日常变更调查工作方法研究与探索

2023-09-16向礼锐

国土资源导刊 2023年3期

向礼锐

摘要：本文结合2022年度福建省福清市季度变更调查试点情况及2023年常态化国土变更调查调研情况，从目前国土变更调查工作面临的一些问题、季度变更调查试点成效、纳入日常变更调查的图斑类型、日常变更技术流程与保障措施等方面进行了研究与探索，为各地开展日常变更调查工作提供了可借鉴的技术路线。

关键词：自然资源管理；年度国土变更调查；日常变更调查；地类图斑

中图分类号：P272 文献标志码：A 文章编号：1672-5603（2023）03-140-05

Research and Exploration on the Methods of Daily Land Use Change Investigation

Xiang Lirui

（Fujian Surveying and Mapping Institute ，Fuzhou Fujian 350003）

Abstrcat： Based on the quarterly land use change survey pilot in Fuqing City， Fujian Province in 2022 and the regular land change survey in 2023， this paper studies and explores some problems faced by the current land change survey， the results of the quarterly land use change survey pilot， the land type patch included in the daily land use change survey， the daily land use change technical process and safeguard measures， It provides a reference and technology roadmap for daily land use change investigation.

Keywords： natural resource management; annual land use change survey; daily land use change investigation; land type patch

0 引言

年度國土变更调查是在第三次国土变更调查（以下简称“三调”）和上年度国土变更调查基础上，通过实地调查更新国土调查数据库，保障国土调查成果的现势性和准确性。“三调”后，各地学者对如何做好国土调查从技术层面做了大量的总结工作，如张寿选等[1]对福建省第三次全国国土调查数据分析方法进行了研究；郑越等[2]对北京市第三次全国国土调查关键技术及应用进行了研究；罗斌等[3]对第三次国土调查统一时点更新的技术方法进行了研究等。现有年度国土变更调查按照年底国家集中下发图斑、县级举证变更、“省、国家”集中审查模式，客观上存在时间短、工作量大、任务重、现势性差等问题[4-6]。为了从机制上解决目前国土变更调查面临的问题，自然资源部要求在2022年探索建立日常变更机制，由各省（自治区、直辖市）根据实际情况，开展季度或半年度变更调查工作[7]。为有力支撑自然资源管理各项业务，及时提供真实准确的调查监测数据和分析成果，福建省探索建立常态化国土变更调查工作机制，年底集中做好年度国土变更的基础上，对上半年地类变化监测以及增减挂钩、土地全域综合整治、高标准农田建设、生态修复等项目验收、日常动态巡查等管理工作中涉及地类变化调整的，及时开展日常变更，将地方外业调查举证任务分解前移，增加实际工作时间，减轻年底集中变更的工作压力，提升成果质量。

1 目前面临问题

1.1 工作量大

2020至2022年自然资源部下发福建省疑似土地利用变化图斑数量分别为39.84万、19.27万、56.98万，近两年由于补充耕地任务指标下达、耕地进出平衡、全域土地综合整治等各项自然资源管理工作需要，还有跟踪图斑和专项图层，后续下发图斑数量会逐步增多。

1.2 时间短任务重

2023年，自然资源部明确各省今年及以后年度国土变更调查工作进度，要求各省在2月15日前提交正式上报成果，2月底形成初报数据，5月底前完成核查整改工作，6月底前形成最终成果。由于国家遥感监测图斑下发时间普遍较晚，通常年度国土变更调查从下发基础数据到完成外业调查举证仅1个月左右时间，为了赶工期进度，县级作业队伍往往忽略成果质量，难以达到国家级核查质量评价时县级调查成果新增建设用地图斑、补充耕地图斑2个单项差错率和变更图斑总体差错率低于2%的要求，同时也增加了外业工作的安全隐患。

1.3 现势性差

根据往年做法，年度变更调查图斑一般年底下发，第二年中期完成，年底核定下发使用，出现“一年调一次，一次调一年”的现象，造成数据现势性不强，无法有效应用于自然资源“批、供、用、补、查”[8]日常管理和决策工作，无法充分满足地类变化动态监管的要求。

1.4 工作节奏不同步

年度国土变更调查时间相对集中，自然资源调查监测与耕地保护、生态修复、执法督察等领域的日常管理工作节奏不同步，协同机制不够健全，数据共享路径不够通畅，目前除了补充耕地项目外，生态修复、耕地卫片监督、河湖治理等其他自然资源日常管理工作中的地类变化信息无法及时纳入到国土变更调查。

1.5 部分图斑外业举证困难

2022年度国土变更调查细化了新增耕地认定标准，即正在种植的粮棉油糖菜及饲料饲草等农作物且已出土长苗[9]。福建省素有“八山一水一分田”的说法，境内高山众多，粮食作物以种植水稻为主，高山地区在5月底以前温度依然较低，达不到插秧的要求，新增耕地无法举证，且全省耕地水旱轮作情况较普遍，如福鼎“早稻—晚稻—蚕豆”耕作模式[10]，年底集中举证时的现状往往不能准确反映耕地的二级类（特别是水田）。

2 日常变更调查试点情况

2022年5月至10月，福清市在2021度国土变更调查成果的基础上开展2022年季度国土变更调查试点工作。地类变化图斑主要来源为省“天地网”动态执法监测图斑和补充耕地竣工验收图斑。

2.1 “天地网”动态执法监测图斑

2019年8月起，福建省率先开展“天地网”动态执法并覆盖全省[11]。福清市在“天地网”动态执法提取的用地、用矿、用海疑似违法用地图斑基础上，结合自然资源部下发“上半年地类变化监测”成果，以不同时态影像对比判读叠加分析法[12]，即后时相监测遥感影像叠加前时相基底影像方式，提取以下类型季度变化图斑：一是疑似建设用地变化图斑；二是疑似农用地变化图斑；三是疑似未利用地变化图斑；四是疑似新增围填海图斑；五是其他影像疑似变化信息。经核实，上半年卫片执法遥感监测图斑涉及地类变化的 2 262个。福清市采用福建省年度变更调查平台日常变更模块，共完成2 262个图斑的外业调查举证工作。经内业分析建库、成果质检，最终有 1 823个季度变更调查图斑通过部核查并纳入到2022年度国土变更调查。

2.2 补充耕地竣工验收图斑

福清市补充耕地日常变更工作，由调查、耕保部门共同开展，技术支撑单位通过套合补充耕地项目竣工测量數据、2021年度国土变更调查数据库和0.2米分辨率高清正射影像图，结合补充耕地项目初验结果确定新增耕地待变更图斑，并制作外业调查工作底图开展实地核实，查清图斑地类、边界、权属、种植属性、耕地细化属性等，并在福建省举证平台同步举证，建库形成初报成果，共涉及补充耕地项目8宗，地块119个，面积33.90 hm2。经部、省核定通过项目7宗，地块108个，面积26.69 hm2，并纳入2022年度国土变更调查。

2022年底，国家下发福清市年度国土变更调查遥感监测图斑共13 421个。通过半年的日常变更调查试点工作共提前完成1 931个图斑的地类变更，减轻了年底集中外业举证的压力（图1）。

3 纳入日常变更调查图斑类型

除了调查部门统一下发图斑之外，各级自然资源业务管理部门根据各自职责将各类管理数据定期或实时共享互通，与调查部门共同会商后确定变更图斑，纳入日常变更调查，推进各类自然资源管理成效及时在日常变更调查成果中体现。日常变更调查图斑主要分为三类，即部统一下发监测监管图斑、自然资源管理项目竣工验收图斑、地方自然资源管理业务图斑（表1）。

3.1 部统一下发监测监管图斑

对部统一下发的上半年地类变化监测图斑和其他专项监测监管图斑，县级调查部门按照年度国土变更调查要求对涉及地类变更图斑开展日常变更调查。

（1）上半年地类变化监测。部组织利用时相为4～6月全覆盖正射影像图套合上年度国土变更调查数据库进行比对，分类提取并分批下发地类变化信息，各地可利用部下发地类变化图斑，开展日常变更调查。

（2）对于“林草湿”调查监测工作中已经举证并核实认可的图斑，通过日常变更调查及时纳入当年度国土变更调查成果[13]。

3.2自然资源管理竣工验收项目图斑

对于自然资源管理项目如补充耕地、生态修复项目中涉及地类变化必须纳入日常变更的，由相关业务部门提出变更申请，调查部门与业务部门配合，按照年度国土变更要求开展日常变更调查。

3.2.1 补充耕地项目

根据自然资源部办公厅《关于进一步加强补充耕地项目管理严格新增耕地核实认定的通知》和《关于改进耕地占补平衡动态监管系统的通知》要求，补充耕地项目竣工后，新增耕地应通过日常变更机制报部核查，核查通过后按规定开展项目验收和报备工作。

3.2.2 生态修复项目

根据自然资源部办公厅《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》要求，对各类国土空间生态修复项目验收涉及地类变更的，通过日常变更机制先纳入年度国土变更调查。

3.3 地方自然资源管理业务图斑

县级耕保、执法、开发利用、用途管制等业务协同部门对所辖业务管理数据，如设施农用地备案、卫片执法数据、临时用地审批（备案）数据、新增建设用地审批数据等定期开展地类变化研判，对于地类和属性发生变化图斑，及时汇总推送至调查部门，调查部门与业务部门组织技术力量按照年度变更要求定期开展日常变更调查。

4 日常变更调查工作流程及保障措施

目前年度国土变更调查的模式如下：以当年12月31日为时间节点[14]，国家下发遥感监测图斑，县级作业队伍开始内业数据处理、外业调查举证，建立县级变更调查数据库，生成外业举证DB包，一同线下提交至省级核查单位。省级核查单位检查完成后，将检查意见反馈给县级相关部门，县级相关部门根据检查意见整改完成后再次提交省级检查，如此反复两至三次，直至成果合格。县级作业和省级检查不能同步进行，影响工作效率。

通过省级国土变更调查外业举证平台日常变更模块，县级外业调查举证和市级、省级内业检查工作同步进行。省级检查人员线上审查市级预检通过的县级举证照片和图斑属性信息后，实时反馈检查意见，县级作业单位根据检查意见及时整改，再次提交省级检查。当月图斑全部通过省级检查后，县级提交当月变更数据库、外业举证DB包至省级，省级进行规范性和完整性检查后统一汇总提交国家核查。

4.1 日常变更调查图斑收集

调查部门根据耕保、生态修复部门需求，接收补充耕地、生态修复项目竣工验收图斑和部统一下发的上半年地类变化监测及专项监测图斑，还有执法、用途管制、开发利用等部门推送的地类变更图斑，会商后把涉及地类变化的图斑及时上传外业举证平台。

4.2外业调查举证

县级变更调查技术队伍利用福建省国土变更调查外业举证平台日常变更模块，对需举证的地块实地拍照举证。举证照片需在实地拍摄且拍摄方向正确，应能够反映调查地类与影像特征不一致区域的土地利用情况[15，16]。形成加密举证数据包，上传至举证平台。

4.3 省市县三级检查

县级自然资源主管部门组织对本地区日常变更调查成果进行100%全面自检，确保成果的完整性、规范性、真实性和准确性；市级自然资源主管部门对所辖县（市、区）上报的月度变更调查成果开展市级预检；省级自然资源主管部门组织专业队伍对市级上报的月度变更调查成果进行100%内业核查，根据内业核查情况，结合实际抽取图斑开展外业核查，同时对市县上报的调查成果的规范性、完整性、有效性进行审核并将检查结果及时反馈给市县。

4.4 成果汇交

县级自然资源主管部门于每月5日前将上月度日常变更的矢量数据、举证信息等成果上报市级自然资源主管部门。市级自然资源主管部门于每月10日前将通过市级预检的日常变更矢量数据、举证信息等成果汇总上报省级自然资源主管部门。各地市提交的变更调查增量更新数据经省级核查后，上报自然资源部复核。

4.5 统计分析

省级自然资源调查监测主管部门对县级自然资源主管部门上报的日常变更成果进行汇总分析，并将上述汇总及分析成果及时反馈给耕保、执法、生态修复等业务部门，实现地类变化图斑闭环管理。

4.6 保障措施

4.6.1建立部门协同机制

自然资源调查监测与其它业务管理部门的协同是高质量做好日常变更调查的有力支撑，各级自然资源主管部门都要高度重视，加强组织领导，成立业务协同机制工作專班，由主要领导任组长，统筹协调耕保、执法、修复、管制、利用等部门，形成“系统上下贯通、同级业务协同、内外业一体”的工作机制，增强工作合力。

4.6.2制定工作评价制度

省级自然资源主管部门建立全省国土变更调查工作评价机制，将日常变更调查成效纳入工作评价主要内容，定期在系统内部开展评比，对日常变更调查成效显著，年度国土变更调查时图斑数量明显减少、成果质量好的县级单位通报表扬。

4.6.3创新技术手段

针对现有部分监测监管工作标准与年度国土变更调查不统一、举证照片和监测数据共享不够等现象，通过信息化手段打通各类举证平台接口，共享举证照片，实现“一次举证，多次使用”，有效提升工作效率，节约经费成本。

目前各类航拍无人机性能强大，操作简单。部分受地形限制或者举证困难的图斑可以采用无人机航拍举证的方式，同时充分利用乡镇国土所或者村土地协管员等技术力量，就近随时开展举证工作，将镇、村两级土地管理人员充分纳入到日常变更调查业务工作中。

5 结语

福建省通过福清市2022年季度变更调查试点及2023年常态化国土变更调查调研，探索出一套日常变更调查的工作协同机制和技术路线。虽然目前仍存在着日常变更调查和年度国土变更调查成果衔接困难以及各部门业务管理数据实时共享不畅等问题，但下一步福建省将通过建立常态化国土变更调查工作机制，加强业务协同，优化技术流程，真正实现自然资源管理业务成果“及时入账”，逐步缓解现有年度国土变更调查模式下年底集中变更的压力。

参考文献/References

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[3]罗斌，陈安金，肖祺.浅谈第三次国土调查统一时点更新的技术方法[J].国土资源导刊，2021，18（1）：54-56+96.

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