长株潭都市圈工业园区低效用地盘活利用路径思考

刘霞，罗湖平

摘  要：唤醒“沉睡”土地资源、盘活工业园区低效用地是推动园区高质量发展的重要措施，也是保障经济社会发展用地的必然选择。以长株潭都市圈工业园区为案例地，通过调查发现，在实践中园区主要采用“一企一策”的分类施策、“延链强链”的集中布局、“产城融合”的多元利用、“深化改革”的优化环境等典型做法来盘活低效用地，但也面临着主体利益冲突、开发动力缺乏、用地衔接困难、盘活后劲不足等现实困境。研究认为，要从增强盘活意愿、提高盘活能力、促进盘活共赢、完善盘活保障四个维度积极破解，通过细化政策支持、深化园区改革、强化主体协作、优化管理服务，以挖掘存量用地潜力，实现工业用地提质增效，提高节约集约用地水平。

关键词：低效用地；盘活；工业园区；长株潭都市圈

中图分类号：F293.2           文獻标志码：A             文章编号：1672-5603（2023）03-24-04

Thoughts on the Path of Inefficient Land Use and Active Utilization of Industrial Parks in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Metropolitan Area

Liu Xia， Luo Huping

（School of Public Management and Human Geography， Hunan University of Technology and Business， Changsha Hunan 410205）

Abstract： Awakening "dormant" land resources and revitalizing inefficient land use in industrial parks are important measures to promote high-quality development of industrial parks， and are also inevitable choices to ensure land use for economic and social development. Taking the industrial park in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan metropolitan area as a case study， it was found through investigation that in practice， the industrial parks mainly adopt typical practices such as the classified implementation of "one enterprise， one policy"， the centralized layout of "extending the chain and strengthening the chain"， the diversified utilization of "industry city integration"， and the optimization of the environment for "deepening reform" are mainly used to revitalize inefficient land use. However， they also face practical difficulties such as conflicts of interests among stakeholders， lack of development motivation， difficulties in land connection， and insufficient vitality. Research suggests that we should actively crack the problem from four dimensions： enhancing the willingness to revitalize， enhancing the ability to revitalize， promoting win-win results in revitalization， and improving the guarantee of revitalization. By refining policy support， deepening industrial parks reform， strengthening subject collaboration， and optimizing management services， we can tap into the potential of existing land use， achieve quality and efficiency improvement of industrial land， and improve the level of conservation and intensive land use.

Keywords： inefficient land use; vitalize; industrial parks; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan metropolitan area

0 引言

党中央、国务院高度重视土地资源节约集约利用，落实节约集约用地政策，盘活存量土地，全面提高土地资源利用效率。随着土地要素市场化配置改革进一步加快，土地资源的内部挖潜紧迫，多数园区面临着较为严重的土地资源瓶颈。由于早期园区立项准入门槛过低、土地供给不合理、产业结构不够优化、对停产停建企业腾退不足等原因，逐渐形成了园区低效用地的局面[1-2]。当前，土地低效利用与园区发展空间受限并存，新增工业用地严格把控，高质量产业引入能力有限。由于法律支撑缺乏、开发主体缺失、既得利益固化、空间腾挪困难、改造动力不足等现实原因，低效工业用地再开发难以实施[3-4]。不断积累的低效用地大幅度降低了土地节约集约利用水平，影响园区土地利用成效。唤醒“沉睡”土地资源，盘活低效用地成为实现节约集约利用土地的重要手段。学者们纷纷建言，代兵等[5]提出创新低效工业用地退出机制，从制度、平台、资金等方面落实。程娟[6]提出建设高层工业以提高土地利用率。吴超[7]从政府、市场、社会层面提出完善管理体系、发挥市场作用、兼顾土地权利人合法权益，以盘活存量用地。

近年来，湖南省瞄准“三高四新”战略定位和使命任务，实施“强省会”和长株潭都市圈建设并举；积极推进“五好”园区建设，以“亩均效益”为导向，严格标准、盘活存量、优化增量，深化园区低效用地清理，不断提高节约集约用地水平。本文基于对长株潭都市圈工业园区的实地调研，归纳总结园区低效用地盘活的有益经验，针对盘活利用中的现实难题，探寻破解之道，以期挖掘存量用地潜力，提高土地资源利用效率。

1 长株潭都市圈工业园区低效用地盘活的典型做法

1.1  “一企一策”分类施策

当前，各园区通过盘活企业来盘活土地，积极促推产业转型升级、提升土地利用效率。在实践中，园区根据闲置低效企业具体情况实施“一企一策”处置措施，因地制宜提出盘活方案，探索出收购储备、嫁接盘活、退二进三与租赁承包等多种措施。例如，湘潭高新区的天利恩泽太阳能科技有限公司项目用地的亩均税收低于1万元/亩，已列入园区用地清退和腾退企业目录，园区通过10余次磋商谈判最终达成收回协议，之后重新挂牌出让，为低效用地的处置提供了可借鉴经验；浏阳经开（高新）区的湖南金博科技有限责任公司受政策影响停产多年，园区协调引进湖南喜爱迪生物科技有限责任公司收购部分股份并开展技术改造，使企业通过盘活实现“枯木逢春”。

1.2  “延链强链”集中布局

园区是产业发展的主战场、主阵地，实现低效用地盘活，需要通过聚焦集群化、循环化“延链强链”，构建空间布局合理、产业集群发展、资源集约利用、发展动能强劲的产业发展格局，以有效利用低效土地。在实践中，长沙经开区建设小微园区，鼓励企业利用闲置低效工业用地，围绕主导产业及上下游配套产业进行转型升级和二次开发，实现内部闲置资源充分利用，提高亩均效益。株洲高新区发布政策措施促进产业链招商，给予符合条件的入驻企业一定的贷款贴息，吸引配套企业，促进产业链延伸；同时，以“亩均”论英雄，为达到设定条件的重大项目优先安排用地，加强产业链建设，实现高新区产业更高质量发展。

1.3  “产城融合”多元利用

随着城镇化高质量发展，环境保护观念加强，园区更加注重存量土地盘活和集约高效利用土地，逐渐从重产业运营模式向“产城融合”模式转型发展，并以“产城融合”理念完善区域基础设施、公共服务、开放空间等配套建设，促进高新企业和劳动力集聚，形成特色产业集群的专业园区综合体，进而促使园区成为土地集约和空间优化的高品质创新城区。在实践案例中，湘潭高新区总体设计了“一核引领、四轴驱动、六片联动、多点支撑”组团式产城融合空间发展格局，通过紧扣“三生”融合、“三态”协同发展趋势，完善学校、医疗、养老等生活服务设施，吸引了一批具有高发展活力与发展潜力的高新技术企业入驻高新区，有效赋能园区低效用地复合开发。

1.4  “深化改革”优化环境

加快盘活工业园区低效用地，提高土地亩产效益，必须深化“放管服”改革，推进“五好”园区建设，优化投资环境和营商环境。在“放管服”改革中，园区被赋予了更大的审批自主权，综合化的优质服务相继呈现，有效促进了产业项目高质量发展。例如，长沙高新区采取部门提前介入、担当审批、企业承诺、信用兜底等举措，由代办员一线蹲点、帮办代办，加快审批速度，最终帮助三安半导体项目通过技术审查先行办理规划手续，后取得土地权属并同步领取工规证，缩减建设工期3个月，创造了11个月建成投产的业界纪录。湘潭经开区依托国省市一体化平台，推动全区政务服务“一体化、标准化、智能化”建设，全面打通企业项目审批服务大通道，构建“线上”“线下”为企业办事大前台，助力企业项目尽快落地、达产达效。

2 长株潭都市圈工业园区低效用地盘活面临的现实难题

2.1 主体利益冲突

园区低效用地盘活利用是一项由政府、园区、企业及农户等多元主体共同推进的活动。各主体之间的角色、权利、义务、作用等各不相同，其在低效用地盘活过程中的利益取向也不尽一致，从而产生了一定的协调成本和难度[8]。其中，政府作为土地所有权行使主体，负责园区的整体规划、政策制定、管理监督等多项工作，希望能够通过低效用地盘活获得持续的土地收益和税收。农户和企业也希望自己的合法权益与诉求得到最大化保障。一方面，在协调园区建设用地、进行开发的过程中，农户的拆迁期望值不断提高，对征拆补偿提出多样化诉求，征地赔偿协议难以达成，阻碍项目推进。另一方面，原有低效企业由于转型成本过高、对退出补偿不满意等，选择继续占有土地，这与园区提高亩产、高质量发展目标明显冲突。

2.2 开发动力缺乏

現阶段，园区部分企业受内外部环境、自身经营管理等因素的影响，处于停产或半停产状态，导致土地、厂房等资源浪费，亟待采取措施推动该类闲置低效企业腾退盘活。然而，企业的退出仍面临多重问题难以推进。例如，企业退出后会产生大笔的固定资产减值，入园重建成本过高，即使地方政府给予一定补偿，仍无法完全弥补企业损失，导致企业经营者退出意愿不强。企业转型升级所需要的大量成本投入，也使经营者望而却步。与此同时，由政府主导的园区低效用地再开发模式的激励措施不够，社会资本参与开发的积极性也不高。

2.3 用地衔接困难

随着长株潭经济一体化的加快，工业园区稀缺的土地资源和有限的土地指标难以承载大量企业的入驻需求，积极盘活存量，鼓励低效企业有序退出成为保障新项目进入及重点企业二期发展所需用地的不二选择。实践中，部分企业仍存在“多占少用、占而不用、用而不优、占地待涨”等问题，致使闲置低效用地未能及时拍卖流转获得新的效益。前期园区布局规划不合理，土地收储、报批、供地存在一定难度，使得低效工业用地分散杂乱不能形成成片地块，难以有效满足项目建设用地需求，致使土地供需不平衡。同时，二级市场交易规则不健全、交易信息缺乏和不对称，导致土地交易信息搜集成本高，信息流通不畅，这在一定程度上阻碍了潜在项目的顺利进入。

2.4 盘活后劲不足

在推进低效用地盘活过程中，仍存在已动工开发但停止的项目，导致土地长期闲置。一方面，对于企业而言，资金不足、管理决策失误等问题，皆会导致项目后期投入力度减弱，从而延缓项目进程，甚至是建设停滞。另一方面，对于低效用地的盘活缺少有效强制措施，使得部分工业用地低效情况难以改变。园区供后监管效力不够、对于违规处置力度不强、对企业执行合同的约束不足等，在一定程度上为低效闲置提供了可乘之机，需要强有力的法律抓手以助力低效土地处置。

3 长株潭都市圈工业园区低效用地盘活利用的路径选择

3.1 细化政策支持 增强盘活意愿

对于低效用地的盘活利用，需要在用地补偿政策、相关税费政策等方面给予保障与激励，以不断提高盘活主体的行动意愿，并促使将节约集约用地落到实处。一是要认真落实征地拆迁补偿。根据园区征地拆迁补偿安置办法，设立征拆办公室，加强与原土地使用人的沟通协商，保障被征地户和被拆迁户的合法权益，对于积极配合工作者给予适当奖励，特别是要激发城郊村集体的重要协调作用。二是要提供园区土地盘活的财政支持。由地市财政设立专项资金，基于对园区存量用地盘活情况的考核，按园区平均产出税收收入的一定比例给予财政奖励，提高园区盘活存量用地的主动性。三是要给予企业用地盘活的税费优惠。对于积极开发利用闲置土地、提高产能效益、注重环境保护的企业，根据其税收贡献度给予一定程度的水电费减免与税费补贴，增强企业提高土地利用率的意愿。

3.2 深化园区改革 提高盘活能力

深化园区改革，实现产业转型升级，有利于释放园区发展活力和创新动力，助力园区低效用地盘活。一是创新园区运营管理模式。推行“管委会＋公司＋基金”园区运营模式，由管委会统筹园区政策制定、发展规划、行政审批等事务；平台公司承接园区开发建设、投资融资等功能，拓展招商、资产运营、企业孵化等市场性业务；依托专业的基金管理机构，以市场化方式吸引资本积聚，设立产业基金、专项基金，为项目落地与建设提供资金保障。二是实施产业优化升级。通过加大技术投入、转变运营模式等方式，实现产业转型升级，提升产业实力，以产业发展带动存量资源利用；不断发展壮大优势产业，鼓励、吸引上下游企业入驻，培育产业链群，推动产业集群发展。三是低效企业有序退出。出台企业退出管理办法明确企业强制退出的标准与手段，对符合强制退出条件的企业，由工商、质监、安全监管、环保等部门依法注销企业相关执照和生产许可证等证照，由自然资源部门收回国有土地使用权，并对地面建（构）筑物、附属设施进行依法处置，为优势产业和优质项目腾出发展空间。

3.3 强化主体协作 促进盘活共赢

深挖用地潜力，盘活利用低效用地，需要多管齐下、多元联动，以破解盘活难题，提高土地资源利用率，实现园区、企业共同发展。一是要加强各部门的协调互动。成立园区低效用地处置行动工作领导小组，抽调各部门骨干组建行动专班，以“一张图＋一份清单”为指引，实现各部门之间的高效联动，强化信息共享，合力处置低效用地，实现低效用地盘活利用、优化布局、提质增效。二是要助推各园区形成联盟合作。搭建园区联盟发展平台，实现园区异地资源整合、企业资源对接、科技协同创新，形成园区共建共享体系，便于项目高效率高匹配落地，利于园区高质量高标准发展。在园区联盟中，基于“增存挂钩”政策，允许存量盘活土地指标跨园区流转，更好地满足园区土地建设指标需求，优化资源配置。三是要推动多元主体的联动共治。通过搭建“府院联动”机制，积极对接相关人民法院、金融机构等，探索通过法律途径和法律手段，对园区被抵押和司法查封的闲置土地依法依规妥善处置到位，推进低效闲置用地处置工作；加强园区、企业及第三方平台（运营商）的联系，运用大数据互联网技术，搭建园区产业用地信息、租赁交易等平台，方便信息流通，助力项目用地衔接；对于效益低下的项目可以采取由园区收回土地与第三方公司合作推动建设，以盘活存量工业用地，促进土地节约集约利用。

3.4 优化管理服务 完善盘活保障

立足园区实际情况，加强管理考核、优化园区服务，为低效用地盘活提供保障。一是要加强土地利用管理。全面摸清园区低效用地情况，根据低效原因设立台账，实施清单化管理，由领导分管项目进行动态跟踪分析，实现精准施策，加大供后监管力度，努力把“净地”向“优地”打造。二是要完善企业评价体系。多维度考核企业，按照“亩均营业收入”“亩均税收”“研发经费占主营业务收入比重”“就业贡献率”等指标将企业分为不同类别，评价结果与企业扶持政策相挂钩，以高效配置资源要素。三是要优化园区服务环境。加大放权赋能力度，对于园区建设发展、项目落地等事权，做到“应放尽放”，简化办事流程，实现“一件事一次办”；同时，注重完善配套措施、优化环境以吸引投资，提升园区综合服务设施配套建设，强化园区生活、商务、办公等城市功能建设，促进卫生教育、公共交通、住房保障等要素向园区集聚，实现产城融合、多元发展、吸引项目。

参考文献/References

[1]楊丽英，王红梅，谢芊芊.国土空间规划下产业转移园区低效用地再开发格局重构：以广州（梅州）产业转移园区为例[J].城市观察，2021，76（6）：88-98.

[2]任祥芳，李珊珊.马鞍山市市辖区城镇低效用地再开发利用存在的问题和建议[J].安徽农学通报，2021，27（1）：124-126.

[3]王洪芹.城镇低效用地再开发存在的困境与对策分析[J].科技创新与应用，2022，12（16）：155-158.

[4]蔡立玞，何继红，梁雄飞，等.存量低效工业园区改造全周期监管策略：以佛山市顺德区村级工业园升级改造实践为例[J].规划师，2021，37（6）：45-49+55.

[5]代兵，何芳，徐小峰，等.园区低效工业用地退出机制创新与措施建议[J].上海国土资源，2017，38（2）：59-63.

[6]程娟.城镇低效用地再开发过程中的“高层工业”建设探索：以南京市江宁区成山工业集中区为例[J].城市建筑，2021，18（35）：19-21.

[7]吴超.提高上海土地利用效率问题研究[J].科学发展，2019，128（7）：69-78.

[8]张传勇，王丰龙，杜玉虎.大城市存量工业用地再开发的问题及其对策：以上海为例[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2020，52（2）：161-170+197.