美菲《加强防务合作协议》的进展、动因及影响

王传龙 谢文涛

2023年4月3日，菲律宾国防部正式确认了向美军开放权限的四个新增军事基地位置，其中最近的卡加延省的卡米洛·奥西亚斯海军基地距台湾岛仅400千米。从2022年底美菲两国频繁的外交和军事互动开始，外界对小马科斯政府外交战略的讨论热度不断，随着中美战略竞争加剧，地区关系中选边站队的趋势似乎成为东南亚区域国家必须面对的问题。此次菲政府同意开放军事基地使用权限不仅是对2014年签署的美菲《加强防务合作协议》的实质性扩容，亦是小马科斯政府两面下注“选边而不站队”外交策略的真实写照。安全上依靠美国，经济上依赖中国，似乎逐渐发展成为菲律宾在大国竞争中的生存之道，但在当前中美竞争的敏感节点执意增加《加强防务合作协议》站点的行为，无疑为菲律宾的“大国平衡之术”增加了复杂性和不确定性，使得中菲关系和南海问题迷雾再起。探析美菲《加强防务合作协议》此次调整的内容，深究其底层逻辑和战略动机，将为理性评估中国周边安全态势提供客观考量，从而帮助理解其对东亚秩序和中美关系变化产生的可能性影响。

进展：中美战略竞争背景下美菲安全合作的加速

菲律宾作为东南亚地区美国的传统军事同盟，其安全利益的实现离不开独立后美国的扶植和帮助，冷战后美菲两军各种形式的常态化交流大大提高菲律宾国防军队现代化进程。1951年，美菲双方签署《共同防御条约》。1998年，双方多次交涉后签署《访问部队协议》。2014年，美菲又签署《加强防务合作协议》。美菲安全合作已经深度覆盖资产运营、武器采购、联合军演、人才培养等多个方面。

军售实现由量到质的转变，菲欲借美获得关键能力。2011年3月，阿基诺三世政府发布《2013—2018战略计划评估》报告，提出菲律宾国防改革和武装部队现代化的六大战略任务，推动菲军事力量的现代化。2018年，前任总统杜特尔特曾在菲海军成立120周年庆祝活动上，敦促菲军加快现代化改造，避免落后于其他地区国家。小马科斯政府上台以来，大部分继承了前任的军事发展战略。菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳2023年3月曾公开表示，应专注美菲联盟和伙伴关系，强化军事联系。一方面，采购精确制导弹药意图构建独立威慑能力。在美国的默许下，2021年菲律宾从美国获得10多枚鱼叉反舰导弹和24枚响尾蛇空空导弹。2022年与印达成购买布拉莫斯反舰导弹协议，欲组建岸基反舰导弹营。菲律宾最先获得的导弹，是来自以色列的长钉-ER反坦克导弹系统。但从目前趋势看来，菲律宾对精确制导弹药的需求已经从运用于城市反坦克作战的长钉这类战术导弹升级到慑控周边发挥战略作用的反舰防空类导弹。另一方面，加速高端武器平台获取进程。2021年6月，美国务院批准了29亿美元的对菲军售案，其中大部分资金将用于12架F-16战斗机及配套武器装备，具体包括10架F-16 C，两架双座F-16D。2022年2月，由日本援建菲律宾最大执法舰服役。近年来菲律宾依托美国及其盟友提升高端战斗机和水面舰船的拥有数量，其庞大的高端武器采购支出计划使其不得不寻求美国的军售贷款。频频推迟的项目文本和军购资金链短缺的新闻逐渐暴露出菲律宾“大、干、快、上”军事现代化计划的步履维艰。

美国防部长奥斯汀2022年4月18日，在五角大楼会见访问美国的菲律宾国防部长洛伦扎纳

军演聚焦实战和协同，突破“轴辐体系”限制。在传统东亚“美国-盟友”的军事联盟中，以美国为核心的“轴辐模式”确保了其在该地区的长期霸权，但盟友之间却少有联系。随着中国的不断崛起，“轴辐体系”在中国周边的影响力日益下降。菲律宾利用自身美国老牌盟友身份，立足周边“美式伙伴”资源，表面为巩固美国盟友体系的同时，积极以自我为中心构建灵活协同的军演网络。一是突破禁忌首次推行“菲韩”联合军演。2022年6月，韩国国防部长李钟燮与来访的菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳举行了会谈，宣布韩国海军陆战队将于2023年10月首次参加在菲律宾举行的联合演习，并同意将韩国海军陆战队纳入加强两国安全合作的一部分。

二是菲日防务关系逐渐升温。2022年4月，菲律宾外长和防长赴东京与日本举行首次“2+2”会谈，就签署便于开展联合演习的《互惠准入协定》达成共识。2022年6月，日本派遣1架C-130H运输机和约20名自卫队队员参加菲律宾空军军事演习，同时向菲方传递日本将强化向菲输出军用太空技术的信号。2022年11月，日本海上自卫队派遣护卫舰赴菲，与菲律宾海军巡逻舰在苏比克湾周边举行联合训练。12月，在菲律宾允许下，日本航空自卫队两架F-15战斗机抵达菲律宾的克拉克空军基地，停留多日展开军事访问和交流。

三是在“肩并肩”军演中拒绝配角定位，意图获得更多实战化经验。2023年美菲 “肩并肩”军演规模远超以往，在美军出动1.22万人的情况下，菲律宾更是“倾其所有”派出参演兵力5400余人，再加上澳大利亚、日本等观察员国出动的兵力合计1.76万人，为2022年的两倍。除网络安全、反恐行动、减灾救援等传统演练科目外，菲律宾还全力参与了两栖作战、防空反舰等科目的实弹射击。在菲吕宋岛北部、巴拉望省、巴坦群岛省等敏感区域部署爱国者防空导弹系统和海马斯多管火箭炮，更加主动地融入美军在该地域的打击网络体系。可见，菲律宾通过军演的形式与美盟内部成员不断产生勾兑，意图寻求多方安全庇护增强战略稳定性的同时，不可避免的加深了与美国的战略绑定。

军事承诺惹来争议不断，地区安全影响 “去中国化”。菲律宾作为南海地区主权声索国，与中国有岛礁主权和海域划界的争端。特别是，在中美战略竞争的大背景下，菲律宾力图推进在地区安全议题中“去中国化”，促进达成各种形式的军事承诺来维护地区稳定。一方面，寻求美国更多的军事承诺和防务支持。2023年4月，时隔7年美菲在华盛顿重启外长、防长“2+2”对话，与杜特尔特政府对美“降温”的政策不同，小马科斯上任后主动与美讨论中国的地区威胁，利用《加强防务合作协议》协议增设军事基地，以此为筹码谋求在军事上与美展开更多的合作，旨在通过华盛顿加强菲律宾的防御能力，发挥 “美式定心丸”的作用。另一方面，强化与域外国家的安全联系。2022年4月菲日首次“2+2”会议中，日本将菲律宾视作“安全战略点”，突出菲律宾在南海地区的地缘战略重要性。2022年8月，菲印双方举行第4次战略对话，双方讨论了国防和安全以及海上伙伴关系方面日益加强的合作，并就未来几年战略合作方向交换看法。2023年5月17日，澳大利亚外交部长黄英贤表示，菲律宾与澳大利亚之间有意加强安全伙伴关系，而不仅仅是建立一个强有力的防务伙伴关系。菲律宾作为南海域内国家，在美国的幕后推手的作用下，不断用域外“声音”来干扰南海地区的和平稳定，讨论中国威胁的同时忽视中国对地区安全稳定发挥的作用，试图逐渐削弱中国的安全话语权。

以色列军工企业在巴黎航展中展出的长钉-ER反坦克导弹系统

动因：印太战略拉动和“让国家再次伟大”的目标推动

2022年5月23日，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”（IPEF）。作为印太战略的延伸和补充，IPEF的出现标志着印太战略进入落地实操阶段。同时，“让国家再次伟大”是老马科斯在1965年就职菲律宾总统时提出的口号。小马科斯上台后明确表示将继承父亲的政治遗产，着力改变菲律宾现状，促进国家的全面发展。

印太战略进入实质性展开阶段。印太战略的本质是“遏中”，围绕这个目标，美国设计了一系列政策、制度、概念，在地缘政治格局中不断拉拢盟友进行落实。特别是拜登政府更加聚焦印太地区，在特朗普政府印太战略框架基础上提出“综合威慑”“太平洋威慑倡议”“盟友资产”等概念不断加码充实印太战略内容。

一是威逼利诱挑逗菲方入局。与杜特尔特政府“反美不亲中”的立场相比，小马科斯政府的战略正在回归亲美传统主义。2022年5月小马科斯上台后，美国国务卿布林肯作为首位到访的外国官员，大力赞扬美菲之间的“特殊关系”。同年11月，美国副总统哈里斯与菲总统马科斯举行会谈，并前往巴拉望岛视察。2023年2月，美国防部长奥斯汀破例访问菲律宾首都马尼拉。其中，马斯科家族的亲美背景，加之其上任后美国一众高官的献殷勤，使得《加强防务合作协议》中新增开放基地成为美国政府给菲方不得不上的“台阶”。

二是利用菲方挤压中国崛起窗口期。菲律宾地缘战略位置特殊，最北端距中国台湾岛仅146千米，西邻中国南海地区，在美国大战略中被认为是第一岛链“之眼”。近年来，美国战略界和智库普遍认为第一岛链内美国与中国的局部力量优势对比正在变化，美国在逐渐丧失对第一岛链的主导权。印太战略为护持美国霸权，恢复美军在第一岛链内的行动自由，不断提升菲律宾的“棋子”地位，试图将菲方军事力量纳入框架，以提高互操作性的方式为自身争取更多的战略空间。

三是印太战略关键环节需要菲方配合。印太战略虽然是综合战略，但其底色是军事属性，其核心在于借助盟友资产的支持塑造对中国军事行动的威慑能力。以对抗中国“反介入/区域拒止”（A2/AD）能力为例，美海军陆战队的“跳岛战术”需要大量远征前沿基地完成战场机动，但美军在东亚地区固有基地数量有限，平时无法负担大量预备基地维护，这就导致要完成跳岛战术实现海上游击战就必须大量依靠盟友军事基地，菲律宾自然成为大国博弈必争之地。

四是保证综合威慑的前沿存在。拜登政府的《国家安全战略》中，综合威慑这一概念不断强调盟友、存在、实战能力等要素，通过在敏感地区刻意投放军事力量彰显美军前沿存在，保证自身整体威慑战略的可信度。美国本次在菲新增的军事基地均使得美军的前沿火力打击能力得到实质性提升，一定程度改变战略布势，极大威胁地区安全，破坏大国战略稳定。

小马科斯政府对菲律宾战略目标的追求。在经典大战略理论中，小国的战略行为一般可概括为对冲、制衡、追随三种模式。菲律宾从二战后摆脱殖民独立以来，先后从美国的追随者演变为对华制衡者，杜特尔特政府“反美不亲中”的对冲战略使其开辟出在中美间和谐生存的新道路，而小马科斯希望比自己的前任更有作为，在中美之间探索更大的自由度。

菲律宾克拉克空军基地

美国副总统哈里斯与菲律宾总统马科斯举行会谈

一是西式政治精英的身份影响其对战略自主的定位。小马科斯于1970年被父母送往英国接受中学教育，之后进入牛津大学圣艾德蒙学堂研读哲学、政治学和经济学学位课程，离开英国后，小马科斯前往美国宾夕法尼亚大学沃顿商学院，修习工商管理硕士课程。作为菲律宾政治精英中的海归派，不同于杜特尔特这类本土派，其思想对于美国政治体制和意识形态的认可更深，美式霸权对于菲律宾战略前景的解释力更强，使得小马科斯更愿意探索在与美国的相处之道中提升战略自主。

二是试图以强硬政府形象凝聚国内团结。通常来说，国内政治目标影响一国国际外交决策。小马科斯竞选时以“团结”为口号，表示要摆脱疫情对经济带来的不利影响。同时，经济下行叠加政府腐败、贫富差距使得菲律宾国内矛盾更加突出。小马科斯欲扭转颓势，需要利用国际争端尤其是南海问题来转移国内目光凝聚民众共识，对外主权声索时以强硬政府形象参与战略讨论和采取战略行动，但此般过于狭隘的追求限制其对战略自主动机的选择。

三是国内亲美力量盘根错节干扰战略进程。美国作为其前殖民宗主国，在多年潜在经营中已经完成对菲政治、经济、军事、社会的多维渗透，不少为美国利益服务的精英被称为“美国男孩”。其中，菲军方作为菲律宾政坛相当有话语权的一部分力量，其高层几乎都有赴美学习或交流的经历，菲军编制数量基本是按美军体制构建，再加之美军常年军援和培训，使其形成按照美方意愿“说话办事”的习惯，不断干扰政府当局追求战略自主的政治进程。

四是马科斯家族的背景增加追求战略目标的复杂性。老马科斯曾统治菲律宾政坛21年，因贪腐被迫下台流亡美国，在美期间大部分财产被美国法院裁定为非法，并需赔付高达几十亿美元的赔偿金。马科斯家族有足够多的把柄被美国政府掌握，特别是大部分为经济线索的情况下，小马科斯作为门阀政治的产物上台，其想摆脱家族影响带领菲律宾追求战略自主的过程将变得十分艰巨。

影响：东亚区域安全正处于新的临界点

菲律宾在《加强防务合作协议》框架下，不断强化与美安全合作，扩展合作范围和深度，其最终影响肯定是弊大于利。特别是，东盟国家“不选站”成为主流，不让域外国家插手地区事务。在追求独立自主的中间地带战略的趋势下，菲律宾的行为显得与其他东盟国家格格不入，同时也将东亚区域的整体安全带入新的临界点。

菲律宾总统小马科斯

菲律宾：以自身安全换地区安全将降低冲突阈值。《加强防务合作协议》官宣扩容后，小马科斯曾表明菲方立场，极力宣传新增军事基地的防御作用和对菲的安全利益。同时，2023年5月小马科斯访美期间曾表示菲律宾不愿卷入台海冲突，美国在菲律宾的存在是为了维护地区安全与稳定，而不是为了打压任何国家。虽然小马科斯极力为菲律宾自身安全辩解，但其将自身安全建立在别国安全甚至地区安全基础上的行为是不可持续的。一方面，粗暴扩容军事基地的行为破坏友好协商的对话环境。除中国和菲律宾外，越南、文莱、马来西亚等国同为南海主权声索国，中国提出“搁置争议，共同开发”的原则来妥善解决南海问题赢得大多数国家认可。菲律宾扩增军事基地的行为将主权争议具象化、显性化、极端化，这也将导致下一步“南海行为准则”顺利达成难度陡增，菲方为谈判增添军事筹码行为极大破坏平等的协商环境，和平解决相关问题恐增变数。另一方面，片面追求安全利益将降低战略互信。4个新增军事基地极大改变南海地区战略平衡，菲律宾维护自身安全的做法将增强其他国家的不安全感，进而加大相关方对自身军事安全的投入，导致整体陷入“安全困境”。在此背景下，战略互信是难以达成的，但针对南海问题战略互信又是不可或缺的，这样的矛盾将会把相关各方拖入“战略内耗”的情景中，不利于有关问题的合理解决。

美国：“棋手”思维荼毒东亚地区深层次安全结构。在美国战略界影响深远的前总统安全顾问布热津斯基博士曾在《大棋局》一书中提出“棋子国家”概念，各国对美国带来的地缘政治影响，可以理解为“棋子”与“棋手”的关系。随着国家战略重心东移，美国利用东亚岛屿国家进行布局的趋势明显，地区安全难逃被美国操控的厄运。一方面，“拿来即用”的模式损害地区安全发展的根基。东亚地区存在着RCEP、CPTPP、东盟峰会等诸多合作机制，域内国家安全合作和军事交流频繁，合作共赢互惠互利是地区秩序基础和未来走向。美国通过《加强防务合作协议》强行扩容在菲军事存在，完全不考虑域内国家安全利益和地区稳定，势必降低菲律宾的战略信誉和国家形象，影响其将来在地区合作机制中正常发挥作用，导致“一着不慎满盘皆输”的局面，严重影响整体安全发展。另一方面，“萝卜加大棒”的机制使得相关国家陷入战略盲动。拜登政府对外宣称高度重视盟友和伙伴，但从实践来看其对盟友往往是软硬兼施。《加强防务合作协议》扩容既有美国怂恿的基础，亦有菲律宾自身战略盲动的因素，菲律宾对关键利益和问题过于战略短视，使其容易陷入不理性的战略取向。美国和菲律宾互动的模式有可能诱导相关国家在处理中美关系时采取更激进和冲动的做法。

中国：和平崛起和地区稳定处于更复杂、严峻的新常态。美菲合作的实质性加速表明中国始终是美国战略遏制的重点和中心，不会因乌克兰危机局势演变而减少在这个方向上的投入。对于《加强防务合作协议》扩容这样既有象征意义又有实质意义的事件，将深远影响南海地区的风险变数，使得中国必须在更加复杂、严峻的战略环境中崛起。美菲的举动使得全球主义者话语权变小，逆全球化甚至去全球化趋势不断向前，中美新冷战、世界两极化的说法甚嚣尘上，美国双边结盟与小多边主义行动使得世界未来局势更加扑朔迷离。