陇南市推进乡村治理法治化的对策建议

甘肃省陇南市成县委党校 杨满仓

党的十八届四中全会提出推进乡村治理法治化，并指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”[1]。法治化是新形势下社会治理的核心所在，推进乡村治理法治化对全面实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。

一、陇南推进乡村治理法治化面临的新问题

陇南围绕乡村社会发展大局，以法治乡村建设为载体，以法治思维创新为主导，积极探索乡村治理新模式，多元主体共治格局已形成，乡村治理体系趋于完善，有力推动了乡村社会的发展。但乡村治理法治化不是一蹴而就的，而是一个复杂、循序渐进的过程。

（一）乡村治理行政化特质明显，民众参与积极性低，社会组织、乡村精英发声少

陇南已基本形成了基层政府、党组织、村委会、社会组织以及广大村民等多元主体共同参与乡村治理的格局，但部分治理主体参与度不高，制约着乡村治理法治化的水平。

1、民众参与乡村治理的积极性低。在陇南乡村治理实际中，基层政府工作人员受村民法治观念不强、法治能力低的影响，往往以行政命令式开展工作，从守法义务角度凸显了村民是被管理者的角色，影响了村民参与乡村事务的积极性。同时，部分村委会工作缺乏主动性和独立性，对基层政府依赖性较强，权利失位，农村事务管理者的角色弱化，村民自治积极性受阻，参与民主决策度低。当然，实践中也有部分村民只注重自身个人利益，不关心公共事务，对社会整体认同感不高，参与乡村事务治理主动性不强。

2、社会组织作用发挥受限。社会组织的非政府性、专业性、自治性等自身特点，决定了乡村社会组织在乡村治理中具有政府等权威组织不可替代的优势[2]。但陇南乡村社会组织发展规模较小，发育不充分，管理不规范，实力不强，在乡村治理中作用发挥受限。

3、乡村精英外流。乡村精英思想开放，民主意识强，人脉和社会资源比较丰富，对引领村民思想、发展乡村事务、提升民主决策的科学性等方面都具有促进作用。陇南农村城乡差异较大，经济状况较差，有文化、有思想、有能力的青壮年都乐意在城市发展，不情愿在村担任村干部为民服务，更不愿意留在乡村自己打拼，城市发展成功的人士也很少情愿反哺乡村。

（二）部分乡村村规民约公信力不强，实践性不高

具有地方特色的村规民约等民间规范是乡村发展的内生动力，是建设法治乡村的重要保障。推进乡村治理法治化，不仅要彰显制定法的权威，更要重视村规民约等民间规范的治理效能。

1、村规民约制定程序不规范。部分村庄的村规民约制定不遵守《村民委员会组织法》第26 条的规定，直接由村党支部、村委会制定，形式上由部分村民表决通过，或者由乡政府直接参与制定，民意基础薄弱，公信力不强。

2、部分村规民约内容上的缺陷影响了治理效能的发挥。调查发现，部分村规民约存在以下不足之处：一是有的村规民约内容与国家法律政策相抵，侵犯了村民的合法权益。二是有的村规民约操作性差，无法运用于本村治理实践。三是部分村规民约内容照搬照抄，或引用格式条款，不符合本村实际，无法指导本村生活实践。

（三）农民群众用法自觉性不高，法治运用能力欠缺

陇南农村相当部分村民的法治观念虽有但不强，法律的公信力在农村并未真正树立，许多村民对法律只是处于表层化、感性化认识，缺乏对法律精神和价值的理性认知，对程序性法律更是知之甚少，对法律的认同度低而不稳定，法律难以持续有效地引导村民个人行为。村民用法的自觉性不高，遇事仍惯于找政府，走信访解决，或是以拉关系、讲人情寻求帮助，运用法治方式解决问题的主动性不够，能力不足。

（四）乡村公共法律服务质量不高

当前，陇南乡基层法律服务人员法律素养相对较低，法治思维欠缺，在处理矛盾和纠纷中，法治实践能力不足，提供的法律服务质量难以保障。基层司法所虽是基层的重要法治机构，不仅人员不足，还承担着乡镇的其他工作。村级人民调解委员会虽是村民乐于接受化解乡村矛盾的首选渠道，但调解员多数都由村两委成员兼任，缺少专业的专职调解员，化解矛盾纠纷效果不佳，人民调解员的调解水平和能力有待提高。目前，乡村虽做到了“一村一法律顾问”，但一般都是一对多，存在岗在人不在、工作态度消极等现象，难以向村民提供及时有效的法律服务。

二、陇南推进乡村治理法治化的新路径

（一）明确治理主体职责，实现高效治理

1、转变政府职能，引领乡村治理。基层政府是乡村治理的引领者和推动者，对乡村治理起着主导作用。基层公权力的规范行使是乡村法治建设的重心。推进乡村治理法治化，基层政府应凸显其在乡村治理中的公共服务职能和有效管理职能，重在体现指导监管的角色，因此，基层政府应摒弃原先的管制形态，理顺权力限度，放管结合，优化服务，做有限型、管理服务型政府。实践中，注重宏观调控，宣传好国家的大政方针政策，贯彻落实好国家战略部署、乡村治理规划的制定等工作，发挥基层政府在乡村社会发展和治理中的引航作用。当然，基层政府也要强化监管和执法力度，预防和制止村民自治中的违法违规行为，营造良好的乡村发展环境，保证乡村治理健康有序推进。

2、加强民主，保障自治权。村委会是乡村群众的自治性组织，是村民自治的重要组织主体，村委会应在合理权限范围内行使自治权。村委会要明确自身角色定位，做到自身权利和公权力规范衔接，基层政府与村委会之间合理划分权力边界，建立起良好的指导与被指导关系，及时沟通交流，良性互动。村委会协助基层政府贯彻落实好国家的战略部署和政府的有关政策，基层政府合理指导村委会积极组织好、管理好、执行好村民自治权的行使，充分保障村民自治权的实现。

3、发展乡村社会组织，促进协同治理。乡村社会组织是乡村治理的重要参与力量，畅通社会组织参与乡村治理的路径，可以起到推动乡村经济发展、促进乡村建设、调和矛盾、维护稳定等重要作用。政府要在规范管理的基础上，鼓励支持乡村社会组织的发展。政府部门从市场准入和行政审批上，放宽门槛，简化程序，从政策、资金、技术上给予支持，以发展壮大乡村社会组织。基层政府和村两委更要强化引导和扶持，规范管理，保障乡村社会组织在乡村发展和乡村治理中的权利，让乡村社会组织充分发展。反过来，社会组织也应清楚自己在乡村治理中的角色定位，利用自身优势，弥补政府、市场不足，主动参与，充分发挥在乡村治理中的积极作用。

4、吸引乡村精英，引导参与乡村治理。首先，搭建平台，培育和吸引乡村精英。从村内部入手，发挥乡村资源优势，挖掘优秀党员、村干部、退休人员等群体的引领作用，形成示范效应，带动一方，培育和吸引乡村精英参与乡村治理。创设渠道，吸收乡村精英直接进入村委班子，或打造多元平台让乡村精英为乡村发展献言献策，参与调处、化解纠纷等。更要大力发展本村多元经济，提高农业赋能，稳住乡村精英回乡创业的人心。其次，逐步健全乡村精英参与治理的政策保障机制，肯定乡村精英的贡献，保护其应得的合法权益，调动乡村精英参与治理的活力。最后，健全监督机制。乡村精英在推进乡村发展的同时，也因其自身原因存在一定弊端，其既有出于公益目的返乡，也有出于乡村社会资源、经济目的返乡。因此，必须在党委和政府的领导下，逐步完善监督机制，规范乡村精英治理，引导乡村精英发展乡村经济，参与乡村治理，促进乡村精英良性健康发展。

（二）完善村规民约等民间规范，推进治理依据法治化

国家制定法和村规民约为主的民间规范是乡村治理的总依据，乡村治理既要发挥制定法的宏观调节功能，又要彰显村规民约等民间规范的微观调整作用。首先，村规民约的制定要坚持民主，体现民意，将村规民约的制定权和修改权交给普通民众，村规民约要依照法定程序，广泛讨论酝酿，民主确定，以提升村规民约的公信力和社会认同度。其次，村规民约必须在法律框架下制定，法治环境下实施[3]。内容上既要注重制定法的引导作用，消除与法律法规相冲突部分，摒弃与国家政策相滞后的内容，合理弥补法律空白，又要注重乡村实际，切合本村实情。同时，基层政府要负责把好合法审查关，确保村规民约与制定法价值目标一致，和谐互动，同心同行。

（三）增强群众的法治观念，提高运用法治方式寻求解决问题的能力

乡村群众的法治信仰对实现乡村治理法治化至关重要。当前，陇南乡村群众的法律意识相比过去有了较大提高，但法治运用欠缺。要多渠道多方式开展普法宣传和法治教育，推动法律大众化，让群众感知法律，认知法律，增强法治观念，提升用法能力。可在传统法治阵地建设、法律讲座、现场办理民事案件、培养“法律明白人”等的基础上，根据信息时代的传播特点，推进互联网+的形式，采取微信群、公众号、微博、APP等途径，通过以案释法、普法视频、法律政策常识有奖竞答等途径进行网上法治宣传。内容上既要注重实体规则，又体现程序规则，既有正面教知教会，又有反面警戒教育，让群众深刻认识到在生活实践中不仅要知法懂法，更要尊法用法，逐步提升村民运用法治解决问题的能力。

（四）强化基层公共法律供给，提高法律服务质量

1、加强基层法治人员法治培训。法律储备和法治素养是基层法治人员开展法律服务的基础，是取得法律服务实效的关键。基层法治人员不仅要熟悉本村民情、乡规民约、礼俗人情等村域传统，更要掌握法律知识，理解法律精神，具备用法治思维分析问题、用法治方式解决问题的能力。建立基层法治队伍法治教育长效机制，开展基层法治需求培训，不仅要让基层法治人员熟悉民情民风、区域特征，树立社会主义法治理念，筑牢服务意识，更要使其掌握法律知识，领悟法律精神，养成法律思维，提升法治实操能力。

2、壮大基层法治人才队伍。强化基层法治队伍，是提升法律服务质量的保障。县、乡镇要协同发力，整合法治力量，科学配备基层司法所等法治机构工作人员，同时采取有效措施，克服基层司法所人员承担乡镇其他事务的现状，保障其专门开展法律服务工作。建立基层法治人才吸纳机制，吸引法律专业毕业大学生和有法律背景的人才驻村服务，或进入基层司法所、村委会、调解委员会等法律服务组织。加强专职调解员队伍建设，择优选拔有公心、有威信、知政策、懂法律的人员任专职调解员，并通过业务指导、规范管理、绩效考核等不断提升调解员业务和实践能力，确保调解实效。

3、抓好“一村一法律顾问”制度落实。组织司法局和法律援助中心的工作人员、退休政法干警以及具有法律专业知识的志愿者担任村法律顾问，适当扩大“一村一法律顾问”人员范围，化解一对多现象。健全“一村一法律顾问”考核评估机制，实施乡村法律顾问业绩和司法部门年终对律师事务所和个人考核双项结合的评价机制，鼓励先进，鞭策后进，激发乡村法律顾问的工作热情，以促进法律服务质量提升。

乡村治理法治化并非是单纯的法律治理，而是一项系统工程，需要全面统筹，协同推进。这就需从治理主体、治理规范、治理过程、治理环境等乡村治理基本因素的法治化入手，遵循法治理念，追求法治目标，依法规范和科学引导乡村治理，保障乡村振兴战略实施笃定前行，行稳致远。