基于环境空气质量改善的陶瓷行业排污许可管理对策探讨*

康 娟 谭 杰 蒋松华# 周亚楠 滕建标 沙克昌 张婷婷 张玉环

(1.生态环境部华南环境科学研究所,广东 广州 510530;2.生态环境部环境工程评估中心,北京 100012;3.北京化工大学化学工程学院,北京 100029)

构建并全面实施以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系,是我国深化环境治理制度改革的重要内容和关键目标[1]。党的十九届四中全会明确了排污许可制在固定污染源监管制度体系中的核心地位,表明了党中央对于排污许可制度的高度重视[2]。党的十九届五中全会提出了“全面实行排污许可制”的任务目标,排污许可制进入新的实施阶段[3]。2020年底,我国已实现固定污染源排污许可证发放和登记全覆盖;2021年1月24日,国务院颁布《排污许可管理条例》,为固定污染源排污许可制提供了更加成熟完善的法律依据[4]。“十四五”时期,我国排污许可制改革将进入提质增效阶段,迫切需要制度效能优化以持续提升现代化环境治理能力和水平。

《排污许可证申请与核发技术规范 陶瓷砖瓦工业》(HJ 954—2018)是排污许可制改革前期发布的技术规范,至今已实施4年,可见陶瓷行业是我国大气污染控制的重点行业之一。陶瓷行业的严重大气污染问题已受到政府和民众的高度关注[5-6]。我国又是全球最大的陶瓷生产国,建筑、卫生和日用陶瓷产量连续多年位居世界第一[7]。近年,陶瓷行业结构调整较快,污染物排放变化较大,识别与剖析陶瓷行业排污许可管理中存在的问题,对充分发挥排污许可制在陶瓷行业污染治理中的作用,推动行业健康可持续发展意义深远。

本研究梳理了全国陶瓷行业排污许可制的实施现状,并对广东佛山、肇庆和潮州,河北唐山,山东淄博,福建泉州,江西景德镇和宜春等8个陶瓷行业集聚地市进行重点分析,针对其存在的主要问题提出了相应的提升建议,以期推动我国环境空气质量持续改善,并为构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系提供技术支撑和决策依据。

1 全国陶瓷行业基本情况

1.1 全国陶瓷行业企业产能和分布

根据《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》(以下简称“管理名录”),纳入排污许可管理的陶瓷企业生产的陶瓷包括建筑、日用和卫生陶瓷3类。从全国排污许可证管理信息平台(以下简称“管理平台”)统计得到,2020年我国建筑、日用和卫生陶瓷的总产能分别为30 320万、632万、781万t,福建、广东、山东、湖南、江西、山西、四川、江苏、河南、广西、河北等省份的企业分布较多(见图1)。

注:本研究暂未统计香港、澳门和台湾,下面的讨论中不考虑这3个省份,全国只考虑了31个省份的情况。图1 2020年各省份陶瓷企业数量分布Fig.1 Distribution of ceramic enterprise number in every province in 2020

1.2 全国陶瓷行业排污许可量和治污工艺

1.2.1 全国陶瓷行业排污许可量

大气污染物是陶瓷行业的主要环境污染物,包括颗粒物、SO2和氮氧化物(NOx)等,主要产生于陶瓷窑和喷雾干燥塔。从管理平台统计得到全国陶瓷行业排放口数量和排污许可量如表1所示。

表1 陶瓷行业大气污染物排放口数量与排污许可量Table 1 Number of air pollutant discharge outlets and permitted emissions in the ceramic industry

1.2.2 全国陶瓷行业治污工艺

从管理平台统计了2020年全国所有陶瓷企业排污许可证副本中载明的废气污染处理设施类别(见图2)。结果表明,大部分陶瓷企业都采用了比较成熟的治理工艺,其中74.0%的企业设有脱硫设施,主要采用的是湿法脱硫工艺;37.1%的企业设有脱硝设施,主要采用的是选择性非催化还原脱硝工艺;78.6%的企业设有除尘设施,主要采用的是袋式除尘、湿法(水膜)除尘和旋风除尘工艺,采用两种以上组合除尘工艺的企业也有219家,占到9.7%。需要特别说明的是,设置了脱硫、脱硝或除尘设施的日用和卫生陶瓷企业占陶瓷企业总数的8.5%以下,主要原因是大部分日用和卫生陶瓷企业使用天然气等清洁能源为燃料,直排即可满足《陶瓷工业污染物排放标准》(GB 25464—2010)及其2014年修改单的要求。

图2 2020年全国陶瓷企业废气污染处理设施类别比例Fig.2 The proportions of waste gas treatment devices in Chinese ceramic enterprises in 2020

1.3 全国陶瓷行业能源消耗量

建筑陶瓷企业大部分以煤为主要燃料,日用和卫生陶瓷企业大部分以天然气为主要燃料。根据《综合能耗计算通则》(GB/T 2589—2020)进行计算,2020年我国建筑、日用和卫生陶瓷的总能耗分别为10 204万、454万、104万t(以标煤计)。

2 全国陶瓷行业排污许可制的实施现状

2.1 全国陶瓷行业排污许可证核发情况

陶瓷行业排污许可管理要求按照管理名录执行。以煤、石油焦、油和发生炉煤气为燃料的建筑陶瓷制品制造企业,年产150万件及以上的卫生陶瓷制品制造企业、年产250万件及以上的日用陶瓷制品制造企业需纳入重点管理名录;以天然气为燃料的建筑陶瓷制品制造企业纳入简化管理名录;其他的日用和卫生陶瓷制品制造企业纳入登记管理名录。

从管理平台统计得到,截至2021年10月,全国陶瓷企业共有1.69万家,其中纳入排污许可管理(即已核发陶瓷行业排污许可证)的有1 754家,建筑、日用和卫生陶瓷企业分别有1 371、340、43家,涉及除西藏、青海和海南外的28个省份。纳入排污许可管理的陶瓷企业中,重点管理的有1 335家,建筑、日用、卫生陶瓷企业分别有987、317、31家;简化管理的有419家,建筑、日用、卫生陶瓷企业分别有384、23、12家。核发数量排名前十的省份依次是福建、广东、山东、湖南、江西、山西、四川、江苏、河南和广西,核发数量占到全国的80.73%。

2.2 全国陶瓷行业排污许可执行报告提交和副本填报情况

从管理平台统计得到,截至2021年10月,全国1 754家纳入排污许可管理的陶瓷企业中共有1 685家提交了“2020年执行报告年报”,其中全国排名前五的福建、广东、山东、江西和河北分别有237、192、175、149、61家提交,占全国的48.3%。统计全国纳入排污许可管理的陶瓷企业的排污许可证副本中填报的登记信息发现,3.7%的陶瓷企业未填写产品产能信息,2.3%的陶瓷企业填报的产能信息不合理,13.1%的陶瓷企业填报的产能信息中单位不符合规范要求,1.6%的陶瓷企业填报的原料消耗量不合理,16.3%的陶瓷企业填报的原辅料总量明显小于其产能,21.2%的陶瓷企业未填报能源信息或未填写能源单位,4.6%的排污单位填报的能源消耗量数值异常。

2.3 全国陶瓷行业执法监督情况

目前,我国以排污许可证为主要依据的“一证式”执法监督体系尚未建立。陶瓷行业日常执法监督的内容、方式和程序未统一,缺乏排污许可执法监督指南。大部分地区的排污许可执法部门仍以环评和竣工环保验收相关文件作为现场检查的主要依据,仅有部分地区开始利用管理平台提供的排污许可执行报告和自动监测数据等材料。

3 陶瓷行业集聚地市排污许可管理经验与存在的问题

3.1 陶瓷行业集聚地市排污许可管理经验

(1) 强化总量管控,严格地方排放标准,倒逼企业转型升级。2016—2017年广东佛山和肇庆分别率先将陶瓷行业排放的NOx、SO2收严至100、50 mg/m3(佛山)和100、30 mg/m3(肇庆)以更好地进行总量管控,2019—2020年广东和河北在省级层面正式出台陶瓷行业地方排放标准,将NOx、SO2、颗粒物分别收严至100、30、20 mg/m3和100、30、10 mg/m3,倒逼企业转型升级,改善区域环境空气质量。

(2) 依托科技创新手段,推动证后精准执法监管。为进一步提升精准执法效能,部分集聚地市利用信息化平台辅助执法监管。福建泉州在全面推动非现场执法监管过程中,以陶瓷行业为试点搭建了在线监测数据企业客户端,设置了三阶超限提醒,督促企业落实守法责任。河北唐山推出了联动监管、监测、监督的“三监联动”工作方式,充分依托固定污染源管理信息系统,提升监管信息化水平和监管效率。山东淄博多次组织排污许可专项执法,以文件通报、现场培训等方式,督导企业自查自纠,提高守法意识。

(3) 管理与服务并重,帮扶企业提升自行监测能力。广东潮州生态环境局以该市陶瓷行业协会为纽带,规范了行业管理,推动了企业转型升级。江西景德镇采用定期网络核查、举办自行监测知识培训班、深入企业现场指导等方式开展技术帮扶,规范了排污单位自行监测工作。江西宜春制定了排污单位自行监测帮扶指导工作方案。

3.2 陶瓷行业集聚地市排污许可管理存在的问题

3.2.1 按能源类别对建筑陶瓷企业进行管理未体现其排污特点和环境质量改善需求

截至2022年1月,陶瓷行业集聚地市的建筑陶瓷企业中约70%的炉窑和20%的干燥塔完成了“煤改气”,但其NOx排放量在改造前后变化不大。例如,广东肇庆的52家建筑陶瓷企业一般排放口和主要排放口的NOx排放量分别为9 324.1、6 404.6 t/a,“煤改气”后的建筑陶瓷由于一般排放口无需排污许可量,导致约21.4%的NOx不再纳入排污许可量管理,使得改造前后实际排放量变化不大。NOx是臭氧前体物,是目前影响环境空气质量改善的重要因素。因此,一般排放口的NOx在“煤改气”后不再纳入排污许可量管理,实际上不符合区域环境改善需求。

3.2.2 卫生和日用陶瓷企业管理方式未充分体现行业排污特点及地方环境管理差异化需求

一是未充分体现行业排污特点。按照有关技术规范折算,卫生和日用陶瓷企业纳入重点管理的污染物排放规模分别为3万t/a和625 t/a,差别较大,且无简化管理类别,导致污染物排放量较大的卫生陶瓷企业大部分只需登记管理,而排放量较小的日用陶瓷企业却需重点管理。同时,重点管理的卫生和日用陶瓷企业污染物排放量又远远小于建筑陶瓷企业的一般排放口排放量。例如,广东萨米特陶瓷有限公司共有11个排放口,其中已实现“煤改气”的一般排放口NOx排放量为1 007.3 t/a,相当于全国379家纳入排污许可证管理的卫生与日用陶瓷企业排污许可量总和的15%。这些数量多、排污量小的卫生和日用陶瓷企业纳入重点管理,使得生态环境主管部门和企业的管理成本大大提高,而效果有限。

二是未体现地方环境管理差异化需求。卫生与日用陶瓷行业纳入重点管理的企业比例很高,然而大部分企业均使用天然气或电能等清洁能源,采用小型梭式窑间歇性生产,若严格按照重点管理要求安装废气在线监测设备不具备可行性;但对于潮州来说,其第二次污染源普查统计结果显示,卫生与日用陶瓷企业大气污染物排放量占全市第二,若全部简化管理,降低监管要求,不符合该地区环境空气质量改善的需求。

3.2.3 排污许可证副本核载信息量大而重复,执行报告填报质量差,未能发挥排污许可证监管优势

大部分陶瓷企业拥有多条工艺相同的生产线,排污许可证副本中含有大量生产和辅助设施参数的重复信息,导致排污信息不突出。执行报告中的产能、原辅材料用量和能耗等信息要求按逐条生产线或设备进行填报,对污染物管控其实无实际效果,反而导致企业随意拆分相关数据或无法填写,使得执行报告质量较差,不能作为监督执法的有效依据。例如河北唐山的惠达卫浴股份有限公司的排污许可证副本共有728页,其执行报告中大量表格是空白的。

此外,除大型国企、央企及上市企业外,绝大部分陶瓷企业缺少专业环保技术人员,难以独自开展证后管理,而第三方机构不能全面掌握企业实际生产情况,导致执行报告填报不完整,填报数据与企业实际运行数据出入较大,也是执行报告质量较差的重要原因。

3.2.4 建筑陶瓷企业能耗较大,但未纳入温室气体排放重点行业

碳排放重点单位的划线标准是年排放二氧化碳2.6万t或年耗标煤1万t以上。陶瓷行业集聚地市中年耗标煤超过1万t的建筑、日用和卫生陶瓷企业数分别为949、73、19家。但目前温室气体排放重点行业建材行业中仅包括水泥和平板玻璃行业。2021年9月,管理平台发布了《2020年温室气体排放报告补充数据表》,将石化、化工、建材等6大行业18个子行业的碳排放纳入了排污许可管理,但仍未包含陶瓷行业。陶瓷行业集聚地市中,仅福建泉州于2019—2020年要求建筑陶瓷企业提交碳排放核查报告。二氧化碳伴随陶瓷企业主要废气排放源产生,与污染物具有同根、同源和同过程的特征,其中建筑陶瓷行业排放口集中,具有减污降碳协同处置的先天优势。因此,在研究统筹排污许可与温室气体管理衔接时应考虑陶瓷行业特别是建筑陶瓷行业的协同管控。

4 陶瓷行业排污许可管理提升建议

4.1 围绕区域环境空气质量改善需求,强化建筑陶瓷行业排污许可管理

对于京津冀、长三角和珠三角等臭氧污染较为严重的区域,不论燃料类型,烧成炉窑烟囱和干燥塔烟囱排放的NOx应全部纳入排污许可量,并要求企业安装烟气在线监测设备。对于环境空气质量现状较好的区域,建议已安装烟气在线监测设备的一般排放口仍保持其正常运行,但其他管理要求的企业只需按照现行有关规定执行即可。

4.2 结合区域产业分布特点,鼓励开展卫生和日用陶瓷企业排污许可管理简化试点

简化卫生和日用陶瓷重点管理企业的日常监管要求,不强制要求安装烟气在线监测设备,企业自行监测频次和指标可按照一般排放口要求执行,对于卫生和日用陶瓷企业集聚的区域,可对集聚区每半年开展一次环境质量现状监测,根据监测结果调整相关管理要求。对于以卫生和日用陶瓷行业为主导产业的地区,可根据区域环境质量改善需求进行管理,以集聚区域为单位,通过增设自动监测站或定期开展区域环境质量现状监测的方式强化管理。

4.3 进一步提升陶瓷行业排污许可证副本和执行报告的填报质量,提高排污许可执法效能

减少排污许可证副本重复生产线信息的填报,突出排污信息;执行报告中产能、原辅材料、能耗等信息调整为按全厂填报;取消对企业雨水排放口的监测要求;地方生态环境主管部门加强对企业证后管理的指导,有针对性地开展填报培训,并及时开展执行报告填报质量检查,提高陶瓷行业排污许可执法效能。

4.4 建议统计建筑陶瓷行业二氧化碳排放量,促进减污降碳协同增效

为应对气候变化与环境治理协同增效,鼓励建筑陶瓷企业集聚的地区进行试点,开展建筑陶瓷行业碳排放水平与污染物减排潜力协同研究;结合能源消耗、碳交易和碳税的相关要求,建议达到碳排放重点单位标准的企业将二氧化碳排放情况纳入排污许可执行报告中进行统计,在管理平台的“温室气体排放报告补充数据表”中增加建筑陶瓷行业,要求建筑陶瓷企业规范填报温室气体排放数据并及时核查。同时开展建筑陶瓷行业温室气体管理与排污许可衔接试点,推动建筑陶瓷行业减污降碳协同增效。

4.5 进一步强化排污许可制与区域总量控制等环境管理制度的衔接

陶瓷行业排污许可量应体现区域减排要求,位于陶瓷产业集聚区域的企业,其排污许可量应基于区域规划环评确定的总量核定;排污许可量可作为年度生态环境统计、重点污染物排放总量考核、污染源排放清单编制、环保税核算等的重要依据,实现部门之间数据共享;将排污许可制度全面贯穿于建设项目“事前、事中、事后”各监管阶段,进一步提升其核心制度效能。

5 结 语

排污许可制是我国固定污染源污染物排放管理的核心,是推动我国生态环境监管提质转型和实现生态环境质量改善的重大政策。“十三五”时期,我国高度重视并大力推进排污许可制实施,在区域环境空气质量改善中发挥了重要作用。然而,陶瓷行业排污许可制实施和管理工作中仍然存在不少问题,导致该核心制度的效能未充分体现。“十四五”时期,各地方管理部门需结合区域产业分布特征,围绕区域环境空气质量改善需求,在优化管理方式、加强证后监管、协同减污降碳、推进制度衔接等方面不断完善制度和技术体系,推动排污许可制应用实效提升,从而加快改善生态环境质量。