“枫桥经验”视阙下的公安数字治理刍议

□ 文 崔连龙

0 引言

习近平总书记在2021年世界互联网大会乌镇峰会致贺信时指出：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”在数字化的新时代、新使命、新征程下，公安部也曾明确提出，要坚定不移走改革强警、科技兴警之路，深入推进公安大数据智能化建设，着力建设智慧公安、打造数据警务，提高公安机关核心战斗力，不断推进公安机关社会治理能力的跨越式发展。因此，对公安数字治理进行研究势在必行。

1 “枫桥经验”的前世与今生

1.1 “枫桥经验”的前世——历史演变

“枫桥经验”形成于社会主义革命和建设时期，具有鲜明的时代特征，自诞生伊始就与公安工作有着天然的联系。建国之初，新生政权面临严重的内忧外患，基于对严峻态势的判断，1963年，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众勇于开拓思路，以说理斗争的方式提出“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的工作模式，毛泽东主席批示其为教育人、改造人的良好经验，后推广至全国。当时的全国发案率因此大幅降低，治安形势为之一新，取得了预期的良好效果，枫桥经验成为政法公安领域对社会治理的宝贵财富。

“枫桥经验”发展于改革开放新时期。改革开放初期，各项事业正处于恢复发展时期，加之法制建设亟需加强，社会治安状况不容乐观，极端暴力犯罪时有发生。为营造一个稳定的社会秩序，“枫桥经验”被融入到维护社会治安和社会稳定领域，有关部门积极推进社会治安综合治理，力争把群众间的纠葛解决在萌芽状态，消除社会上潜在的不稳定因素，推动社会主义和谐社会的构建。

1.2 “枫桥经验”的今生——发展现状

“枫桥经验”创新于中国特色社会主义新时代。进入新时代以来，政法工作更加强调树立“以人民为中心”的理念，要求以良法善治维护社会公平正义，新时代“枫桥经验”应运而生，这是结合我国发展现状和新时代中国社会主要矛盾的变化而做出的决策。新时代“枫桥经验”以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为核心要义，意指在社会治理中秉持“五个坚持”，即坚持党建引领、人民主体、“三治融合”“四防并举”和共建共享。在此新理念引领下，新时代的政法体制逐渐从社会管理向社会治理转型。

2 数字治理与公安数字治理

数字治理理论由帕却克·邓利维（P at r ick Dunleavy）最先提出，其为公共管理、社会治理理论与数字技术结合的产物，主张将信息技术和信息系统引入公共部门管理系统，从而促进公共管理学科对公共政策的感知由边缘化向中心化发展，这也是数字治理理论区别于整体性治理理论的主要观点。徐晓林和周立新认为，数字治理是在电子商务和电子政务之后产生的概念，也称之为电子治理，是数字时代一种新型治理模式；“数字治理作为新技术革命推动的结果，不只是几个政府网站或是服务网络化供给途径、信息传播数字化途径，它将改变政府、市民社会和以企业为代表的经济社会治理主体的互动方式，改变传统社会价值链，并对城市治理现代化发展产生深远的影响”。魏礼群把数字治理界定为：数字治理就是通过数字化、智能化手段赋能，使社会治理向更加高效、科学、透明、民主、多元、包容、精细的方向发展。北京师范大学教授李韬等人对数字治理的概念、内涵、外延等做出如下界定：数字治理以优化治理体系与治理能力为目标；数字治理遵循了国家治理“一核多元”的模式；数字治理涵盖面广，包括经济、社会、技术等各个方面。

笔者认为，数字治理从字面理解可拆分为“数字技术”和“治理”两部分，但并不是将二者单纯叠加在一起，前者体现的是技术逻辑，而后者展现的则为治理逻辑。数字治理的正确发展路径应是推进技术与治理的深度融合，实现二者的完美契合。数字治理由两方面内容组成，一是以技术赋能治理，即“运用数字驱动治理效能”。政府机关可以用数字技术来搭建电子政务平台，依靠这些平台，让公共服务对公民更具便捷性、可及性和普惠性，畅通民众的参与渠道，赋予人民更多的话语权去表达合理意见，实现社会治理的新局面。二是以治理规制技术，即对数字进行有效治理，数字技术的广泛覆盖诚然会变革原本的治理方式，但因以效益为中心的技术逻辑和以人民为中心的治理逻辑发生冲突，潜在危机也会出现。因此，在政府治理活动中要规制由技术变革引发的“人文失落”和价值盲区，在重构服务型政府的同时实现社会“善治”。唯有如此，数字治理方能体现出其社会价值，在推进国家治理体系和治理能力建设中起到更显著的作用。

公安数字治理是指依靠数字技术赋能，以公安机关为主导，发动企业、个人及社会组织等多元主体共同参与、协同治理，从而提高公安机关对社会的治理能力、形成共建共享共治新格局的制度安排。数字治理与公安工作的结合是推进公安机关角色转变升级的关键。过去，公安机关的职责侧重于对犯罪的打击，专政职能较之服务职能显现得更为突出，传统治理方式也存在一定的不足，对新时期公安机关的治理韧性提出了新的课题。随着社会经济和治安形势的变化，国家持续推进“服务型政府”的建设，公民不再满足于利用网络被动地“下载”——获得信息和服务，而是热衷于积极地“上传”——参与，公安机关职能的优化转变已迫在眉睫，数字技术依靠其自身特点，为治理方式提供了可行性与新路径。公安治理数字化可改善群众的办事体验，赋予其更多的参与机会，突出人民的主体地位，实现向服务型公安的转型，将“枫桥经验”的内核精神贯彻到位，形成多元协同治理新局面。公安数字治理的建设在取得良好成效的同时，也依然存在着待巩固的薄弱环节，具体来说，现阶段公安数字治理的薄弱之处主要在人才配备、技术建设和信息共享三方面。

3 “枫桥经验”视域下公安数字治理的困局

公安数字治理的建设在取得良好成效的同时，也依然存在着待巩固的薄弱环节，具体来说，现阶段公安数字治理的薄弱之处主要在人才配备、技术建设和信息共享三方面。

3.1 公安专业人才匮乏，基层力量亟待加强

社会经济生活在飞速发展，治安形势也日益复杂，警情数量呈现高发趋势，尤其是在互联网技术不断革新的今天，新型网络犯罪层出不穷，传统的应对方式无法适应时代的需求，诸多变化令众多一线民警应接不暇。同时公安数字治理要求提升一线民警掌握信息化技能，数字公安人才的缺口较大，阻滞公安数字治理水平的提高。

一方面，公安机关在社会治理中的作用主要是通过基层派出所来发挥，其作为集打击、防范、管理和服务等职能为一体的综合战斗部门，长久处于最基础、最前沿的位置，是风险防控处置的前哨，也是与群众联系的纽带，是践行“枫桥经验”的主阵地。但在数字治理过程中，派出所警力资源紧张的问题长久困扰着基层，数字公安建设虽然减轻基层公安机关的负担、提升工作效率，但前期的平台建设和后期对系统的运行、维护及开发仍对警力有着相当需求；另一方面，公安民警的招录渠道较为单一，科班出身的民警所占比重较大，缘于警察类院校警务化管理和专业培养计划的特点，公安院校毕业生对信息技术领域的知识掌握程度通常弱于社会专业院校，虽有配备一定数量的社会招考人员，但总体来说占比不大，且高端应用型人才较为欠缺。在对数字公安的研究和应用上显得乏力，将阻碍数字治理的进一步推广，“枫桥经验”的贯彻也将大打折扣。

3.2 公安设施建设不均，应用场景开发不足

在数字化、智能化时代，社会公共服务与政务服务的呈现形式、交互途径、风险管控与效果评价均较以往发生重大变动，更加强调以服务效率和质量为指向。

但在数字治理的实践中，因我国幅员辽阔，不同地域的资源禀赋、区位条件和经济发展水平的区别，财政收入有很大差别，对科技研发、基础设施建设的重视和投入力度也有明显偏差。即使城市等级相类似，但受国家政策、制度支持等由来已久的因素影响，有关设施和数字治理水平也会存在一定的差距，普惠性覆盖面远远不够，数据资源配置的不均匀则极易导致区域之间公民切身权益获得与享受的不平衡和不充分，加剧日益严重的“数字治理鸿沟”现象，进而引发潜在的社会矛盾与风险。实现平台间数据的共享，数据被各独立的信息系统所分割，容易导致信息孤岛效应。第二，公安机关内部存在壁垒。公安机关目前的管理体制为“条块结合、以块为主”，“条”“块”间的关系不顺，公安机关受地方政府的影响颇多，对一些牵扯较多的案件，办案民警常需远赴数千里，奔赴各地进行证据的调取，耗费众多人力物力，办案的各方面投入和成本将大幅提升。即使同一区域内公安机关下设的不同部门间，在数据查询和调取方面也并非畅通无阻，警种间权限与业务内容的壁垒仍有待突破，尚未能实现数据的高度互联互通。第三，公安机关与企业之间存在着壁垒。由于政府追求公益性的价值取向，而企业以利益为运行导向，二者的价值认同存在差异。同时企业担心公安机关介入过多会影响经营，在涉及到主体查询事宜时，公安机关需通过繁琐的程序提交材料，等待企业方的反馈，而各企业的回馈速度也有较大差异，案件办理进程会在无形中被变慢。

此外，数字社会发展使得网络数据空间和生活的物理空间交织在一起，将个人和群体的关联、沟通和公共参与方式重塑，数据安全风险也日渐突出，常发生公民个人隐私信息泄露的情况，急需通过系统治理加以完善。

3.3 主体之间壁垒阻碍，数据安全风险加剧

4 “枫桥经验”视域下公安数字治理的发展进路

近年来，在国家数字政府建设方针的引导和政府企业部门的配合下，数据共享程度较之过去已有了长足的进步，公安机关打击犯罪、侦破案件和服务人民的效能也得到有效支撑保障，数字公安建设初见成效。与此同时，要清醒认识到依然存在数据壁垒、信息孤岛等仍未解决的问题，对海量信息的整合利用比较有限，数据共享协作机制有待完善提升。

第一，公安机关与政府其他部门间存在壁垒。国家提出打造数字政府以来，秉持最大限度方便群众的原则，各政府部门均建立起部门内的数据库，但这些数据库在格式等方面缺乏统一的建设标准，也未

4.1 人才保障：培育新型人才，筑牢强警基础

人才是公安事业赖以前进和发展的第一资源。着力培养一支具有大数据思维和技能的数据警察队伍，是公安数字化治理的重要依托，也是新时代全面贯彻公安工作“对党忠诚，服务人民，执法工作，纪律严明”总方针的关键要素。

数字治理时代下的公安民警不仅要能在实践上与传统的治理方式有所区分，以“互联网+公安工作”模式开展工作，更需在理念上有较大的革新，以数字公安建设为主导，将大数据思维植入传统的公安工作模式中，学深悟透“枫桥经验”的思想内核，牢固树立竭诚为民服务、保卫数据安全和维护群众隐私的意识。主管部门和公安院校要站在国家战略大局的高度，锚定“人才强警”战略，紧盯科技前沿动态，及时制定和更新公安机关数字治理人才培养体系，将治安学、侦查学等传统学科与大数据、人工智能等新兴专业融合，于施教过程中注意增强警校学生的数字思维，源源不断为公安数字治理输送具有复合式专业背景的人才。对于在职民警，则要组织开展有针对性的培训，加深其对数字公安的感悟与理解，提高民警的综合实践能力。此外，互联网科技公司中不乏具备高技能的人才，要尝试通过适当的方式引进至公安机关，以壮大公安机关的人才储备库，使其着力服务数字公安建设，赋能新时代公安工作高质量发展。

4.2 科技支撑：强化技术赋能，竭诚为民服务

科学技术是第一生产力，将科技融入到全心全意为人民服务的实践中，是落实“我为群众办实事”活动的生动体现。2022年6月23日，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确指出要加强“雪亮工程”和公安大数据平台建设，深化数字技术在国家安全、社会稳定、打击犯罪、治安联动等方面的应用，提高预测预警预防各类风险的能力。

各地公安机关要以此为契机，坚持和发展“新时代枫桥经验”，切实贯彻“科技兴警”的战略方针，树立“科技赋能公安”的理念，积极寻求上级部门的政策和资金支持，加大计算机网络基础设施建设力度和水平，强化统筹规划和空间布局,促进数字治理资源均衡配置，补齐实践中暴露出的短板，加快“枫桥经验”和现代科技的深度融合。不断探索完善数字治理下的公众参与机制，持续深耕数据治理和智能化应用能力，充分利用大数据、云计算等前沿技术创新工作方式与方法，探索更多数字便民、惠民、利民举措，大力推进公安政务服务“一网通办”、“一网统管”、“一网协同”平台建设，倾力打造全域公安智慧治理系统，推动公安业务工作方式的转型升级，着力构建以公安机关为主导、多方社会力量共同参与的社会治安治理基础平台。

4.3 资源共享：治理数据孤岛，筑牢安全防线

在数字时代背景下，政府要发挥主导作用，树立便民为民的价值目标，着力整合先进技术工具，探索云计算、大数据、人工智能等在推进数字政府跨界协同方面的应用场景和赋能机制，破除部门间数据壁垒，打破业务部门复杂多变的规则及解释权，实现知识学习、数据互用、资源整合、业务协作，促成统一的数字政府信息资源共享标准。此外，政府也要在遵守基本原则和保密规定的同时，视情况加强对数字技术的规制和管控力度，在夯实数据安全性和可靠性上不遗余力，在挖掘信息价值与保障信息安全性方面实现平衡，推进政府监管和数字治理的有机结合。

促进多方主体平等、有效参与是公安数字治理的重要目标，也是打造共建共治共享社会治理格局的必然要求。但在传统监管体系下，政府和企业的位置处于不平等的局面，缺乏彼此沟通，加之政府本身的属性侧重于公益，而企业则更倾向于追求经济性，价值追求上的分歧极易产生误解局面。因此，构建政企之间的价值认同，建立多元主体公共价值共同体的目标对打破壁垒至关重要。在筑牢信任的根基后，通过搭建合作平台，改善信息不对称的局面，平台内运作能保证数据操作痕迹的留痕，促进数据的安全流通，增强企业对数据在流通过程中保密程度的信心，形成政企合作的新局面，提升公安数字治理的效能。

各级公安机关也应努力推进机构重组和改革，对多方利益进行整体协调，设置专责数据事宜的部门，理顺公安机关内部从事不同领域业务工作的下属部门间的关系，打破机关单位间的壁垒，以使数据与业务深度互动交融。在公安机关深化大部门大警种制改革，在内部设立大数据中心或情报指挥合成作战中心，用以收集、汇聚和分发来自不同部门的海量数据，避免部门因利益等形成数据分割的局面，从而实现“让数据多跑路、让群众少跑腿”的目标。同时创新不同警种间合作机制，推进警力和数据资源共享，提升社会治安和交通秩序管理能力水平。

5 结束语

当下，以数字技术为代表的技术革命正深刻改变社会观念、心理和行为，为构建新时期社会治理制度和模式提出了新要求。在治理方式逐渐迈向数字化的大背景下，利用好新型数字技术促进治理能力和水平的提升已成为不可或缺的路径。公安机关是保障社会稳定、推动社会治理的主责单位，必须与时俱进，将“枫桥经验”和公安数字治理有机融合。在该框架内，合力消除实践过程中的障碍，紧随时代的变化更好发挥自身职能和资源优势，运用技术改善治理能力和方式，让人民群众在社会治理中能获得更突出和显著的参与感、归属感和认同感，进而使平安中国建设取得更大成效，打造提升治理能力和治理体系的公安样板。■

作者单位:中国人民公安大学