关于开展矿产资源执法“双零”目标行动的思考

余竞择，杨展，雷煜东

摘  要：近年来，湖南省矿产资源保护开发利用工作取得较好成效，湖南省矿产资源领域管理秩序明显好转。但从部卫片执法、国家矿产资源督察反馈问题和日常监管的情况看，无证开采、超深越界开采等老问题和以工程建设、修复治理之名行采矿之实等新问题时有发生。鉴于矿产资源执法形势依然严峻，省自然资源厅部署在全省开展矿产资源执法“双零”目标行动，本文就开展矿产资源执法“双零”目标行动，并结合现状针对存量问题、严控新增矿产资源违法问题、整治执法“软宽松”问题提出可操作的意见建议。

关键词：矿产资源执法；“双零”目标行动；意见建议

中图分类号：F205           文献标志码：A               文章编号：1672-5603（2023）03-131-05

Reflection on Carrying out the "Double Zero" Target Action for Mineral Resources Law Enforcement

Yu Jingze1，Yang Zhan2，Lei Yudong3

（1.Geophysical and Geochemical Survey Institute of Hunan，Changsha Hunan 410116;

2.The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119;

3.Natural Resources Bureau of Mayang Miao Autonomous County，Huaihua Hunan 419400）

Abstract：In recent years， the protection， development and utilization of mineral resources in Hunan Province have achieved good results， and the management order in the field of mineral resources in Hunan Province has significantly improved. However， from the perspective of law enforcement by the satellite land image from the Ministry of Land and Resources， feedback from national mineral resources inspectors， and daily supervision， old problems such as unlicensed mining and ultra-deep cross-border mining， as well as new problems such as mining in the name of engineering construction and restoration governance， have occurred from time to time. Based on the still severe situation of mineral resource law enforcement， the Provincial Department of Natural Resources has deployed the "Double Zero" target action for mineral resource law enforcement throughout the province. This article aims to carry out the "Double Zero" target action for mineral resource law enforcement， and proposes actionable opinions and suggestions based on the current situation to address stock issues， strictly control illegal new mineral resources， and rectify the "soft relaxation" problem of law enforcement.

Keywords：law enforcement of mineral resources; “double zero” goal action; opinions and suggestions

0 引言

矿产资源是国家的宝贵财富，是人民群众生产、生活的物质基础，是山水林田湖草沙生命共同体的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永續发展的根本大计，高度重视和持续推进环境资源保护工作。习近平总书记强调，矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源勘查开发事关国计民生和国家安全。近年来，省委、省政府高度重视矿产资源保护开发利用工作，先后组织开展砂石土矿专项整治、打击“洗洞”盗采金矿专项整治等行动，湖南省矿产资源领域管理秩序明显好转，但从部卫片执法情况月通报、国家矿产资源督察反馈问题和日常监管的情况来看，矿产资源违法仍旧呈现新老问题交织，矿产资源执法“宽松软”等现象，粗放式管理现状仍未改变，形势依然较为严峻[1]。

1 当前湖南省矿产资源违法问题现状

2021年自然资源部办公厅印发《关于加强和改进矿产执法工作的通知》（自然资办函〔2021〕1288号），明确按照“党中央精神、国家立场、权责对等、严起来”的要求，加强和改进矿产资源执法工作。同年，将矿产资源纳入国家自然资源例行督察。2022年3月17日，自然资源部公開通报3类共20起矿产违法案件（表1）。2023年3月28日，自然资源部又公开通报25起土地矿产违法案件（表2）。

2023年4月6日，自然资源部印发《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》，再次明确各地严格防范以生态修复名义违法采矿、破坏耕地行为。一系列的举措，体现了自然资源部严格保护矿产资源，依法从严查处矿产违法行为的决心，也指出了当前矿产资源违法的主要表现。从湖南省矿产资源违法问题情况看，截至2023年7月底，湖南省矿产资源违法存量问题548 个。主要问题类型有：露天矿山越界开采监管问题249 个、无证开采监管问题128个、以各种治理之名行违法采矿之实监管问题165 个以及其他问题6个。

通过分析湖南省当前矿产资源违法存量问题，主要违法违规开采矿种为砂石土矿。近年来，为深入推进矿业转型绿色发展，湖南省持续深入推进砂石土矿专项整治，同时以砂石土矿为重点开展了“砂石保供”专项行动，按照“成熟一个、投放一个”的原则，加快投放砂石土矿采矿权[2]。但从实际情况看，“砂石土矿”矿权从规划到落地时间较长，且市场需求量大，供需矛盾突出，获利可观，一些个人和企业通过各种途径违法违规开采矿产资源。由于非法开采形式多样、时间多集中在深夜，且开采过程“短平快”，在打击非法开采方面，市、县自然资源执法部门，在没有公安部门配合情况下很难调查取证到位，造成非法开采难以彻底查处到位[3-5]。

从2022年国家自然资源例行督察反馈问题的表述来看，突出了地方政府在矿产资源违法问题处置中，存在违法问题应纳未纳、该立案未立案、该移送未移送等监管不到位、执法“宽松软”现象，对照“党中央精神、国家立场、权责对等、严起来”的要求，思想认识和行动上还存在偏差。

2 正确认识开展矿产资源执法“双零”目标行动

开展湖南省矿产资源执法“双零”目标行动（以下简称“双零”目标行动），是2023年湖南省自然资源工作会议部署的一项重点工作，既是认真贯彻落实习近平生态文明思想和党中央、国务院、省委、省政府关于自然资源管理重大决策部署的政治任务，也是落实“严起来”总要求和“五抓、五早、五协同”工作机制的具体抓手。“双零”目标行动总体目标是集中力量整治整改各类矿产资源违法问题，推动2023年底前存量问题整改销号率达80%以上（其中国家矿产资源督察反馈的问题依照国家自然资源督察武汉局要求按时整改到位），确保2024年3月底前存量违法问题全部处置到位。持续深化矿产资源日常执法，有效遏制新增违法问题，力争实现2023年湖南省矿产资源领域“零违法”县市区达到20个以上。持续强化源头防控、过程严管、后果严惩，推动建立“不敢违法、不能违法、不想违法”的长效机制[6-8]。

此次开展“双零”目标行动，有别于历次以来的矿产资源勘查开发秩序整治（以下简称：秩序整治），除政治站位更高、发展理念更新、生态文明思想更先进之外，还存在工作、技术、业务等角度的差别。

从整治对象看，以往的秩序整治，主要是对重点矿区、重点矿产、重点矿种开展整治，而对砂、石、土矿三类矿产有所忽略或未纳入；而目前的“双零”目标行动，则涵盖了湖南省所有的矿区、矿产、矿种。从整治任务看，以往的秩序整治，主要针对正在生产矿山，对闭坑、废弃矿山有所忽视；而目前“双零”目标行动，立足全部矿山，对闭坑、废弃矿山也要巡查监管，重在防“洗洞”，防死灰复燃。从整治措施看，以往的秩序整治，重现行违法的查处，重矛盾纠纷的调处；而目前的“双零”目标行动，不仅现行违法要查处，历史违法要清零，而且要遏制新增，预防新增，坚持“零容忍”。从整治环节看，以往的秩序整治，更注重勘查、开采直接产生的违法行为，而对勘查开采衍生的相关违法行为有所忽略；现在开展“双零”目标行动，不仅注重了用矿全过程、全周期违法行为的整治，同时也注重了矿业活动产生全方位的违法行为整治。从整治方向看，以往的秩序整治，重点在查事，查违法企业、违法当事人，而对行政审批、批后监管方面存在的问题，没有较真碰硬，现开展“双零”目标行动坚持既要查事，又要查人，更注重行政审批、批后监管方面的违法行为的查处。从整治形式看，以往的秩序整治，往往采用的是战役式、运动式、突击式、阶段式，一次整治一般1-2年；现在“双零”目标行动，更注重持久战、常态式、目标式，注重绵绵用力、久久为功，目标导向，标本兼治。从整治目的看，以往的秩序整治，其重要目的之一就是调解矿界纠纷、消除安全隐患，防止安全事故，尤其是重、特大事故发生，避免群死群伤，如煤矿的穿水、瓦突、瓦爆等；而“双零”目标行动在矿山生产过程中，更注重绿色矿山建设、矿山生态修复和环境治理，一以贯之地倡导新发展理念[9-10]。

在推进“双零”目标行动中，必须从忠诚捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”的高度，深刻认识开展“双零”目标行动的重要意义，统筹好矿产资源开发利用与生态文明建设、经济社会发展的关系，进一步提高政治站位，强化责任担当，以更严格的要求、更严肃的态度、更严厉的措施加强和改进矿产资源执法工作。

3 关于开展“双零”目标行动的建议

开展“双零”目标行动，从时间节点上明确2023年1月1日之前发生的违法违规采矿纳入“存量清零”范畴；2023年1月1日（含当日）之后发生的违法违规问题认定为新增问题。主要有两个方面的任务，一是推进存量问题“清零”；二是对新增问题“零容忍”。

3.1 对于矿产资源存量违法问题“清零”的建议

推进矿产资源违法存量问题“清零”工作，必须按照“尊重历史、正视现实、依法依规、分类处置”的原则，一案一策，明确整改时限、责任人、销号要求。

（1）对于无证开采问题，必须严格按照《刑法》第三百四十三条和2016年最高人民法院和最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第三、四、五条进行处置。自然资源部办公厅《关于加强和改进矿产执法工作的通知》（自然资办函〔2021〕1288号）明确要求，对违法情节严重、严重破坏生态环境问题，在自由裁量限度内从重处罚。

（2）对于矿山企业超深越界开采的问题，责令退回本矿区范围内开采，没收越界开采的矿产品和违法所得，处以罚款。对两年内因超越批准矿区范围采矿受过两次行政处罚，再次超越批准矿区范围采矿的，应吊销采矿许可证。

（3）对于在建设工程实施中采矿牟利、以修复治理名义违法采矿的问题。各类工程建设在批准的红线范围内涉及开采建筑石料，可用于本工程自用；本工程自用外有剩余的，应当交由工程所在地县级以上人民政府公开处置，不得擅自对外销售；擅自对外销售的，以非法采矿论处。对各类以生态修复、边坡治理、安全隐患治理、地质灾害治理等为名开采矿产资源的，如治理方案未经相关部门批准或未按照批准的方案实施，擅自开采、销售矿产资源的，以非法采矿论处；治理方案经过了相关部门批准，工程施工过程中产出的矿产品应交由矿山所在地县级以上人民政府公开处置；企业擅自处置矿产品的，对其矿产品销售收入应当追缴，不得以收取“采矿权出让收益金”等形式允许企业自行处置采出的矿产品；企业自行处置矿产品，已经缴纳了“采矿权出让收益金”的，按矿产品市场价格补交差价。对以生态修复名义违法采矿、破坏耕地、违规销售采出矿产资源或者超出批准的项目范围采挖矿产资源等违法行为，应当要移交执法机构调查处理。

（4）对于国家自然资源督察武汉局指出的作出处罚时矿产品单价明显低于市场价的存量问题，若自然资源主管部门在作出行政处罚时矿产品单价是由物价部门出具了价格认证意见的，不再另行处罚。今后在作出处罚决定时，对物价部门价格认证意见矿产品单价明显低于市场价的，自然资源主管部门应不予采纳，或要求物价部门重新出具意见；若自然资源主管部门在作出行政处罚时矿产品单价是通过其他证据得出，明显低于市场价的，除违法主体已消亡的（如矿山已关闭），应重新作出处罚决定。

（5）对国家自然资源督察武汉局指出违法行为应发现未发现、应立案未立案的存量问题，除超过《行政处罚法》行政处罚时效外的，要及时立案查处。

3.2 对于严控新增矿产资源违法问题的建议

严控新增矿产资源违法问题，重点在于预防和“零容忍”打击形成震慑。针对非法采矿的新形势、新特点，针对性地制定出台新举措，建立健全矿产资源监管长效机制，促使湖南省矿业秩序的根本性、长期性好转。

（1）从源头上强化对矿产资源违法行为的预防。对露天开采的矿山，要求矿山企业按要求在矿界范围边界埋设界桩，并在显目位置设置矿区范围公示牌；充分运用技术手段，对重点矿区、问题突出区域开展无人机巡查，各县市区对境内露天开采矿山，至少每季度要进行一次超深越界检测，对地下开采矿山，至少每年检测一次，有条件的地方，还可以加大检测频率。进一步建立健全矿产资源动态巡查制度，借鉴“田长制”工作经验，将发现、制止矿产违法的职责和权限延伸到乡镇、村组；建立有奖举报制度；对无证非法采矿的，坚决做到露头就打，并按照“不留工棚、不留人员、不留设备、毁闭矿点”的要求取缔关闭到位。将矿产违法行为“发现在初始，解决在萌芽”，做到“早发现、早制止、严查处”。

（2）从严肃查处一批典型违法案件中形成震慑。对新增违法行为，坚决做到“零容忍”。各地要公开立案、公开通报一批无证采矿、超深越界开采典型矿产资源违法案件，对触犯刑律的，坚决移送司法机关追究刑事责任，既查事，又查人。通过案件查处，切实做到“查处一案、教育一片、警示一方”，推动形成“不敢违法、不能违法、不想违法”的新态势。同时，建立超深越界开采矿山台帐，对多次越界的，达到吊证标准的，要坚决吊销采矿许可证，对采矿许可证到期失效矿山，要坚决责令停止生产。

（3）从制度上防范以生态修复、边坡治理、安全隐患治理、地质灾害治理为名进行非法采矿问题。对在矿区范围外或采矿許可证过期失效后实施上述治理工程的，在审批相关方案时，要对方案的必要性、可行性进行充分论证，非必要不得审批；确需实施的、属自然资源主管部门职权范围的，要同时明确监管责任；属其他部门职权范围的，自然资源主管部门要主动与其协商，明确监管责任分工。同时，《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）和《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号）分别对因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料处置提出的明确要求，要告知相关企业。上述情况采出的矿产品必须由县级以上人民政府公开处置，不允许擅自销售。

（4）从舆论上加强引导。通过电视、报纸、微信、宣传标语等多种形式，大力宣传《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《湖南省矿产资源管理条例》等矿产资源法律法规，使矿产资源国家所有、采矿必须依法批准的观念深入人心。通过向社会公开通报矿产资源典型案例，以案说法等形式，维护良好的矿业秩序。加强矿产资源政策法规业务培训，提升工作人员业务素质和执法能力，更好地适应新形势下的新任务。

3.3 对于整治矿产执法“宽松软”问题的建议

矿产资源违法行为处理必须以“立案处理为常态、非立案处理为例外”为原则，案件办理要严格依据矿产资源有关法律法规，严格遵循《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》和行政处罚裁量基准，持续加大矿产资源执法力度，依法追究违法行为人法律责任。对违法所得和违法采出矿产品必须依法没收，不得以罚款代替没收；对造成生态环境破坏的，启动生态环境损害赔偿程序；涉嫌犯罪的矿产违法案，必须移送司法机关追究刑事责任，不得以罚代刑。

对于执法不严问题，必须坚持刀刃向内，对有案不立、立而不查、大案小查、屡查屡犯、应移不移、以罚代刑等执法不严问题，全面依法纠正；严格执行错案责任追究制度，涉嫌违纪违法的，严肃追究有关单位和人员责任。对技术服务单位在地质勘查、矿山测量、储量动态监测等工作中存在弄虚作假、编造伪造资料等行为的，依据有关规定处罚，向上级自然资源主管部门报告并暂停管辖区域内对该单位的政府购买服务。建立违法行为数据库，对湖南省区域内矿产资源违法行为进行标识、定位和预警。将存量和新增违法问题全部纳入执法监管平台实行查处整改、移送移交、案件评查等全链条动态监管。

4 结语

开展矿产资源执法“双零”目标行动，是省自然资源厅党组应时代之需、工作之需，对湖南省自然资源系统督察执法部门提出的一项重要任务，是一项开拓性、探索性、创新型工作，是习近平生态文明思想在湖南的具体践行。开展矿产资源违法“双零”行动，任务重、压力大、要求严，既要治标，又要治本，既要做到严格依法依规，又要做到尊重历史和事实。要不断健全优化部门间联动机制，建立健全矿产违法信息共享、违法案件联合查办等机制。要进一步加强行刑衔接。对涉嫌犯罪的案件，严格执行《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，移送公安机关并抄送检察机关，涉嫌公职人员职务违法犯罪、涉黑涉恶问题线索，及时移送同级扫黑办和纪检监察机关调查处理，切实推动矿产资源领域治理能力现代化，切实维护矿产资源勘查开采良好秩序。

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