关于构建我国长期护理保险制度的思考

蒲富荣

摘要：随着我国社会逐渐步入老龄化社会，居民的养老压力不断增加，养老问题逐渐成为影响国家经济发展和社会稳定的重要因素。我国是世界上人口较多的国家，老龄人口占比逐渐上升，对养老提出了更高的要求。老龄化社会的到来对养老服务提出了更高的要求，还需要从制度层面来进行完善和发展。目前，虽然我国已经建立了长期护理保险制度和相关法律法规，但实际操作中存在诸多问题，基于此，文章对构建我国长期护理保险制度展开探究，希望借此能够给予相关研究者理论参考。

关键词：护理；保险制度；策略

2020年10月，人力资源和社会保障部、财政部联合印发《关于建立长期护理保险制度的意见》。该《意见》提出，在“十三五”期间，长期护理要覆盖所有符合条件的参保人员，同时兼顾城镇职工和城乡居民。建立长期护理保险制度是解决老年人及失能者的生活基本照料需要，减轻家庭经济负担，进一步保障老年人的基本生活、基本医疗卫生等需求的一项社会政策。《社会保险法》中指出，国家实行社会保险制度，具有强制和分散的特点。我国构建长期护理保险制度还有减轻医保基金压力的目的，由于失能人员在一定程度上占用了医疗资源，使用了医保基金，医保部门希望建立单独的长期护理保险制度来减轻医保基金的支出压力。随着我国人口老龄化趋势日益严重，失能人群数量不断增长，护理费用支出压力日趋增大。建立长期护理保险制度是缓解失能老人家庭面临支付能力不足和医疗资源过度紧张问题、促进社会公平发展的必然要求，是应对人口老龄化挑战、促进社会公平可持续发展的需要。

一、构建我国长期护理保险制度的重要性

（一）推动经济社会发展

从经济社会发展角度来看，建立长期护理保险制度，可以满足人们对养老服务提出的更高要求，促进社会养老事业全面协调可持续发展。根据国际经验来看，随着人们年龄的增长，身体机能逐渐下降，身体功能退化导致各种疾病，可能导致失能。失能后，患者可能不能正常生活、学习或工作，或者丧失生活自理能力，给家庭造成沉重负担。建立长期养老服务机制，完善相关制度设计，将对经济社会健康协调可持续发展产生积极影响。

长期护理保险制度可以促进社会保障体系建设，有助于实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、老有所依”的目标。长期护理保险的参保对象主要是有失能的、需要长期护理的家庭或个人。长期护理保险制度有利于保障失能老年人基本生活能力，使其得到基本的护理保障，减轻社会负担及家属照顾负担，从而促进经济社会和谐稳定发展。

长期护理保险制度的建立，一方面使失能人员获得医疗、康复等服务，减少了家庭开支，缓解家庭照料压力，减轻了人们因失能带来的经济压力，提高了劳动者工作时间；另一方面，通过对失能人员提供必要专业的护理服务，有效减轻失能人员家庭生活负担，使得老年群体能够得到专业化、精细化、个性化的养老照护服务。通过提供居家照护服务和专业服务来满足他们日益增长的对专业护理的需求。此外，还可以满足失能人员经济生活上的需要，失能人员无法从事工作劳动，可能会对其家庭造成极大的精神压力及经济负担。而长期护理保险将其他家庭成员从这些压力中解脱出来，给个人的经济收入带来新变化，增加生活收入和就业机会，促进家庭经济改善。

（二）缓解社会养老压力

现在社会上有很多照料失能老年人生活的机构，但都是“私人会所”，普遍收费较高，也有很多机构没有运营多久就关门了，造成老人没有了居身之所。而且很多失能老年人不能自理，对失能老人进行长期护理保险制度可以帮助护理机构缓解发展中面临的运营压力，可以使国家从制度上更好地保障失能老人利益保障。

在我国，年轻人生活压力日益增大，工作繁忙、时间紧张，在现实生活中照顾父母成为一种沉重的负担，往往有心无力。因此，建立长期照护模式非常有必要。对老年人群来说，更需要给予他们更多的关爱。长期护理保险制度不仅能满足家庭老人长期照护需求，还能满足老年人对于健康生活的需求。随着社会老龄化程度加深，我国老龄化速度加快，老年人口比重的上升会引起社会保障制度层面的变化。例如，基本养老保险制度不健全，社会保险覆盖面小等问题日益凸显。为失能老年人提供长期护理补助能帮助他们减轻医疗护理压力、养老压力，并且长期护理保险制度能有效缓解失能老年群体面临的照料问题，从而缓解人口老龄化趋势带来的社会问题。

（三）满足老年人基本生活需求

失能老年人的家庭成员基本生活需求包括日常照料、疾病护理、康复护理和临终关怀等。对很多家庭来说，失能老年人家庭成員的基本生活需求得不到保障，长期护理保险制度就是要帮助这些失能老年人家庭成员改善日常生活照料能力，为失能老年人家庭提供医疗支持和生活服务，通过医疗手段来提高其生活质量。我国现在社会的老龄化加剧了家庭成员对老年人家庭照护的需求，提高失能老年人家庭成员的生活照料能力，需要长期护理保险这样一种制度来予以保障和支撑。

首先，有助于开展家庭照护工作。在现有医疗服务基础上，对失能老年人家庭提供照护服务，提供护理费用补贴。一方面对享受长期护理保险待遇的失能老年人家庭进行补贴，使其可以获得更多的照料和护理服务补助待遇。另一方面通过对一些低收入老年人家庭提供长期护理保险服务补贴以弥补家庭收入不足带来的困难。在长期护理保险制度实施之前，许多失能老人的家庭面临着收入不足、家庭负担重等问题，由于不能或者无法支付照护费用，老人很有可能连基本生活需求都难以得到保证。通过长期护理保险制度，可以实现家庭照护的正常开展，确保老人的生活需求获得满足。

其次，有助于增加失能老年人家庭中医疗护理和医疗保障的力度。长期护理保险制度的建立与实施，需要切实发挥出医疗和医保制度的双重作用，促进我国养老事业的可持续发展。这一制度要解决失能老人所面临的生活问题，长期护理保险能够为失能老年人提供有效、及时、连续、长期的医疗护理服务和医疗保障。要将失能老年人家庭中的医疗护理与康复服务纳入医疗保险制度范围，完善制度设计。比如，对于符合条件的失能老年人及其家庭成员进行常规检查、常规体检后需要长期维持医疗护理、预防保健、疾病治疗和临终关怀等医疗服务，对于失能老年人疾病所引起的医疗费用则由保险资金支付。对于失能老年人家庭中涉及重大疾病治疗、日常照护、临终关怀等需要长期护理保险资金予以支持的项目，都可以纳入长期护理保险基金支付范围。

二、构建我国长期护理保险制度中存在的问题

（一）缺少政府引领

就目前来看，缺少政府引领，是我国长期护理保险制度中存在的关键问题。一方面，国家对建立长期护理保险制度缺乏具体的规划文件和政策支持，也没有进行具体的引领性操作。国家医保局已经发布了《关于扩大长期医疗护理保险制度试点工作的指导意见》，但实际操作却是各自为政，缺乏系统性和统一性，没有建立全国性的制度体系与统一实施平台。当前，我国大部分老年人的生活和疾病状况基本稳定，但失能老人所占比重较大，其长期照料的费用支出需要大量的资金才可能解决。因此，长期护理保险对满足失能老人的基本生活需求来说具有不可替代性。另一方面，我国目前尚未建立统一的长期护理保险制度体系和运行机制，主要体现为社会保险制度与长期失能老人家庭之间的基本给付功能不全或失能责任分担问题。对于长期重度失能人员的护理保障措施主要体现为基本生活照料、基本医疗卫生服务和基本活动照料三种，但由于我国目前仍未建立长期护理服务制度模式，尚未建立起较为完整的工作体系和运行机制，在实际操作中困难重重。

（二）长期护理保险制度需要完善

目前，我国的基本医保制度对失能人员提供的基本生活照护和医疗护理服务仅限于住院医疗费用和门诊医疗费用，长期护理保险制度没有包括针对医疗护理的需求服务。同时，也没有建立与城乡居民养老保险、城镇职工医疗保险、城乡居民基本医疗保险等相衔接的长期护理保险制度。由于财政和个人缴纳的部分缺乏足够的缴费或税收政策来支持，长期护理保险的参保群体多为城镇居民养老保险参保人员和灵活就业人员，其他人员对长期护理保险的接受程度低，很难通过正常程序实现参保缴费。

（三）护理保险公共服务缺少均等化

现实中，许多老年人因为身体功能丧失而无法自主生活，在失能老人家庭中照护服务需求尤为迫切。但是目前我国关于护理保险公共服务方面，城乡之间存在很大差距。例如，城乡居民居家护理服务覆盖率远低于城镇居民社区居家养老的水平，对机构护理接受度较低；医疗资源严重紧缺，而养老机构方面投入也不足。我国城乡居民之间的护理保障仍然存在一定差距，对各类失能人员提供家庭支持和照料服务供给不足，这也是长期护理保险公共服务缺乏均等化的主要表现。另外，不同地区由于经济水平、地域之间发展不均衡造成一定程度上的贫富差距悬殊，部分家庭难以负担对失能老人的看护费用。护理保险制度需要在城乡范围内对居民提供均等化的医保医疗保障服务和设施，以满足多样化需求。政府需大力推进长护险来提升医疗水平，落实制度方面的公平，建立合理的财政投入机制，将其作为长期护理保险公共服务实现均等化的前提。

在农村地区，则需要加大对农村基础设施建设和医疗卫生投入，为失能人员提供家庭支持和照料服务。由于目前我国医疗卫生资源的严重不足，导致大多数养老机构都难以满足失能老人需要，即使是正规的医院、床位资源也无法满足失能老年人的要求，而家庭护理服务能力又不够完善。农村社区居家养老服务供给不足、养老机构发展滞后已经成为我国城乡存在巨大差距的重要原因。通过政府层面加大对农村社区长期护理服务投入是当务之急，应加大相关政策支持力度，鼓励有条件的地方探索建立居家或机构中长期护理保险制度，积极推进以居家为基础、社区为依托、机构为补充的新型失能老年人生活照料保障体系。除了以上主要问题以外，由于我国各地区经济发展水平存在一定差距，这也造成部分地区长期护理保险制度公共服务供给不足，农村社区缺少基本养老服务设施，资金保障缺口較大。

（四）社会化护理服务力量不足

目前，中国的养老服务仍以居家和社区为主，但是我国政府已经意识到建立长期护理保险制度是缓解老年人失能家庭负担加重及解决老龄化问题的重要手段，在这方面，国家层面做了大量工作，但由于缺乏经费和政策支持，我国的养老服务机构还是存在一定的问题，如服务人员严重不足等。在老龄化的背景下，老年人医疗保健需求日益增加，因此社区护理员等社会化护理服务力量需要进一步加强，才能更好地保障照护服务供给。同时，目前我国有不少老人对社区居家照顾服务的需求没有得到满足，转而选择到养老院或者社会福利机构等第三方机构去接受专业护理服务。

（五）养老模式需要不断创新

从我国长期护理保险制度的具体实施情况来看，长期护理保险制度对失能老人的家庭照护模式并没有明确的规定。由于我国目前对失能老人家庭负担过重的问题都没有很好的解决办法，使得有些家庭将老人送去老年护理院或养老院照料，但是这些照料机构很难满足老人所需的照护需求。当失能老人需求过多时，社会护理机构便不愿意接收，而家庭难堪重负，从而使得家庭对老年人的照料出现了偏差。所以应当创新多种照护模式，如老年护理中心和家庭护理、“养老机构+家庭养老+社区养老”、居家养老等。

（六）老年人护理需求缺乏评估机制

当前我国居民对失能老人的照顾主要依赖于医院和照护站，由于护理服务的不确定以及成本较高，大部分老年人不得不选择养老院。日本、美国对老年人的护理需求进行预测，是基于对老年人在未来所需要的医疗和生活照护服务数量以及相关成本为基础进行分析的。从其预测结果可以看出，在未来十年内，日本、美国和德国三个国家对失能老年人群体的护理需求量会不断增长。目前，我国对失能老年人所需要的医疗和生活照护服务数量尚未进行明确预测，在未来很长一段时间内，随着老龄化社会的到来，我国老年人将成为一个不能忽视的群体，因此，为了能够更好地为老年人提供护理支持以及保障他们的生活质量不变，建议我国长期护理保险制度应建立对失能者护理需求的预测模式和跟踪制度，来解决其实际问题与困难。

（七）失能老年人家庭护理不力

在经济状况较好和有赡养能力的前提下，失能老年人的照料责任更多是由家庭成员承担。如有老年人需要长期护理服务，子女会选择将老人送至养老院或者由某个家庭成员专门照料。但是，对很多家庭条件一般、其他家庭成员能力、时间不足的家庭来说，居家养老和社区照顾服务都不能满足居家老人基本生活需要，加之老年人长期卧床，生活自理能力下降，一些老年人甚至会出现一些极端行为，如离家出走等，这些现象在我国老年人群体中非常普遍，且往往会造成难以挽回的后果。因此，建立包括老年人护理保险在内的社会保障制度对缓解老年人心理健康问题、帮助失能老人更好地生存和生活有着重要意义。

三、构建我国长期护理保险制度优化策略

（一）发挥政府引导作用，实现长期社会保障目标

在政策制定过程中，应当发挥政府的引导作用。在制定政策时应做到考虑长远发展，兼顾当前需要，把握当前时机，并要考虑到未来经济结构调整发展方向和目标、经济体制改革方向等问题，充分体现出政府主导、以人为本的管理思想。例如，可以采取多种措施减轻资金负担，减少不必要的行政支出，厘清医保资金支持政策，引导商业长期护理保险发展，通过税收优惠政策来减轻纳税人支付护理保险费用所需负担，构建由医保部门牵头，财政、民政、社保多部门联动配合的机制，鼓励商业保险公司经办商业性长期护理保险，补齐护理服务基础设施短板等。

（二）加强养老产业建设，健全护理保险制度

近年来，由于我国人口老龄化速度迅速加快，社会养老负担日益加重，通过完善养老服务体系来健全护理保险制度势在必行。首先，可构建覆盖全民的养老服务体系。我国目前拥有庞大的人口基数，如果养老服务业不积极健康发展，将会带来新一轮失业问题，且社会化护理服务机构建设不到位，养老、医疗护理供需矛盾突出，失能群体护理服务得不到满足。为缓解这些问题，需要采取积极措施来推动养老、护理服务业发展，通过建设高效、高质量养老服务体系来保证老年人的利益诉求得到满足。国家可以通过积极倡导养老服务业发展、提供优惠利率贷款等措施扶持养老服务业发展，鼓励养老服务业发展和壮大，促进养老产业良性循环、健康发展。

（三）待遇保障方面，促进护理保险公共服务均等化

建立长期护理保险制度，应当根据我国目前人口和家庭状况进行相关政策的制定。积极探索建立完善的社会基本医疗保险制度和工伤劳动保护制度，充分发挥其保障劳动者安全的作用和功能。积极促进家庭养老发展，通过政府相关部门、企业和个人共同合作构建起能够满足失能人员需求和家庭赡养需要的社区和机构养老模式。完善城乡一体化地区养老服务供给机制和政策建设，以使老年人更好地享受公共服务。

（四）推动养老模式创新，提供专业化、个性化的养老服务

目前，养老模式仍然处于粗放式管理体制之下，存在着一定局限及缺陷，无法满足对大多数失能老年人提供高品质生活和卫生服务的需求，须打破现有的社会形态结构，改变我国长期护理保险经办方式，建立以政府为主导，民间资本共同参与的模式。为此，应结合各地实际情况加以探索并逐步完善建立起以统筹为基础、以社会救助为托底、以居家为基础、以机构养老为补充、以医养结合为辅助、以社区为抓手的基本养老保障体系，实现多方共赢发展效应，探索出一条创新化、专业化、个性化的养老道路。

（五）建立社会化专业护理机构，参与失能老年人护理需求评估机制

随着我国社会老龄化程度加深，失能老人数量也在不断增长，这就需要从宏观上进行统筹规划，并标准化和规范化推动针对失能老年人的评估工作。尽快建立专业化的失能评估机制，加强对老年群体养老服务内容和护理需求的引导，要根据失能程度进行分类等级划分，并建立对应评价指标体系和量表供评估人员参考，为老年人提供专业医疗保障及日常照料等长期养护服务。

（六）提升失能老年人护理保障力度

我国应当将失能人员纳入医疗保险体系进行保障，并提高失能人员对保险制度的接受程度。在政府大力支持下建立长期护理机制，提升医疗水平和服务能力，以减轻失能老人的医疗费用负担。此外，还应通过社会舆论引导居民加强对失能人员需求状况的认识，帮助他们形成良好心态，接受政策对其所带来的影响，通过多措并举，在实践中不断提升对失能老年人护理保障力度。

四、结语

我国人口老龄化问题日益严重，需要社会和家庭及时提供相应的养老护理服务和保障，但现阶段我国对长期护理保险制度的研究和实践远远不够，存在许多不足和弊端，需要对现有的长期护理体系进行改革和完善，进一步提高我国养老服务与医保体系的融合度，建立和完善多层次的社会保障体系，满足失能老年群体对健康生活的需求，这对确保社会稳定和经济可持续发展也有重要意义。

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（作者单位：中华联合财产保险股份有限公司博尔塔拉蒙古自治州分公司）