支持小微企业融资的政府层级协同路径优化研究

顾锋娟 熊德平

当前小微企业包括了我国90%的市场主体，贡献了80%的就业、60%以上的GDP和70%左右的专利发明权，在推动经济发展、增加就业、促进创新方面发挥重要作用。然而，长期以来小微企业一直面临融资难融资贵的问题。小微企业融资问题的破解不仅需要发挥市场机制作用，同样离不开政府强有力的支持。[1]通过完善不同层级政府支持小微企业融资的协同机制，借此提升小微企业融资问题治理效率，不仅在理论上可行，也是现实的需要。本文基于对政府支持小微企业融资的层级协同目标的分析，认为要进行流程再造和支撑系统重塑，提出了政府层级协同基本原则以及职责分工。

一、政府支持小微企业融资的层级协同目标

目前我国政府体系可分为五级，不同层级政府支持小微企业融资的目标、资源优势及约束条件存在差异性。统筹不同层级政府目标、资源和政策工具，在更大范围内寻求更优决策，获取接近全局最优的更大政策绩效，促进不同层级政府之间的目标激励相容，提升资源配置效率，降低小微企业融资综合成本，是推进政府层级协同的目标。

（一）促进不同层级政府的管理目标激励相容

按照哈维茨的激励相容理论，每个理性经济人都有自利的一面，其行为会按照自利的规则行为行动。如果有一种制度安排，使得行为人追求个人利益的行为与集体价值最大化的目标相吻合，那么这一制度安排就称为激励相容。小微企业融资政策设计和运行中的层级协同不仅包括不同层级政府之间的激励相容，还包括政府与金融机构、金融机构与小微企业、政府与小微企业等多层激励相容。利益捆绑和约束机制是激励相容性的两个基本方向，前者强调正向激励，后者强调反向惩罚。浙江省针对小微企业信贷风险推出的“县级机构-银行机构-市融资担保公司-国融基金”风险分担体系，就是构建不同层级政府之间激励相容性的一个典型案例。在该风险分担体系中，小微企业信贷风险由县级机构、银行机构、市融资担保公司、国融基金分别按照4-2-2-2的比例进行分担，发挥三级财政资金合力和机制协同作用，正向激励与反向激励同时起效，约束了金融机构向政府担保转移风险、低层级政府向高层级政府转移风险的行为。

（二）促进不同层级政府之间资源配置效率提升

政府支持小微企业既有扩大就业和提高居民收入的经济考量，也有保持社会稳定和促进共同富裕的政治考量，因而其涉及计划和市场两种资源配置方式。在计划配置层面，政府协同是贯穿于省、市、县、乡镇四级政府的全链条协同。政府协同的基础支撑是信息资源的共享，即根据小微企业分布情况、经营状况、融资需求等信息，做出配置决策。在市场配置方面，小微企业还应接受市场约束和监督，即小微企业申请融资条件的标准是公开、统一的，对违约企业的处置或惩戒（涉嫌造假时）也是公开、统一的。在不同层级政府间共享信息的基础上，市场配置可以降低管理成本，减少金融资源的浪费，从而为政策的稳定性和可持续性提供支撑。

（三）促进小微企业信贷综合成本显著降低

政府协同支持小微企业融资的目标不是替代金融机构的作用，而是从金融机构行为模式和小微企业自身特征出发，通过政策设计帮助金融机构提升其贷款的能力与意愿，降低小微企业贷款的成本和风险。（图1）

图1 金融机构行为和小微企业特征构成政策设计的基础

图2 不同层级政府支持小微企业融资的政策类型及其特点

金融机构贷款往往呈现大企业偏好的行为特点，这与金融机构盈利压力、风险控制和内部考核等相关。[2]但制约小微企业贷款的关键还是信贷成本与收益的比较，当收益分布期望值一定时，信贷成本起决定性作用。小微企业贷款的成本主要包括：资金成本、业务管理成本和信用风险成本。层级协同可以减少政策传导的递减效应。通过层级协同，金融机构可以整合小微企业的工商、税务、水电、工资、社保、支付结算等经营信息，运用大数据技术构建小微企业画像，精准识别静态和动态经营风险，大幅降低信贷尽职调查和贷后管理等成本。

二、政府支持小微企业融资的层级协同面临的问题

近年来，我国政府持续着力推动小微企业融资规模增长。据中国人民银行统计，2022年末，普惠小微贷款余额23.8万亿元，同比增长23.8%，超过人民币各项贷款增速的两倍。应该看到，我国不同层级政府承担的金融职能和掌握的金融资源不同，支持小微企业融资的目标函数、约束条件和政策措施各不相同，难以有效发挥协同作用。

（一）支持小微企业融资的目标不同，导致政策碎片化现象

对于国家而言，支持小微企业融资就是保居民就业、保基本民生、保市场主体、稳经济大盘、激发市场活力。在支持小微企业融资方面，中央政府更具全面性、系统性和整体性，能以更宏观和长远的经济利益来考量小微企业融资政策的收益和成本。地方政府支持小微企业融资的意愿高度依赖政策收益和成本考量，其短期政策收益与小微企业的税收贡献高度相关，政策成本则与财政金融资源的多寡以及政策的机会成本相关。相比于大型企业，小微企业的税收贡献度不高，短期政策收益较低。地方政府更倾向于将有限的财政金融资源投入到税收贡献度较大的大型企业，[3]无形中减少了对小微企业支持的意愿与力度。

由于不同层级政府政策目标不同，小微企业的融资支持政策存在碎片化现象。不同层级政府基于自身资源约束独立制定融资支持政策，但政策间缺乏统筹和规划，难免出现政策间“打架”、重复矛盾等问题。[4]这一方面导致政策力量被分散，小微企业融资始终处于“饥渴”状态，另一方面使政策制定、运行难度增加及协调成本上升。

（二）支持小微企业融资的资源优势不同，信息资源协同意愿不足

各级政府在支持小微企业融资方面的资金资源和信息资源优势不同。[5]从资金资源来看，中央政府的资金资源优势要强于地方政府。中央政府拥有货币政策和财政政策的制定权且能得到央行和财政部的资金支持，资源优势明显。地方政府的政策执行依赖地方自身财政资金支持，且资金优势向下逐级递减。但从信息资源优势来看，地方政府的信息优势要强于中央政府。地方政府跟小微企业之间的物理距离更近，长期与小微企业接触形成和积累了大量的软硬信息，这些信息有助于提升融资政策制定和实施的精准性。

当前，政府支持小微企业融资的信息从基层政府逐级上报，数据失真问题以及信息传递损耗都会影响支持政策的运行效果。小微企业信息不对称和不同层级政府信息协同不足的存在，容易产生逆向选择。高层级政府出于资金安全考虑，提高担保门槛，导致政策初衷和政策效果都打了折扣。

（三）支持小微企业融资的政策工具不同，跨条线横向协同不足

目前政府支持小微企业融资政策手段主要包括：货币政策、政策性融资担保、财政补贴[6]、社会信用体系建设等方面，这些政策手段分属不同层级政府。货币政策的制定权属于中央政府，由央行来实施，通过降低资金成本激励金融机构发放小微信贷。政策性融资担保在各级政府都有，运行机制是各级政府建立担保机构和代偿基金，为小微企业融资提供担保并承担相关风险损失，本质是各级政府与银行共担贷款风险。财政补贴由各级政府将贴息资金直接拨付给银行，银行以优惠利率向小微企业提供贷款，核心在于降低小微企业的融资成本。社会信用体系建设主要属于中央政府，如中国人民银行的征信系统、国家发改委的企业信用信息系统等，意在增强小微企业的自我信用约束，降低金融机构贷款的信息不对称。从政策时效性和市场化程度看，货币政策的市场化程度较高，政策以中短期目标为主，短期内能够产生较强的政策效果；政策性担保和财政补贴偏向中短期目标，但是市场化程度相对较低，短期内政策效果一般；社会信用体系建设旨在长期目标，尽管其市场化程度较高，短期内作用不明显。

支持小微企业融资的政策落实也受现实的条线治理结构的影响。条线治理是垂直治理，是由中央直属部委自上而下的一种管理体制。例如国家税务总局对各级税务部门、国家工商部门对各级工商部门、人民银行总部对各级人民银行的管理。从实际情况看，条线内纵向协同相对容易，执行高效，但是条线间横向协同则动机不足、缺乏弹性。

（四）协同利益转化机制不畅，协同动力发挥不足

小微企业融资的政府层级协同最终会带来融资绩效提升。将融资绩效转化为各级政府自身的利益，是影响小微企业融资层级协同动力的重要因素。如果能将政府层级协同绩效准确地度量、记录和对比，并作为不同层级政府之间的利益转化和分配机制的客观依据，就可以通过利益增值归属安排机制的设计来激励不同层级政府协同的积极性。例如，由地方政府提供翔实信息使得国家融资担保基金的担保风险降低，节约的成本以某种形式再返回给低层级政府，形成地方政府不断补充和更新信息的内生动力。

目前小微企业融资政府层级协同主要是由高层级政府或部门自上而下进行推动。这种协同方式符合体制特点，但是在实际运行中不可避免出现协同内生动力不足问题。一方面，政策的协同动力源自高层级政府单向强势推动，低层级政府处于被动执行地位。另一方面，层级协同带来的利益增值部分缺乏有效度量，也缺乏利益增值归属安排的机制设计。如果政府看不到层级协同对其自身利益的改进，就会把层级协同看成负担，政府参与层级协同的内生动力不足。

三、政府支持小微企业融资层级协同路径优化

近年来，以浙江省为代表的一些地方政府大力推动数字化改革，为不同层级政府间协同提供了新的经验、视角和技术可能性。针对政府支持小微企业融资问题，要在任务分解和流程再造的基础上，构建提升政府层级协同效率的数字化支撑系统。

（一）再造政府支持小微企业融资任务流程，确定整体协同目标

政府支持小微企业融资涉及多个环节。再造后的小微企业融资支持任务流程，大致可以分为事前精准识别、事中精准政策支持、精准管理，以及事后精准考核四个环节。

首先，通过事前精准识别，确保被支持对象的精准性。通过综合各级政府、金融机构、企业、社会各个层面的信息资源，结合政府产业目标导向，设立被支持企业的入库标准，动态筛选合格的小微企业，保障政府有限的资金资源能尽可能投入到资质信用良好且能产生预期经济和社会效益的小微企业。

其次，通过精准支持，实现需求匹配。小微企业面广量多且极具差异性。要根据其实际需求，综合利用信贷政策、补贴政策、税收优惠政策、监管政策，对不同类型的小微企业进行精准匹配，提高政策精准度。

再次，通过精准管理，提高政策运行绩效。建立小微企业政策支持全流程管理体系，确保支持对象精准、信贷流程精准、信用评级精准、资金使用精准、考核激励精准、支持成效精准等，进而显著降低政策运行成本，促进政策目标高效达成。

最后，通过精准考核政策效果，保障政策可持续性。正向考核资金流向，负向考核贷款不良率，对资金使用绩效进行综合评估，并进行持续改进和优化。建立企业经营效益考核机制和小微企业退出与再入机制，促进小微企业支持库靶向精准，避免浪费和滥用资源。（图3）

图3 政府支持小微企业融资流程设计

（二）重塑小微企业融资数字化支撑系统，实现信息赋能协同

要实现政府对小微企业融资的精准识别、精准支持、精准管理、精准考核，就要对政府支持小微企业融资的支撑系统进行数字化重塑。要针对核心流程开发多跨业务应用场景体系，并围绕多跨业务应用场景体系构建相应的应用支撑体系、数据资源体系和基础设施体系。可以开放相应的企业经营研判、异常监测、绩效评估三个多跨业务应用场景。这些应用场景通过整合不同层级政府之间、同一层级政府的不同部门之间的公共数据、金融机构的征信数据和企业的经营数据，运用大数据和人工智能技术，实现不同主体之间的信息流动、数据共享、决策协作和资源协同，精准提升小微企业融资成效。多跨业务应用场景的复杂性在于涉及的信息的多样性、协同合作的复杂性以及组织和制度之间的差异性。因此，需要建立信息共享平台，搭建协同合作机制，推动信息化建设，建立合作机制和规范流程等，即需要围绕多跨业务应用场景体系构建相应的应用支撑体系、数据资源体系和基础设施体系等，如图4所示。

图4 政府支持小微企业融资支撑系统结构图

（三）确定不同层级政府协同原则，畅通层级协同机制

促进不同主体激励相容和实现成本最低既是政府支持小微企业融资层级协同的目标，也是政府支持小微企业融资任务流程和数字化支撑系统设计和运行的基本原则。

所谓激励相容原则，主要是指要实现各级政府的“多赢”格局，使各个主体追求的价值或目标“相容”。因此，要充分考虑到中央政府追求社会稳定、地方政府追求财政可持续性、金融机构追求盈利和社会责任之间的平衡。例如，在精准支持环节，中央政府通过设立专项资金、增加财政补贴、贷款贴息或风险补偿方式，鼓励地方政府更多地支持小微企业的融资需求。在精准考核环节，中央政府可以将小微企业融资支持情况纳入地方政府的考核和绩效评价体系，设定相应的目标和指标，以确保地方政府将小微企业融资作为重要工作之一，并给予相应的激励和奖励。

所谓成本最低原则，并非指小微企业贷款利率降至最低，而是指各主体的政策执行和业务操作成本尽可能低，进而使得单位货币或财政资金支持产生的总收益最大。一方面，不同层级政府资源协同尽可能符合各自资源优势特点，确保协同成本最低。另一方面，通过加强政策协同和整合，如加强中央与地方政府之间的沟通和合作，协调相关政策和措施，使各级政府的支持形成合力，确保业务流程的高效运作和共同价值的创造。

（四）明确不同层级政府的职责分工，提升层级协同合力

按照激励相容和成本最低原则，对不同层级政府的职责分工进行划分。在政策制定方面，层级较高的政府凭借其财政和金融实力，应采取直接的政府担保来降低信贷风险，或采用银行低息贷款加政府贴息的方式降低信贷成本。层级较低的政府，可以采用多方参与的融资担保基金共同降低信贷风险；在共建社会征信体系和失信名单方面加强支持，降低银行贷款的管理成本和提高小微企业的违约成本。具体见图5。

图5 不同层级政府支持小微企业融资职责分工

就小微企业融资支持数字化支撑系统运行方面，高层级政府的主要职责是建设基础设施体系和应用支撑体系，而低层级政府的主要职责是数据资源体系的输入和维护。金融监管部门的主要职责是将普惠金融信用信息平台和电子支付平台接入基础设施体系，以实现接口的标准化和互联互通、应用支撑体系的知识与规则更新。金融机构主要是负责业务应用体系的运用和应用体系的迭代升级。