社会组织的定位、发展困境与创新路径——以襄阳市为例

李俊杰

(中国人民大学 社会与人口学院,北京 100872)

一、研究缘起与研究现状

(一)研究缘起

随着我国的改革开放,原有以政府主导的社会服务向社会组织转接,推动了社会组织的建设与发展。十七大提出重视社会组织建设与管理[1],十八大提出加快形成现代社会组织体制[2],十八届三中全会强调激发社会组织活力[3]。十八大以后,创新社会治理、激发社会组织活力为社会组织建设和发展营造了良好的环境。十九大提出发挥社会组织在社会治理过程中的重要作用,二十大提出发挥社会组织在健全共建共治共享的社会治理制度方面的作用,提升社会治理效能,健全社会治理体系[4]。随着2023年两会的召开,政府工作报告中继续强调推动市域社会治理现代化,支持社会组织健康发展[5]。社会组织是社会民众和社会力量参与社会治理、改善民生的重要载体,也是我国社会主义现代化建设的重要力量。随着我国社会转型的深化,社会组织在培育和发展方面也面临着内外部的双重挑战。

文章基于襄阳市社会组织发展的现状,通过分析襄阳市社会组织的专业定位,探究社会组织在发展过程中所面临的困境,通过梳理困境内容提出相应的建议以破解社会组织发展困境,旨在丰富社会组织管理与发展理论研究,为推动社会组织理论研究提供支持。同时,文章以襄阳市社会组织的实践研究为例,也能够为其他地区社会组织的实践提供经验借鉴。

(二)研究现状

改革开放之后,党和国家为推动社会组织的建设与发展,营造良好的社会环境,使得社会组织的数量井喷式增长。目前基于对社会组织的观察研究,学界主要从组织发展、组织管理、组织作用等方面探讨社会组织发展过程中存在的问题与挑战。

在组织发展方面,结合变迁的历程,我国社会组织的发展趋向形成了以团结型社会组织、行政型社会组织到治理型社会组织的转变[6]。虽然社会组织变迁获得了一定的专业话语,实际上为有效推动政社合作的发展,社会组织在本质上仍然是政府主导的服务转移[7],因而社会组织会产生“自上而下”的发展动力[8]。社会组织的发展受到了政府治理机制的影响[9],在发展的过程中面临政府治理方式的变迁[10]、社会资本的介入[11]等外部环境的挑战和专业服务能力、内部监管机制[12]等内部环境的压力。在组织管理方面,我国的社会组织管理经历了由政府主导、关系重构到协商合作的转变[13],在管理转变背景下的社会组织管理也逐渐由双重管理过渡到分类管理[14]和分层管理[15]。这种管理的转变来自政社关系的影响,也是国家对于社会组织的认识重构,在趋势上从组织控制走向组织监管,在组织监管内容上呈现出制度、方法等多样化管理[16],做到分类支持社会组织发展[17]。由于社会组织服务的开展过度依赖政府购买,使得社会组织资源依赖严重,影响组织能力提升[18]。在一定程度上也失去平等对话关系,容易产生异化管理。在组织作用方面,社会组织作为社会治理的重要力量,尤其是推动协同社会治理方面,有着关键性的作用[19],在调动多元主体参与环境治理[20],化解基层矛盾[21],推动社区建设与发展[22]等方面提供重要的支持,有利于完善基层社会治理体系[23],实现共建共治共享的社会治理新格局。

总的来说,学界目前关于社会组织的研究更多是从国家—社会视角出发,研究社会组织发展的历程及其组织管理的变迁。这种分析视角虽然能够揭示社会组织变迁发展的规律,但是在一定程度上忽视了组织内生性发展动力。因此,不仅需要从政府管理的视角出发,还应当结合组织内部变迁的情况,有效分析社会组织发展过程中所面临的问题,提出针对性的解决措施以推动社会组织创新发展。本文以襄阳市社会组织为例,分析其在专业定位、组织发展、组织困境方面存在的问题,并提出相应的发展建议,旨在有效化解其发展过程中面临的困境,为探寻我国社会组织建设与发展总结本土经验。

二、襄阳社会组织定位与实践

(一)襄阳市社会组织的定位

社会组织的功能是社会组织发展的关键性影响因素。根据我国社会组织变迁历史,社会组织的定位经历了服务经济、完善体制、社会建设和社会治理的阶段[24]。党的二十大提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”,社会组织作为社会治理的重要推手,在社会建设方面发挥着重要的功能。第一,积极发挥社会组织参与社会建设的作用,积极配合党和政府,发挥桥梁和纽带作用;第二,有效发挥服务功能,引导社会组织在社会建设过程中发挥专业服务作用,有效推动矛盾化解、资源整合和专业服务开展等功能;第三,积极发挥团结功能,社会组织作为社会多元主体的协调中介,能够广泛联系不同阶层和广大群众,凝聚共识服务社会建设。2023年两会报告中提出“支持社会组织、人道救助、社会工作、志愿服务、公益慈善等健康发展。”社会组织在基层社会治理、民主保障等方面发挥着重要的作用,有效推动了我国社会主义现代化建设。

结合二十大和2023年两会关于社会组织发展的论述,当前我国社会组织发展的重点就是创新基层社会治理,推进治理水平现代化,完善治理体系。根据襄政发[2022]5号《市人民政府关于印发襄阳市残疾人事业发展“十四五”规划的通知》、襄阳民字[2019]11号《关于印发<市级民政系统社会组织党建工作实施方案>的通知》、襄阳民字[2018]123号《关于印发<襄阳市关于推行政府购买社会救助服务 加强基层社会救助经办能力建设的实施办法>的通知》等相关政策文件内容,可以将襄阳市社会组织的定位分为党建融合引领、传递福利服务、健全治理体系、推进乡村振兴等类型。

党建融合引领。加强社会组织党建,不断巩固和加强党组织领导地位,也是新时代社会组织发展的重要方向[25]。主管部门党组织根据社会组织发展的情况,不断完善和加强社会组织党建融合,发挥党建特性,进行党员属地化管理、党建行业化管理、党建规范化处理,积极整合完善社会组织运行机制,为社会组织品牌项目建设提供支持,引导社会组织健康、规范发展。

传递福利服务。社会组织作为第三次分配的重要渠道,能够有效为社会弱势群体传递福利服务,并且增强个体的能力和挖掘个人自身的潜能,促进个人的成长与发展和社会发展相适应。社会组织通过政府购买服务获得资金支持,并在相关部门的指引下,为弱势群体提供专业服务,将相关的福利政策转化为具体的服务支持,有效传递福利服务。

健全治理体系。社会组织由于其自身的特性,在参与基层治理过程中能够弥补政府治理的不足,有效完善治理内容。社会组织参与基层社会治理,能够有效挖掘、整合社会资源,完善治理内容,建立市域治理机制,调动多元社会主体的参与,化解基层社会矛盾,调节社会问题,从而建立共建共治共享的治理新格局,有效健全我国社会—国家治理体系。

推进乡村振兴。社会组织在乡村人才培养、产业建设、文化培育、组织创新等方面发挥着重要的优势。为全面推动乡村振兴的发展,应当积极引导社会组织参与乡村振兴专项行动。社会组织应当加强乡贤能人挖掘,促进内部人才培养和外部人才引进并重,为乡村振兴的建设打造人才保障。同时,链接资源协助乡村打造特色产业,为乡村振兴发展奠定经济基础。此外,丰富本土文化精神,建设村规民约新文明,为乡村振兴的发展营造良好的氛围。最后,加大本地社会组织孵化培育,激发乡村内生性动力,为保障乡村振兴效果提供有力支持。

总而言之,社会组织在现代化市域社会治理过程中发挥着重要的作用,对于巩固党的领导、传递社会服务、化解社会矛盾、促进社会和谐、健全社会治理体系、助力乡村振兴等方面发挥着重要的作用。因而,应积极发挥社会组织在社会治理过程中的作用,不断推动社会组织高质量发展。

(二)襄阳市社会组织的实践

近年来,襄阳市社会组织总体发展迅猛,在类型方面涉及文教、卫生、体育等各个方面,在功能发挥方面,有效发挥了社会组织在行业标准制订、专业培训、技术创新等方面的专业职能。截至2020年12月底,襄阳市(含县市区)登记注册的各类社会组织共有3199个,其中民办非企业有2087个,社会团体有1109个,基金会有3个。市级社会组织540个,社会团体380个,民办非企业157个,非公募基金会3个。没有登记注册,在街道或社会备案的社会组织有4637个(2019年底数据)。

我国民政部对社会组织的分类主要为社会团体、民办非企业单位和基金会三种,不同的社会组织类型所提供的专业服务和发挥的专业功能也有所不同。根据社会组织的类型,结合襄阳市社会组织的实际情况,可将襄阳市社会组织的实践类型大致分为五类,包括党建融合组织实践、依附—自主型组织实践、自负盈亏型组织实践、行业引领型组织实践和科技创新型组织实践等。

党建融合组织的实践特征以党建引领为核心,充分调动和整合组织内外部资源,不仅能够有效开展相关服务,还能够为组织获得身份的合法性与认可性[26]。襄阳市党建融合社会组织的发展特点主要体现在政府出资、半政府管理,具体的实践主要以绿色汉江(襄阳市环保协会)、春雨社工机构等社会组织为例。绿色汉江是政协委员发起成立的民间组织,但因其环境保护的特殊服务,使得绿色汉江的服务开展更多以党建引领为主,协同市环保局、市教育局等开展了大量的全市环境保护治理服务,获得了国内外环保类的诸多奖项和组织认可。春雨社工机构则是市民政局与襄阳市职业技术学院合作引进的组织,并在引进后进行春雨社工党支部建设,加强党建引领春雨组织的建设与发展。目前春雨社工机构在党建引领下承接了不少治理项目,为推动市域社会治理发展提供有力支持。

依附—自主型组织的实践特征则是一方面以政府的服务购买为主,另一方面还会通过基金会、企业等其他形式来获得资助,以谋求组织的发展。这类组织以襄阳市各类社工机构为主,主要的组织发展支持来源于政府的服务购买,机构通过征购获得资金支持和地位支持,从而保障组织业务的开展。因避免过度依赖政府购买的项目,不少的社工机构采取了“两条腿”走路的形式,不仅依靠政府购买的支持,还通过基金会、企业等形式获得其他支持,以确保组织资金支持能够常态化。因此,这就使得社工机构在发展的过程中不断丰富组织发展的资金支持渠道,避免因资金来源单一而影响组织建设,甚至威胁到组织发展。

自负盈亏型组织的实践特征则是强调自主性,自负盈亏。这类组织实践代表主要以各类的心理咨询工作室、教育服务机构、商会等为主,以襄阳心桥心理事业发展中心为例,其与当地高校建立了继续教育合作规划,因此为高校继续教育提供服务成为了组织发展资金支持的有力保障。在此基础上,为发展中心自主规划服务和扩展业务板块奠定了良好的基础。当然,这类组织为了能够保持自身的发展和壮大,就要根据市场、社会的需求提供更加精细化的服务,以获得认可。

行业引领型组织在实践过程中主要展现出专业建设、行业引领和服务培训等特征,在行业社会组织的规范发展方面扮演着重要的作用,主要体现在行业标准制定、行业管理等方面。行业引领型组织类型的功能不再局限于具体的服务,而是立足于整个行业发展以推动行业标准建设、完善行业服务内容、健全行业组织管理体系等,为行业内社会组织的建设与发展营造良好的社会环境,推动行业组织的高质量发展。

科技创新型组织在实践的过程中更多体现出的是技术创新、专业支持等特征,其主要的内容就是推动科学技术创新,一方面推动专业科技发展,一方面推动实用型科技转化为社会服务的技术支持。总体而言,科技创新型组织的重点在于推动新型科技的探索,有效发挥技术支持的作用,助力社会建设与发展。

不同的社会组织实践模式突显出组织背后理念、作用的差异,但无论是何种社会组织,在组织实践与发展的过程中都要坚持党的领导,保持相对开放的态度,吸收和接纳有效信息,挖掘和整合更多的社会资源,为组织的建设与发展提供支持。

三、襄阳市社会组织创新发展的困境

通过研究发现,襄阳市社会组织创新发展的困境不仅有组织内在的原因,也有外部环境的影响,主要可以归纳为组织自身参与能力欠佳、组织内部管理结构不善、政府政策扶持力度不够以及资源保障来源稳定不足等四个方面。

(一)组织自身参与能力欠佳

社会组织发展困境在自身参与能力欠佳方面体现在组织数量与社会发展需求的张力、参与社会治理功能弱化以及政策倡导力度不够三个方面。

目前襄阳市社会组织数量较多,但多数以文娱性组织为主,公益服务类组织较少。公益组织数量的不足和市民需求之间存在巨大的张力,同时使得其承接政府购买服务和转移服务的能力不足,难以满足社会发展的需求,组织数量上的限制使得社会组织在参与基层服务过程中难以发挥治理优势。现阶段襄阳市重要行业组织协会发展不足,在专业发展方面缺少平台扶持,自身能力提升困难。此外在关于行业标准、人才培养、同业交流、生态升级等方面鲜有作为,难以在基层社会治理中发挥作用。此外,在政策倡导方面力度还不够,难以有效发挥政策倡导与完善政策的作用。社会组织承接政府服务购买的过程中能够在具体的行业、领域开展服务,但服务结束后并没有针对该领域形成政策意见以此来规范相关领域的标准,大多停留在服务提供层面,难以发挥政策倡导的作用。

(二)组织内部管理结构不善

组织内部管理是影响组织建设的重要因素,也是组织发展面临的重要挑战。组织内部管理结构不善主要可分为管理层不作为、组织管理不规范、组织制度认可度低及监督性不足等方面。

社会组织的理事会作为组织的管理层,对于组织宏观规划发展有着重要的影响,但目前由于理事会的推举制度和规则不够透明,且部分理事成员挂职居多,履职意识较差,容易出现不作为的现象,使得组织重大决策难以落实。此外,由于社会组织相比较企业而言管理更为灵活。因此大多数社会组织没有形成规范化的管理制度,反而造成管理呈现出领导个人化、组织松散化的现象。管理的松散在一定层面上也容易影响员工的工作开展,使得组织外在形象受损。同时,不规范的管理制度也难以获得员工的认可,反而容易造成员工流失。加之社会组织监督管理制度并未做到足够的公开、透明,因而会产生“非正式”的工作制度,影响组织管理工作的开展。

(三)政府政策扶持力度不够

近些年虽然出台了大量社会组织相关的政策文件,但主要停留在组织监督、管理层面,涉及到组织发展扶持方面,现有政策还不够明细。政府政策是影响社会组织发展的重要因素,政府扶持力度不够主要因为专项扶持政策不足、组织发展规划不深入、专项资金支持预设定不足等方面。

现阶段襄阳市尚未制定社会组织中长期发展规划,没有制定明确的重点领域与类型,对于社会组织长期发展规划不深入,难以为社会组织发展提供方向性指引。其次,专项扶持政策制定不足,初创组织发展没有专项政策支持,在市、区、街道也未设定相应的社会组织孵化基地,难以培育社会组织发展。最后,在资金支持方面没有设定社会组织专项资金预算,仅以民政、共青团、科协、妇联等相关单位提供服务购买项目,社会组织发展资金支持力度不够,难以形成可持续化发展。就政策支持而言,政府在社会组织发展扶持层面上还需要加大力度,不仅需要完善社会组织的中长期发展规划,还应当做好专项扶持和预算,为培育和发展社会组织提供有力保障。

(四)资源保障来源稳定不足

资源保障是社会组织发展的重要因素,良好的资源保障为社会组织的建设和发展提供支持。现阶段社会组织资源保障来源稳定不足主要体现在专业发展培训欠缺、组织建设咨询有限、合作交流不足等。

社会组织的建设和发展离不开成员的支持,目前襄阳市并未形成社会组织人员专业化发展训练的相关课程,针对社会组织的建设和发展无法提供专业化的培训,甚至相关培训仅针对理事长或总干事一人,其他成员无法参与专业培训,影响社会组织建设。其次,社会组织在业务扩展和服务提供的过程中需要引入第三方组织进行建议咨询,有效厘清组织发展困境。针对组织发展困境,社会组织所能接触到的资源有限,难以解决现阶段困境,只能采取降薪、辞退等行为缓解组织面临的问题,以此往复。最后,社会组织间的合作支持与交流能够有效整合社会资源,促进组织壮大。然而实际上因社会组织业务重复率比较高,组织之间的交流合作也带有一定的距离感,更加难以推动社会组织专业性的建设与发展。

四、襄阳市社会组织创新发展的路径研究

为了应对襄阳市社会组织在创新发展过程中的困境,应当分别从加强党建融合引领、规范组织管理措施、完善政策支持体系、优化组织发展环境等入手,打造良好的发展环境,助力其创新发展。

(一)加强党建融合引领

加强社会组织党建融合引领,有效为社会组织的建设和发展奠定主心骨。襄阳市社会组织党建融合引领应当从政治思想、工作开展、组织架构和制度规范方面将党组织与社会组织融合发展,协同并进。

在思想政治方面,应当积极发挥党组织的政治引领作用,认真学习贯彻相关政策文件,指引社会组织依法、依规开展服务。此外,加强对社会组织法人、理事会的审核,确保政治立场坚定,为社会组织正确发展保驾护航。同时加强对社会组织敏感特殊领域进行风险审查,确保政治安全,加强重大事项报告,以确保党组织掌握社会组织动向。在工作开展方面,积极推动党组织与社会组织业务有机融合,发挥党组织的带头作用,积极引导社会组织开展工作,并完善社会组织建设与管理工作。在组织架构方面,要积极引导党组织参与核心管理团队,并完善人员选拔、换届选举等相关制度。同时,党组织要积极督促社会组织在服务开展、业务拓展等方面存在的不足之处进行整改。在制度规范方面,党组织应当积极发挥带头人的作用,从社会组织理事选举、人员配备、办公管理等方面建立高效实用的管理制度,有效规范社会组织制度安排,推动社会组织高质量发展。

(二)规范组织管理措施

规范的组织管理措施有助于社会组织的成长和建设。为了更好地促进襄阳市社会组织管理能力的提升,应当加强从提升社会组织能力建设、建立完善的社会组织治理模式入手,化解管理层不作为、组织管理不规范、制度认可度低等问题。

提升社会组织能力建设。第一,加强社会组织内部管理结构优化,发挥理事会功能,各个部门分工明确,能够有效为组织的建设和发展助力。第二,坚持组织人员学习化培养,积极调动组织内外部资源为组织人员的成长提供助力,提升人员的专业性和实践性。第三,明确组织中长期发展目标,根据组织发展现状,制定合理、有效的组织发展目标,为提升组织服务能力和组织建设提供方向支持。第四,完善组织各项制度规范,明确组织各项制度内容和规范,建立良好的办事制度,不断完善组织制度化建设。

建立完善的社会组织治理模式。第一,加强组织治理能力提升,提升组织自我管理能力和业务开展能力,有效提升组织在社会治理过程中的作用。第二,加强组织专业性、专项性建设。提升组织专业性建设,细化专业服务和专项领域拓展,打造社会组织行业领头羊。第三,建立良好的危机应对机制,做到居安思危,有效应对组织建设和发展过程中遇到的困境,促进组织高质量发展。

(三)完善政策支持体系

政策支持体系为社会组织的建设和发展提供了有效的扶持作用,能够促进社会组织更加健康地发展。为了能够更好地促进襄阳市社会组织的建设和发展,应当从加大政策的扶持引导、将社会组织发展纳入政府规划、设立组织专项发展基金等入手。

加大政策对于社会组织的扶持引导。襄阳市社会组织在质量上能力偏低、规模较小,需要相关部门出台专项政策进行扶持。首先,建立专项组织服务政策引导,为社会组织发展提供园区场地支持,可以对新培育、新成立的社会组织进行入驻支持,缓解其发展过程中的场地困境。其次,加大专项扶持资金政策的投入,为社会组织发展提供资金支持。常态化设定公益基金、公益创投竞赛以及各类实践课题研究等。

将社会组织发展纳入政府规划。根据襄阳市未来发展的长期规划,建设市域社会治理新城市,应当积极发挥社会组织在民生保障中的作用。第一,应当明确制定社会组织的中长期发展规划。根据襄阳市社会组织现阶段的发展状态,整合襄阳市及其周边的社会资源,为社会组织中长期的建设设定相应的目标,助力社会组织的建设与发展。第二,将社会组织的发展纳入政府规划中,根据襄阳市城市建设发展和各区域发展的实际情况,将社会组织纳入其中,积极发挥社会组织在各类民生保障中的作用。

设立社会组织专项发展基金。以政府投入资金为主,企业为辅,积极引导各个县市区成立社会组织专项发展基金,确保基金会的有效运作。第一,完善专项发展基金管理模式,有效维持基金正常运行。第二,根据各地实际情况制定服务购买,为组织服务购买提供资金支持。第三,发挥基金的专业引导作用,积极培育组织服务能力、管理能力和发展能力建设,推动社会组织标准化建设,打造一批具有示范带动作用的优秀社会组织和品牌公益服务项目。

(四)优化组织发展环境

优化社会组织的发展环境,应当以政府引导为主,整合社会组织发展资源,从提供专业支持、联动组织交流和探索组织市场化服务机制等方面为社会组织提供保障。

建立组织成长常态化支持。为促进社会组织高质量发展,襄阳市应当明确社会组织发展目标,为社会组织成长提供常态化支持。第一,加大引进其他地区优秀社会组织合作交流,为本土社会组织发展提供支持。第二,鼓励本地成熟社会组织总结组织发展经验,带动其他社会组织建设和发展。第三,建立组织发展动态管理机制,有效根据组织发展的实际情况提供专业支持,有效化解组织发展难题。

联动组织交流。建立社会组织合作交流生态圈,政府应当积极营造社会组织发展良好的社会环境,联动各个社会组织,形成常态化的组织发展交流会与展示会,不仅能够促进社会组织之间的相互学习和成长,还能够有效推广和宣传社会组织。

探索组织市场化服务机制。为提升社会组织综合发展能力,应当积极引导社会组织扩展专业服务领域,利用专业化优势开展市场化服务机制,以缓解单一的政府资金支持局面。首先,增强社会组织项目筹资能力,提升项目服务质量,积极吸引基金会、企业等单位进行服务购买。其次,加强社会组织筹资能力扩展,通过完善社会组织服务设计,积极推动社会组织与相关公益投资方合作,强化社会组织筹资能力。最后,建立社会组织筹资部门,通过建立专业化筹资部门,依托现有业务板块和服务能力评估,积极开展筹资吸引服务,提升筹资成效。

综上所述,发挥社会组织在社会建设、社会治理过程中的积极作用,应当不断破解社会组织发展的体制、机制障碍,为社会组织的发展提供政策支持、制度保障和环境支持。同时加大组织生态支持的力度,以“传帮带”的形式发挥社会组织间的协助支持。在社会组织内部建设方面,加强社会组织参与能力和提升专业服务能力,建立完善的管理体制、机制,有效推动社会组织的建设与发展。