水利行业检测监督管理统计分析及策略研究

胡志华，陈 艺

(1.江西省检验检测认证总院，江西 南昌 330200；2.江西省水泰工程检测有限公司，江西 南昌 330006)

0 引言

水利工程质量检测是保障水利工程质量的关键环节[1-3]，近年来，水利工程检测蓬勃发展，水利工程质量检测机构呈迅猛增长趋势，据不完全统计，全国在水利建设市场监管平台的检测机构有近500家[4]，随着检测市场的全面放开，市场竞争日益激烈，各地检测机构增长速度差异较大，部分省份检测机构多达百余家，而部分省份仅几家，其中以民营第三方检测机构居多[5-7]。随着检测机构的持续增加，其数量和质量的矛盾日益显现，如何对水利质量检测机构进行有效的监控，以确保水利工程质量检测结果的质量，是水利监督机构与检测机构共同面临问题。

为加大对水利检测机构的监管，水利部发布一系列措施强化监管力度[8-9]，各级水行政主管部门也相继出台了监督检查工作方案，明确了水利建设市场监管和其他检查事项，水利工程质量整体是可控的，但在质量监管方面仍存在一些问题，如组织机构不健全、监管人员结构不合理等[10-12]。本文梳理了近5年水利部及省级水行政主管部门(以江西为例)开展质量检测单位“双随机一公开”抽查情况，对存在的问题依据进行统计分类，梳理水利工程质量检测市场监督管理现状，分析监管面临的问题和产生的原因，提出相应的市场建设与管理措施。

1 监督检查情况分布统计

为促进水利工程质量的健康发展，进一步提升水利建设市场主体监管工作效能，根据《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)[13]、《水利工程质量检测管理规定》(水利部令第36号)(以下简称“36号令”)[14]、《检验检测机构资质认定管理办法》(国家质量监督检验检疫总局令第163号[15]，国家市场监督管理总局令第38号修订)[16]等有关规定，各级水行政主管部门出台了一系列监督检查管理工作规定，监督检查形式有从业行为专项检查、“双随机一公开”检查等各类监督检查，以此规范检测从业行为。

本文统计分析了近5年(2018—2022年)水利工程建设监理单位和甲级质量检测单位“双随机、一公开”抽查结果情况，统计的监督检查对象涉及全国32家水利甲级检测机构及江西省13家水利乙级检测机构。从抽查的样本来看，存在的问题主要集中在“36号令”、水利工程质量检测单位资质等级标准(下称“等级标准”)等[17]，具体抽查情况表现、不符合依据及不符合发生概率见表1，如图1所示。

图1 监督情况不符合发生概率图

表1 检测机构“双随机一公开”抽查结果统计表

从图1及表1知，水利检测机构在监督检查中出现的问题覆盖了“36号令”的大部分条款，常见问题主要表现在11个方面，其中“36号令”十七条、十六条、二十一条、二十七条四条发生概率较大，发生概率基本在15%以上。第十七条关于检验报告及仪器设备检定/校准方面发生情况最为突出，而这些将会对检测结果产生很大影响，因此检验报告及仪器设备将纳入重点监督检查内容。

2 质量检测市场监管现状分析

为持续推动第三方检验检测行业的发展，国家不断出台激励政策，但其在为社会经济提供了科学、准确的检测技术支撑的同时，尚存在以盈利为目的、超资质、无资质出具报告的现象。现从监督机构及检测市场两个方面对水利工程质量检测市场监管现状进行分析。

2.1 监督机构方面

在现有条件下，水行政主管部门对于水利检测机构监管能力，尤其是基层水利部门的监管方面尚存在不足，主要为3个方面。

(1)监管人员配备不足

水行政主管部门除承担行政许可工作外，还要承担职责范围内的技术审查等工作，近几年随着水利检测机构的迅猛增长趋势及行业监管力度的持续加大，监管人员需要完成从业行为专项检查、“双随机一公开”检查、工程质量“飞检”、工程质量验收监督等质量检测工作，由于人手不足，在监管工作中往往疲于应对，难以科学有效开展监管工作。

(2)监管人员能力欠缺

水利行业检测机构的检测能力包括岩土工程、混凝土工程、量测、金属结构、机械电气五大类，检测参数多达百余项，这就对监管人员能力提出更高要求，不仅要具备一定的法律法规及检验检测机构资质认定评审知识，还要有一定的专业知识储备及适应能力，在工作量逐渐加大的情况下，短时间内要全面提高监管人员能力仍存在较大困难。

(3)监管工作规范不够

相关的法律法规及规范性条文对于实施监督管理多是概括性阐述了监管职责，或者参考其他行业监督管理，暂未出台具体的监管工作内容指南等文件，因此涉及到具体的监管工作，如何执行、如何开展、责任边界尚不明朗，尤其是涉及到具体的监管内容仍不够清晰。

2.2 检测市场方面

(1)检测市场的准入条件低、地域性强

为认真贯彻落实水利部关于“放管服”改革的要求，各省放宽了检测市场准入取消附加限制条件，一定程度降低了检测市场准入门槛，检测工作在不同企业之间相差较大。一些外属地检测机构在跨地区开展检测业务时，仅仅依靠一本资质证书和几个技术员“打天下”，而从政府监管的角度来看，反而难以及时有效的限制这种“游击”行为。

(2)检测市场管理存在不足

水利检测机构作为实施水利工程检测的主体，在兼顾检测公正性与经济利益上仍存在矛盾，面对日益激烈的竞争环境，一旦出现检测业务不足的情况，将导致设备及人员的闲置，为维持自身经营，不得不压低价格以获取检测业务，有的甚至低于检测成本费用，而这些违规操作导致的恶性循环对保障水利工程质量极为不利，一定程度上制约了水利工程检测机构持续、健康的发展。

(3)检测机构法律责任不够明朗

检测机构应对工程中需要的原材料进行质量控制，但在法律责任划分上仍不明确。例如为确保检测工作质量，对于样品抽取的准确性和合理性的把握是非常重要的，但实际检测机构受施工单位委托开展自检时，并没有参与到实际施工管理，因此样品代表性很难保证；检测机构在进行送样检测时，对委托单位样品无从查证，因此出具的报告仅对来样负责；在施工中，原材料多采取分批次进场，检测机构获得的信息多为施工单位提供，无法得知是否所检测样品为同一抽检批次的样品，一旦不符合要求的材料掺入将对工程质量构成严重威胁。

(4)检测机构行业发展高度不够

随着水利工程建设的发展，水利施工现场的管理模式也发生了很大变化，由过去的粗放式管理逐步向机械化、精细化的管理模式转变。很多建筑原材料也不仅限于施工现场使用，会根据工程需要在预制工厂预制而成。从检测技术的发展来看，检测技术也有了很大提高，无损检测技术也在逐步替代传统的检测方法，检测技术依据的规程规范更新也在逐步加快，随着而来的是对最新规程规范的掌握，但实际运行过程中，部分检测机构尤其是第三方规模较小的检测机构，在行业发展上仍谋划不够。

(5)检测机构硬件条件不足

目前，全国从事水利检测的从业人员有几万人，但由于检测机构的迅猛发展，很多机构的从业人员并非专业技术出身，从多次行业监督检查等情况来看，普遍存在从业人员职业素质偏低、检测人员工作态度及服务态度不端正等现象，这些都将直接影响到检测方法及结果的准确性，质量控制的合理性等。

(6)检测机构能力验证作用不显著

从现状来看，通过与外部已具备该项检测能力的检测机构进行相同试验样品检测数据比较或通过与持有该项检测能力的检测人员在相同试验样品条件下进行比较等方法来通过能力验证的情况仍存在，但受对检测机构间比对评定方法及测量不确定度应用的掌握程度限制，能力验证作用能很难发挥。

3 质量检测市场建设与管理措施

工程质量监督是工程质量管理体系的一项重要内容，对规范工程建设各方主体质量行为、确保工程质量起到了重要作用。现结合质量检测市场监管现状分析情况，从政府监管、检测机构监管、行业监管3方面入手，提出相应的建设与管理措施。

3.1 政府监管方面

3.1.1加强对市场交易及竞争秩序的监管

(1)重视信用约束

各级水利行政主管部门要加大力度规范检测市场秩序，营造公平竞争、诚信守法的市场环境，推进检测机构信用体系建设，实行信用分级分类管理。在“放管服”改革的要求下，针对跨区域开展检测的情况，建立跨区域、跨行业的信用评价结果关联共享制度，形成检测机构“一处失信、处处受限”的惩戒机制，提升检测行业治理能力，规范工程质量检测市场；同时，对检测机构和从业人员受到的表彰奖励、行政处罚等信用信息依法在全国水利监管平台进行公示；建立信用预警或红黑名单管理制度，实行守信激励和失信惩戒制度，加强对检测机构和从业人员的监督管理。

(2)完善规章制度

水利工程质量检测相关法律法规经过近年来的实践和探索，已逐步健全，但涉及到监管工作的具体措施还处于建设状态，因此为积极引导、有力推动检测市场科学有序发展，还需要进一步推动检测相关政策法规的建设，如编制《水利行业检测监管工作手册》等，加强对水利检测机构的监管，强化对违规检测机构和检测行为的惩处，进一步规范水利检测行为。

3.1.2加强“红黑名单”管理

(1)以“双随机一公开”监管为基本方式，从业行为专项检查为补充，信用监管为基础，进一步转变对检测机构的监管理念，完善事中事后监管制度，统一规范事中事后监管模式，建立多元监管机制。对取得资质的检测机构实施动态监管，采取“双随机、一公开”的方式，对检测机构是否连续符合资质条件，通过网上核查、实地查看、能力测评等多种形式进行核查。对检测机构不合格的，在纳入“红黑榜”管理的同时，依法做出限期整改、撤回资质或撤销资质的处理。

(2)加强对辖区内项目质量检测活动的监督管理，严格按照国家有关规定，建立健全项目质量检测活动监督检查制度，加强项目质量检测过程和检测行为监管，严厉打击出具虚假报告等行为，对违反法律法规、规范标准和检测管理有关规定的违法违规行为，严肃查处，依法依规。

3.2 检测机构监管方面

3.2.1完善人员管理

(1)落实从业人员持证上岗制度。检测单位应加大自我约束，严格落实检测人员持证上岗制度，同时自主开展岗位培训和继续教育，在重视理论知识考试的同时，定期开展实际操作能力考核，以持续提高检测人员检测能力。

(2)落实从业人员信用档案制度。从业人员尤其是技术负责人、检测技术人员一旦与检测机构建立了劳动关系，短时间内(如3个月或更长)不允许进行变更，如需变更应及时到监管部门进行申请，通过加大对从业人员的监管力度，促进水利检测机构监管向好发展。

3.2.2重视人员素质

作为以技术服务为支撑的检测机构，对检测机构人员的技术水平和业务素质要求较高。从业人员从技术水平上讲，要对测试中需要使用的仪器设备操作熟练掌握，对测试结果分析准确、科学，应具备深厚的测试能力；在业务素质方面，由于检测工作涉及到各方面的利益问题，一旦检测人员在业务素质方面出现问题，很难保证检测结果公平公正。因此，在工作中要杜绝麻痹大意、弄虚作假的问题。

3.3 行业监管方面

检测行业管理协会是具有自身领域特点的服务型组织，能够将行业检测机构在实际开展工作中遇到的问题进行汇总，并通过组织检测涉及各方，以交流座谈、征求意见等多种方式，实现政府机构与检测机构之间的有效沟通，特别是对政府机构实施监管难度较大的问题，通过委托检测行业管理协会的形式，强化行业自律，实现对水利检测机构的管理，实现行业监管与检测机构之间的有效沟通交流。

4 结语

水利工程质量检测市场监督管理工作经历了几十年的发展历程，监管效能也在不断提高，但水利工程质量检测市场还存在一些不适应、不完善的问题，制约了监管工作的持续有效发展，因此在市场监督管理过程中应适当增加监管机构人员数量，不断提高监管机构人员能力，多措并举逐步规范监管市场，促进水利工程质量检测市场向好发展，为水利工程质量检测市场的发展提供有力的支撑。