的污染地块数量多，因此用地需求高；其次是中国重金属之乡——韶关市，占广东省地块总面积的8%，其他地市均不超过5%。对广州市的地块进行分区分析，发现除花都区和越秀区无污染地块外，其他区域均有污染地块分布，面积最大的是黄埔区和白云区，分别占总面积的20%和18.9%；其次是番禺区、荔湾区、天河区和海珠区，分别占总面积的16.4%、14%、13%和11%；增城区污染面积较小，占5%；面积最小是南沙区和从化区，占1.2%和0.7%。

图3 地块面积分布图

2.3 地块土地使用权人

通过对地块土地使用权人信息进行统计发现，117 个地块中59%的土地使用权人是企业，即地块的土壤污染责任人或土地使用权人；有40个地块土地使用权人为政府部门包括土地开发中心、土地储备中心、镇政府、管委会、村委会等，此类一般是政府收回或收储的地块，占34.2%；有6 个地块的土地使用权人为经济联合社；1 个地块土地使用权人为个人；1 个地块土地使用权人同时包括企业和政府部门。

3 地块风险管控或修复情况分析

3.1 进展情况/所在阶段

统计名录内64 个污染地块所在阶段发现，67.2%正在编制风险管控或修复方案，25%正在实施风险管控或修复，7.8%正在开展效果评估。目前有45 个地块尚未明确风险管控或修复方案编制单位、风险管控和修复单位，广东省建设用地土壤污染风险管控和修复市场空间较大，其中广州最多占48.8%，其次是佛山市和韶关市占9.3%，各从业单位可以进一步关注此类地块，鼓励更多技术力量更强的单位进入土壤污染风险管控和修复市场，有利于污染地块修复质量的提高和修复技术的不断革新。

正在编制风险管控或修复方案的43 个地块中有12 个地块纳入名录时间已经超过2a，暂时没有进行风险管控、修复和开发利用，暂不开发利用地块由于未移除污染源、围蔽管理不严等原因，会对经济、社会、人居健康和生态环境造成不可预知的风险[8]，因此应对暂不开发利用地块进行风险管控，建议加快制定出台相关的管理或技术文件，加强暂不开发利用地块风险管控管理。

3.2 风险管控或修复委托人

风险管控或修复委托人是与风险管控或修复单位签订委托合同的单位或个人，也就是修复资金的来源。对已确定风险管控或修复委托人的72个地块进行统计发现，66.7%的污染地块修复资金来自企业，4.2%的污染地块修复资金来自经济联合社，体现了“谁污染谁治理”的原则[6]，风险管控或修复活动由土壤污染责任人或土地使用权人实施；29.2%的地块修复资金来自土地开发中心、土地储备中心、镇政府、管委会等政府部门，这些基本是被政府收储或收回的地块，风险管控或修复活动由地方人民政府有关部门组织实施。广州市污染地块的修复资金78%来自企业、16%来自政府、3%来自经济联合社；深圳市污染地块修复资金基本来自企业；东莞市、韶关市污染地块修复资金基本来自政府部门。“十四五”鼓励探索“环境修复+开发建设”模式，未来由开发商（土地使用权人）出资修复的比例将逐渐提高。

4 地下水清单分析

地下水污染主要来源于废水排放、固废沉降、管道泄漏、危化品运输储存等，土壤层为污染扩散的关键材料[9]。广东省地下水清单所列地块为广东省名录内涉及地下水风险管控或修复的地块，经统计分析发现，累计纳入地下水清单的地块有11 个，其中1 个地块地下水污染物为重金属，2 个为有机物和重金属，其他均为有机物，累计移出地下水清单的地块3 个。广东省名录公开的同时公布地下水清单这一举措，表明土壤和地下水在建设用地污染防治管理中进行了较好的结合，改变了各自为政的状况。

据统计分析发现，目前纳入地下水清单的仅为土壤和地下水污染物同时超过相应标准值的地块，对于地下水超标而土壤不超标的地块，是否需要纳入名录管理，目前尚未有定论。地下水污染具有隐蔽性、持久性和不可逆性，污染物易在不被察觉的情况下通过多种暴露方式对人居安全和饮水安全造成严重威胁[10]，目前开展土壤污染状况调查的地块多数是用途变更为居住用地、公共管理和公共服务用地，名录和移出清单中规划涉及“一住两公”的占62.3%。由于名录制度实施的目的是保障人居环境安全，基于以上因素，建议对于地下水超标而土壤不超标的地块，纳入名录进行管理。

5 地块后期管理情况分析

截至2023 年7 月，广东省累计移出名录的地块数量为53 个，绝大多数的地块需实施后期管理活动，基于地块调查至效果评估各环节潜在的不确定性、地块用地情景的变化、修复后污染物浓度反弹、参数修正及不可控因素等原因，风险管控或修复后的地块存在较大的潜在风险[11]。目前各省名录公开文件中均未公开地块后期管理的详细要求，广东省在第14 期名录公开正文中增加了“有关地级以上市生态环境、自然资源主管部门应在各自职责范围内对已移出名录的地块实施后期管理工作进行监管”的要求，说明广东省已开始重视后期管理要求的落实情况，然而地块后期管理仍存在问题。

目前移出名录的地块后期管理要求下达在地块管理系统中，为一地一要求，缺乏统一的规范指导，且地市监督后期管理要求落实对象主要是移出名录的地块，即纳入过名录管理的地块。然而，基于某种条件下土壤或地下水风险评估结果未超过人体可接受风险水平的地块也值得关注，如土壤不超标地下水超标、但地下水不进行开发利用，或土壤超标但基于地块内当前暴露条件下风险评估结果未超过人体可接受风险水平的地块，此类地块虽未纳入名录管理，但并不意味着不存在风险，一旦改变前提条件，仍然对人体存在不可接受的风险。因此，建议国家和地方的生态环境主管部门加快制定地块的后期管理技术或管理文件，以土壤中污染物浓度未达到《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB36600-2018）第一类用地筛选值的地块和实施风险管控的地块为对象，规范制度控制和长期监测要求，为后期管理主体实施后期管理要求提供技术指导，也为地市生态环境主管部门监督地块后期管理要求的落实情况提供依据。

6 建议

受早期重点行业企业的关闭搬迁和城市用地需求的影响，广东省污染地块主要集中在珠三角城市，绝大多数分布在广州市。暂不开发利用地块由于未移除污染源、围蔽管理不严等原因，会对经济、社会、人居健康或生态环境造成不可预知的风险，建议加快制定出台相关的管理或技术文件，加强暂不开发利用地块风险管控的管理。

地下水污染会对人居安全和饮水安全造成严重威胁，名录管理制度涉及的地块绝大多数未来规划为居住用地和公共管理公共服务用地，建议制定相关政策或技术文件，对于地下水超标而土壤不超标的地块，纳入名录进行管理，保障人居环境安全。

地块后期管理目前较为空白，建议加快制定风险地块后期管理相关文件，以土壤中污染物浓度未达到《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB36600-2018）第一类用地筛选值的地块和实施风险管控的地块为对象，规范制度控制和长期监测要求。

结语

建设用地土壤和地下水污染会对人体健康和生态环境造成严重威胁，建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度是土壤污染防控的一项行之有效的管理制度，广东省名录管理制度已逐步完善，但仍存在一些问题，建议加快制定出台暂不开发利用地块风险管控、地下水超标而土壤不超标地块纳入名录管理以及地块后期环境管理等相关政策或技术文件，有效控制风险，促进城市高质量发展。