湿地保护规划编制要点探讨——以桐庐县湿地保护规划为例

胡洵瑀 王铮屹 钱逸凡 刘秀红 许 焱 汪全胜 张现武

（国家林业和草原局华东调查规划院，浙江 杭州 310019）

我国自1992 年加入《湿地公约》以来，陆续颁布了《关于加强湿地保护管理的通知》（2004 年）、《湿地保护管理规定》（2012 年）等重要文件。2023 年1 月，国家林业和草原局、自然资源部共同印发了《全国湿地保护规划（2022—2030 年）》，我国湿地保护规划工作稳步推进。2022 年颁布的《中华人民共和国湿地保护法》是我国首部针对生态系统制定的法律（张明祥,2022），规定县级以上地方人民政府林业草原主管部门应当会同有关部门，依据本级国土空间规划和上一级湿地保护规划编制本行政区域内的湿地保护规划。

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，从规划层级和内容类型来看，国土空间规划分为“五级三类”。“五级”对应我国的行政管理体系，分别是国家级、省级、市级、县级、乡镇级，其中，国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划体现的是规划的综合性，详细规划强调实施性，相关的专项规划着眼于专门性。县级湿地保护规划属于县级专项规划，针对湿地这一生态系统，主要侧重规划内容的可操作性（刘梦瑶等，2022）。本文以桐庐县湿地保护规划为例，就湿地保护规划要点进行探讨，为各地编制湿地保护规划提供参考。

1 湿地保护规划编制要点

湿地保护规划需根据各地的自然禀赋和湿地资源，结合当地实际情况，提出适宜地方保护和发展的具有可操作性的规划内容（夏舫等,2022）。编制要点可概括为湿地资源现状、保护方式、生态修复、合理利用以及支撑体系等（图1）。

图1 湿地保护规划编制要点分析框架Fig.1 Analysis framework for key points wetland protection planning

1.1 湿地资源现状

湿地资源现状是湿地保护规划编制的基础。湿地的位置、面积、类型和权属等信息确定了湿地的空间分布和基本信息，湿地的水质水文特征、生物多样性概况、受威胁情况和利用现状等反映了湿地的生态状况。湿地资源不仅要查清一定范围内的湿地底数，还需明确不同湿地斑块的生态状况和受胁迫程度。湿地资源值得探讨的内容主要有湿地分类、湿地生态状况评价等。湿地的空间分布和基本信息可根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，以第三次全国国土调查年度变更成果为基础，结合《湿地公约》《中华人民共和国湿地保护法》的湿地分类体系，调查湿地资源现状。湿地生态状况评价是湿地资源现状的重要内容，一般性的评价指标包括湿地斑块破碎度、水质、水文状况、土壤质量、生物多样性、植被覆盖度、外来物种入侵程度和受胁迫因子等要素（钱逸凡等,2019;吴伟志等,2021）。实际工作中，评价指标的确定和评估标准需根据不同湿地类型，结合当地实际进行针对性的设计研究，并开展专项调查。

1.2 湿地保护方式

湿地保护方式是湿地保护规划编制的重要内容，从湿地分级管理体系和自然保护地体系两方面论述。湿地分级管理体系通过各级湿地名录呈现。目前，我国已建成由国家重要湿地（含国际重要湿地）、省级重要湿地和市县级重要湿地组成的湿地分级体系。我国国际重要湿地、国家重要湿地主要依托于其所在的自然保护地管理机构进行日常管理，省级、市县级重要湿地的保护责任单位为该湿地所在的自然保护地管理机构或当地人民政府。根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，自然保护地体系由国家公园、自然保护区、自然公园（湿地公园、森林公园、地质公园、草原公园等）等构成。在湿地保护规划编制过程中，建议将具有明确管理机构的湿地，即位于国家公园、自然保护区、自然公园内的湿地纳入自然保护地体系（张茂莎等,2022）。此外，将饮用水水源保护区、湿地种养殖示范点等归为湿地多用途管理区，作为自然保护地体系保护方式的有效补充。

1.3 湿地生态修复

湿地生态修复是当前湿地保护规划的重点内容。修复方式以自然恢复为主、人工修复为辅（李春华等,2023）。若可以通过减少干扰、自主恢复的生态系统，一般首选自然恢复。若已发生一定程度的退化，仅依靠自然恢复难以达到原有状态的生态系统，则采用人工干预下的自然恢复。人工干预行为主要发生在修复前期，如污染物质、有害生物清除，补植复壮优势种群等。若生态系统严重退化，则需论证是否重建生态系统，重建工作投入大、耗时长，需多方面综合论证。湿地修复过程及修复后若干年内，还需跟踪监测、评估修复效果（张悦等,2013）。湿地生态修复项目建议优先安排在生态功能退化的国家重要湿地、地方重要湿地内，在进行湿地生态修复时，可同时开展生物多样性保护实践等（刘德荣等,2022）。

1.4 湿地合理利用

湿地合理利用规划是湿地保护规划的特色内容。我国湿地利用历史悠久，以产品生产型为主的湿地农业是主要的利用方式。其中，稻作、藕塘（李荣福等,2019）和坑塘渔业养殖（江兴龙,2009）是湿地农业的主要形式，由此形成的梯田（彭兆荣,2019）、桑基鱼塘（陈彩霞等,2021）、稻鱼共生生态系统已成为世界农业遗产（张灿强等,2021）。生态旅游（朱梦旗等,2018）、自然教育（张成龙等,2022）是湿地文化服务功能的重要组成部分，近年来各湿地公园进行了广泛实践（刘东煊等,2019;陈天琪等,2021）。利用湿地净化水质的功能，可在农村地区建设用于处理农村生活污水（倪洁等,2022）和面源污染（王一格等,2021）的人工湿地，发挥湿地的生态作用。在湿地保护规划实践中，湿地合理利用规划可与湿地宣教相结合，针对湿地农业、小微湿地、自然教育等，开展湿地利用示范试点。

1.5 规划支撑体系

湿地保护规划支撑体系一般由监测评估、管理体系和组织保障组成。湿地监测评估体系的构建结合国土调查年度变更、湿地生态状况评价、重要湿地预警等项目，综合各项常规指标和专项指标，通过建设“智慧湿地”，实现数据归总和共享。管理体系和组织保障可通过制度建设、能力提升、培训交流和资金投入等方面进行建设。

2 杭州桐庐县湿地保护规划案例

2.1 桐庐县湿地概况

桐庐县位于杭州市西南部，钱塘江中游，湿地面积占总面积的3.72%。县域内水系发达，水资源丰富。富春江、分水江贯穿全境，山塘水库多呈山溪性特征。桐庐县湿地分为内陆滩涂、河流水面、水库水面、坑塘水面、沟渠5 类，其中河流水面、水库水面、坑塘水面面积较大。全县有小微湿地4 055处，面积1 344.16 hm2；从斑块大小来看，93.19 %的小微湿地面积集中于200 m2～1 hm2。

2.2 规划布局

桐庐县湿地保护规划总体布局为“一核、两轴、十溪、多点”（图2）。“一核”为桐庐主城区湿地和富春江滨水风光带湿地，地处富春江和分水江交汇处；“两轴”为富春江、分水江；“十溪”由后溪、瑶溪、保安溪、前溪、罗溪等河流水系组成，分布于桐庐全境；“多点”为桐庐县域内湿地公园、饮用水源保护区、水库、山塘、湿地保护小区和小微湿地等，是湿地保护修复和宣传利用的主要节点。

图2 桐庐县湿地保护规划总体布局Fig.2 Overall distribution of wetland protection planning in Tonglu

2.3 湿地保护体系规划

桐庐县现有自然保护地以优化提升为主。规划健全湿地分级管理和名录制度，依托南堡省级湿地公园和萝卜洲省级湿地公园，申报南堡省级重要湿地、萝卜洲省级重要湿地，严格按照省级重要湿地要求管控。于“十溪”规划建设瑶溪湿地保护小区和芦茨溪湿地保护小区，并勘界立标、设立宣教标牌。结合河湖长制，探索PPP 治水模式，引入社会资本开展河道保洁、设施运维等常规湿地保护工作（表1）。

表1 桐庐县湿地保护规划主要内容Table 1 Main content of wetland protection planing in Tonglu

2.4 湿地生态修复规划

根据桐庐县湿地现状，规划修复南堡库尾湿地；在萝卜洲省级湿地公园、南堡省级湿地公园内依托现有的河湾、浅水区域和洲滩恢复不同类型的水禽栖息地。依托“多点”布局，结合绿化示范村、美丽乡村建设，开展小型库塘湿地修复治理，重点打造小微湿地示范点。贯彻“美丽河湖+”理念，推动流域高质量发展，构建平安、健康、宜居、富民的全域幸福河湖（表1）。

2.5 湿地合理利用规划

桐庐县湿地合理利用规划主要依托于南堡省级湿地公园、萝卜洲省级湿地公园和富春江—新安江国家级风景名胜区（桐庐段），分布于“一核、两轴、多点”（表1）。“一核、两轴”内湿地文化内涵丰富，南堡印渚桥与分水烈士墓、富春江严子陵钓鱼台、桐庐富春山居图等都是优秀的湿地文化载体，在湿地公园、风景名胜区和湿地保护小区内规划建设“南堡精神”文化和乡土文化的科普宣教体系，记录、传承湿地非物质文化遗产，保护文化载体。

在生态旅游方面，规划打造桐庐南堡“天溪十景”，建设2～3 条湿地旅游精品路线。规划建设富春江湿地康养基地，以诗路文化、中医药文化、村落文化为特色，以水为轴连接大奇山旅游度假区、富春山景区、美丽乡村等，推动桐庐城区旅游产业向养生度假方向转型升级。在芦茨溪打造慢生活体验区，将自然山水和乡村慢游、生态度假有机融合，打造富春慢游生活新家园和湿地生态康养示范区。在南堡省级湿地公园、萝卜洲省级湿地公园规划建立湿地植物“收割—储运—资源化利用”体系，探索湿地植物资源化利用方式。

2.6 湿地支撑体系规划

湿地支撑体系规划主要由监测防治体系和各项湿地管理制度构成（表1）。湿地外来入侵物种防治体系以信息化调查系统支撑的地面调查为主，以卫星及无人机遥感调查为辅，通过内业数据整合和标本整理，建立湿地外来入侵物种信息数据库，开展外来入侵物种风险和危害评估。中华秋沙鸭（Mergus squamatus）栖息地保护和迁徙动态监测以迁徙通道保护、越冬地保护与修复、迁徙动态监测、种群调查为基础，旨在提升栖息地质量。

湿地资源调查监测体系以固定样地为单元，以图斑监测为基础，开展湿地储量和结构调查，获取各类湿地资源数据；建立湿地调查监测数据库，分析湿地资源的种类、数量、质量、结构、保护利用方式及其变化情况。同时，建立由多部门参与、分工协调、相互补充的湿地资源监测体系，实现监测数据共享共用。在湿地监测调查的基础上，将该体系融入“数智杭州”及桐庐智慧城市建设系统，接入省市智慧湿地应用场景，深入推进数字化改革。

桐庐县湿地考核评价制度将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入桐庐县林长制考核体系，建立健全奖励机制和终身追责机制，落实湿地面积总量管控制度，确保湿地保有量不下降、功能不降低。湿地生态补偿机制将以湿地环境资源有偿使用为核心，以政府为主导，增加公共财政对生态补偿的投入，积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，推动建立省、市、县三级生态补偿机制。

3 结语

《全国湿地保护规划(2022—2030 年)》的印发为各地湿地保护规划提供了指引。在新一轮湿地保护规划编制过程中，需重点研究当地湿地面积总量管控方式和湿地分级管理体系，开展湿地保护修复工程和湿地资源调查监测工作，进一步研究完善湿地保护率等指标的统计方法，鼓励新方法、新技术在湿地修复、水环境提升中的应用。湿地保护规划在编制过程中不仅需要与上级规划、总体规划相衔接，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇发展边界3 条控制线，落实国土空间用途管制要求，同时也要与流域综合规划、防洪规划等专项规划做好衔接。