地方政府融资平台公司发展历程及现状刍议

［摘 要］地方政府融资平台公司的发展经历了初始期、发展期、深化期3个阶段，为城市更新改造、基础设施项目建设、城市功能园区开发等方面提供了融资支持，是推动我国城镇化进程的重要力量。当前，地方政府融资平台公司经过30多年的发展，其融资规模不断扩大、融资领域不断扩展、企业架构不断优化，但也面临着融资渠道逐渐收紧、融资成本不断上升、各类风险持续增加等一系列问题。文章主要分析地方政府融资平台公司的起源、现状及问题，希望对于促进其未来健康发展具有积极的参考价值。

［关键词］地方政府融资平台公司；融资风险；融资渠道

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.053

［中图分类号］F832.39［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）14-0161-04

0     引 言

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的规定，地方政府融资平台公司（以下简称融资平台）指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。近年来，融资平台在城市更新改造、基础设施项目建设、城市功能园区开发等方面发挥着重要的作用，为提升我国的城镇化率作出了突出贡献。党的二十大报告指出：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化……加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”面对新型城镇化发展的要求，融资平台将在此进程中继续发挥其自身独有的功能，为城市和地区的发展再立新功。因此，研究分析融资平台的缘起，明确其发展现状，了解其现存问题，对今后融资平台的发展具有十分重要的意义。

1     融资平台的起源和发展

融资平台起源于20世纪80年代中期，发展于20世纪90年代末，21世纪逐渐进入“发展快车道”。

纵观这类公司近40年的发展历史，大致可以将其分为3个发展时期。

1.1   初始期：融资平台为弥补地方财政缺口应运而生

融资平台因“分税制”改革而产生，其产生反映了我国财政体制的发展和变革。1994年“分税制”改革后，中央、地方开始“分灶吃饭”，中央财政的资金来源主要是增值税（中央占25%）、消费税、关税和企业所得税（中央占60%）；地方财政的资金来源主要是营业税、个人所得税、土地增值税等。中央和地方财政的分配比例大致维持在5∶5，但中央和地方财政事权的分配比例约在2∶8，财权上收、事权下放、“强干弱枝”趋势日益明显，地方的财权和事权不匹配，地方财政缺口日益扩大。为弥补地方财力的不足，特别是克服当时的“地方政府不得发行地方政府债券进行融资”这一预算硬约束，融资平台由此产生［1］。因此，融资平台自产生之日起就承担着弥补地方财政缺口，为地方政府财政筹集资金这一天然的

职能。

1.2   发展期：融资平台为应对金融危机而逐渐壮大

1998年的亚洲金融危机和2008年的世界金融危机使融资平台日益受到重视。金融危机发生后，我国宏观经济呈现“有效需求”不足的特征。按照凯恩斯主义的观点，当有效需求不足时，政府应适时开展逆周期操作，加大政府投资力度，以增加政府需求弥补需求不足的缺口。以2008年的“四万亿”政府投资为

例，中央政府与地方各级政府共同应对金融危机带来的不利影响。在具体安排投资项目时，两次金融危机后，政府投资项目主要集中在基础设施建设、城市更新改造等方面，但地方政府财力难以完全覆盖项目资金，地方财政面临较大的支出压力。另外，根据《中华人民共和国中国人民银行法》的有关规定，中国人民银行不得向政府及政府部门发放贷款。为克服“资金不足”和“不得向银行贷款”这两项硬约束，融资平台的融资职能日益得到政府重视。其凭借企业法人地位、合规财务报表的优势，扮演了贷款“中间商”的角色，地方政府可以通过融资平台从银行融资，再投资于具体的政府基建项目［2］。此后，融资平台得到了快速发展，融资平台数量也从金融危机爆发前的不足3 000家发展到2020年的9 000余家。

1.3   深化期：融资平台为提升城市品质而快速发展

自2008年金融危机爆发至今已有10余年，这10余年是融资平台深化发展的时期。一方面，融资平台的融资职能不断强化。融资平台的经营特点和投资方向与其他的投融资公司有着显著差别，其在金融市场中往往被认为是帮助政府融资的“工具人”，投资者对这类公司发行的金融产品信任度较高，使这类公司的融资职能被进一步放大。另一方面，融资平台越来越深入地参与到城镇化进程中。随着我国城镇化进程的加快、城市规模不断扩大、城市配套基础设施需求不断增长，这在客观上导致融资平台越来越深入地融入城市建设中。无论是在城市扩张初期的道路、通信等基礎设施的建设阶段，还是在城市扩张高潮的房地产开发、老旧小区及棚户区改造阶段；无论是城市新区的建设，还是老城区的品质提升，融资平台均深度参与其中。可以说，近年来我国城镇化进程的加快、新型城镇化建设的不断深入，与这类公司的深度融入有着紧密联系。

2     融资平台的特点

2.1   融资规模不断扩大

融资平台在实践中的表现形式主要是各类城投公司。一般来说，这类公司发起设立的主体是地方政府的财政部门，有时也通过政府引导基金注资的方式成立。因此，这类公司的控制权直接或间接地掌握在政府手中。为了满足当地城镇化的需求，同时也为了达到上级的政绩考核标准，各级政府天然地有将融资平台资产做大的趋势，以期通过其资产规模的扩大来实现此类公司融资规模不断扩大的效果。截至2021年上半年，全国各类型的融资平台共发行债券

14 409只，债券规模存量11.57亿元［3］。而发行债券融资仅仅是此类公司融资渠道的“冰山一角”，考虑到融资平台主要的融资渠道是银行贷款，其融资规模将是一个天文数字。

2.2   投资领域不断拓展

融资平台成立之初主要从事城市基础设施开发建设工作，聚焦于社会公益领域的投资是这类公司的特点之一。随着城市功能的不断完善，融资平台的领域也在不断地拓展和延伸，其不再单纯聚焦于社会公共基础设施建设投资，也逐渐向各类收益性投资进军。同时，随着国家近年来加强对融资平台会计核算、制度建设的监管，是否具备稳定的现金流和收益成为此类公司能否存续的关键，因此，融资平台近年来的投资重点逐渐转向了具有一定收益的投资项目。例如，部分融资平台深度参与当地的工业园区开发建设，通过建设标准厂房并向企业租赁的形式，定期获得稳定的现金收益；部分融资平台则在当地政府的支持下，对当地发展状况良好，但资金短期内紧张的企业进行借款或股权投资，以期获得企业定期的分红；还有部分发展较好的融资平台通过建立政府产业投资基金的方式，以私募股权投资（Private Equity，PE）的方式投资本地区有良好发展前景、未来可能在各类资本市场上市的创业型企业，以期其未来上市后能够在资本市场变现，获得超额收益。

2.3   公司架构不断优化

融资平台成立之初仅具备融资功能，因此，其公司职能相对单一，造成了公司从业人数较少、机构设置不合理、架构较为简单等问题。但是，随着融资平台通过吸收合并等方式不断兼并其他国有开发建设公司，以及政府不断向其注入资产，为更好地盘活利用这些资产，融资平台的公司架构也在不断优化。例如，部分融资平台在整合了当地政府的城市开发建设企业后，从单纯地为城市开发建设提供融资的“钱袋子”转变为城市开发建设的“参与商”，这类融资平台在原有的融资职能部门之外增加了相应的开发建设职能部门，公司也逐渐转型为具有国有背景的城市开发公司。部分融资平台除整合城市开发建设企业外，还将国资控股的生产型企业作为自己的子公司。因此，融资平台除增加开发建设职能部门，还增加了生产管理职能部门，成为国有资产的实际运营者。随着融资平台规模不断扩大、业务量不断增加，公司架构也不断优化，正逐步建立起现代公司制度，董事会、监事会等机构逐渐规范运作，企业决策、监督等程序逐渐细化完善，公司议事制度也日益严谨。融资平台正逐渐从单纯的以融资为主要职能的公司转变为实体运营的现代化公司。

3     融资平台面临的问题

3.1   融资渠道逐渐收紧

一般而言，企业的融资渠道有银行贷款、信托贷款、融资租赁、票据贷款、发行股票和证券等，融资平台通常采用多渠道、多种类的融资办法，其融资规模也在持续不断地扩大。但随着近年来融资平台风险的不断积累，市场对这类公司的融资渠道有收紧的趋势。一方面，融资平台难以在市场公开发行股票融资，直接融资渠道较少。由于融资平台的主要职能是为政府项目融资，公司本身的持续经营性、未来成长性及稳定营利性存在较大的不确定因素，其经营很难符合《中华人民共和国证券法》规定的上市要求，通常采取“借壳上市”的方式参与股票市场直接融资。但由于市场上“壳”资源有限，能够成功实现上市的融资平台较少。另一方面，随着当前金融领域“降风险”工作的深化，间接融资渠道收窄。以往在进行项目融资时，融资平台可以采取银行贷款、融资租赁、信托贷款等多种方式或者组合使用多种金融工具，但也容易引发“短资长用”等资金期限不匹配的问题，给公司经营带来风险。为化解风险，目前市场对融资租赁、信托贷款等短期融资有收紧趋势，导致融资平台的融资渠道进一步收紧。

3.2   融资成本不断上升

融资平台的主营业务是为政府项目提供融资，因此，其融资的抵押物主要由地方政府提供。在融资平台发展初期，由于政府掌控的资源较多，政府可将其掌控的优质资源作为融资平台的抵押物或直接作为资本注入公司的运营。这些优质资产（主要是优质地段的土地使用权、具有稳定收益的国有企业经营权）能够产生稳定、持续的经营收益，因此银行在发放贷款时，对其风险评估相对较低，银行贷款利率相对较低。但是，随着政府融资规模的不断扩大，原有的优质抵押物已逐渐不能满足政府的融资需求，部分经营收益较低甚至不产生收益的政府资产也作为了融资平台的抵押物［4］。相应地，银行在审核融资平台提供的抵押物时，对其未来收益情况愈发保持谨慎，逐渐提升了对融资平台的风险评估水平和贷款利率，导致融资平台面临着融资成本不断上升的局面。

3.3   各类风险持续增加

一是融资风险持续增加。随着融资平台融资渠道逐渐收紧、融资成本不断上升，这类公司的融资风险呈现逐年增加的态势。特别是在当前的财政预算体系下，政府的资产负债表不公开发布，银行难以全面掌握地方政府的融资总量和负债规模，对一般性公共预算收入和政府基金性收入的估算存在一定盲区，造成了银行与融资平台之间存在严重的信息不对称问题，银行对该类公司发放贷款时存在着盲目性，进一步增加了融资平台的融资风险。

二是经营风险持续增加。一般而言，融資平台的投资项目主要集中在非经营性项目或政府的公益类项目上，这类公司投资的最终目的是提供公共产品或准公共产品。因此，投资项目本身不产生现金流或产生的现金流不足以偿还银行贷款，由此导致了投资项目本身缺乏还款途径，还款主要依靠政府未来的财政收入增长或土地出让收益增加［5］。但随着房地产行业的整体放缓，缺乏造血能力的融资平台将面临经营持续亏损、经营风险持续增加的局面。

三是管理风险持续增加。融资平台的管理层主要是当地政府部门工作人员的转任转岗，特别是财政部门干部转岗到融资平台任职，成为融资平台管理层的主体，在一定程度上管理层习惯于从政府财政角度出发考虑和处理问题，对现代金融、资本市场的理解和把控能力相对不足，对如何匹配收益和风险、如何更好实现公司资产证券化以及如何更好地加强同资本市场沟通以降低公司融资成本等问题的理解相对不够深入，在借贷资金期限管理、资金成本把控等重点事项上还有不足之处，给融资平台带来了一定的管理

风险。

4     优化融资平台发展的建议

4.1   开发融资渠道

一方面，融资平台要积极拓宽间接融资渠道。除了用足、用好银行贷款融资和票据融资，还应积极争取政策性银行支持，适当利用信托、融资租赁等非标融资渠道，在控制好风险的前提下用好各类资金，不断扩大间接融资规模。另一方面，融资平台还要适时开拓直接融资渠道。融资平台应不断推进直接发行债券的工作，直接到资本市场融資。同时，还可以借助融资平台的规模，结合地方产业特点，加快融资平台上市工作，促进融资平台转型，借助上市公司的身份更好地参与资本市场融资。

4.2   降低融资成本

融资平台当前面临的最大问题是融资成本高，解决该问题的关键在于找到新的、能够产生现金流的抵押物。除了继续增加建设用地规模，融资平台还应积极寻找具有融资抵押潜力的动产、不动产和股权等，厘清其权属、明晰其产权、增加其流动性，使这些新开发的动产、不动产和股权等具备成为抵押物的潜力，能够随时向银行办理抵押，从而用充足的抵押物降低银行融资成本，进而降低公司融资成本。

4.3   控制投融资风险

一方面，融资平台要控制好融资风险，应特别关注各类贷款的贷款期限和还款日期，合理安排资金的使用时间，避免出现集中还款高峰导致的融资平台还款困难，引发平台“暴雷”的问题。另一方面，融资平台还要控制好投资风险，提高投资的专业度，既要避免盲目投资导致的资金损失，也要建立常态化、长期性的投资评价机制，对投出去的每一分钱都要高度负责，避免投资过程中滋生的各类违法行为，确保融资平台在一个安全、高效、稳定的环境中顺利运行。

主要参考文献

［1］李晶.地方政府融资平台的发展及其风险防范［J］.中国集体经济，2021（15）：91-93.

［2］朱小蓉.新形势下城投公司运作模式的思考［J］.财会研究，2015（10）：67-70.

［3］李荣戎.城投公司市场化转型路径研究：基于发展阶段的视角［J］.投资与创业，2021（21）：169-175.

［4］李军霞.论地方政府融资平台公司资金管理问题及对策

［J］.中国市场，2020（2）：102-103.

［5］唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展：国外模式与中国之道［J］.上海金融，2011（3）：19-26.

［收稿日期］2023-01-02

［作者简介］牛晓（1981— ），男，山东淄博人，硕士，讲师，主要研究方向：产业经济、区域经济。