高度城市化地区产业园发展的问题及对策——以深圳市龙岗区为例

吕凯

深圳市龙岗区规划国土发展研究中心 广东 深圳 518000

产业园区是产业发展的重要空间载体，也是新旧动能转换、产业转型升级的重要平台和抓手，是促进经济增长的重要引擎。产业立市一直是深圳城市发展的核心，深圳是全国面积最小的一线城市，历经40余年高速发展，快速消耗深圳市的增量土地空间，也让深圳市面临新增空间紧约束、存量空间低效的困境、优质产业项目难以落地的困境，土地空间资源紧缺已是面临的一大难题之一，产业用地压力越来越大[1]。根据深圳市2018年土地利用变更调查数据，全市的现状产业用地约287km2，约占深圳市整体建设用地三分之一，产业用地比例远超国内外同类城市。在现状存量比例达和土地增量资源有限的双重语境下，存量产业园挖潜、新建产业园增效是破解深圳市产业空间瓶颈的重要方向之一，如何使用好、发展好产业园是接下来的重要课题。而龙岗区作为深圳的产业大区，面临的问题愈发突出。本文深入分析龙岗区产业发展现状，剖析产业空间与产业需求的错配、开发模式地产化、招商无序等问题，系统提出适用于龙岗区的产业园区发展策略。

1 龙岗区产业园发展现状

龙岗区位于深圳市东部地区，辖区面积为388.21km2，占深圳市面积19.44%。龙岗作为深圳的行政大区和产业大区，处于深莞惠区域的地理几何中心位置，龙岗在深莞惠区域一体化及粤港澳大湾区建设中作为对外辐射的重要区域高地。截至2021年3月，龙岗区总人口约471.11万，其中户籍人口约103万。结合第三次国土调查数据、2020年土地利用变更调查及2021遥感影像图分析，龙岗区现状工业用地面积为69.3km2（图1）。根据法定图则数据统计，全区规划产业用地共46km2（图2）。结合2020年建筑普查数据统计，龙岗区产业用地现状平均容积率1.46（图3），远低于《深圳市城市规划标准与准则》工业用地基准容积率3.5，产业园的空间潜力巨大。

图1 龙岗区现状产业用地分布图（图片来源：作者自绘）

图2 龙岗区规划产业用地分布图（图片来源：作者自绘）

图3 龙岗区法定图则规划产业用地现状开发强度图（图片来源：作者自绘）

近年来，龙岗区产业园区空间布局更加优化，园区企业自主创新能力大幅提升，园区经济成为龙岗区实施“一芯两核多支点”区域协同发展战略的重要引擎。根据《2021年龙岗区产业用房普查报告》，共核定产业用房建筑物数量41221栋，总建筑面积10672.94万㎡，其中，有明显边界园区有1289个，覆盖22634栋，总建筑面积6499.49万㎡，占全区产业用房总建筑面积的60.9%。

土地资源方面，龙岗区面临用地紧张的困境。全区剩余可用产业用地极为紧缺，仅不到2km2，且用地面积偏小。3hm2以上产业用地仅15块，分布较为零散，东多西少，难以支撑重点片区发展。部分未批未建产业用地涉及历史遗留问题较多。产业发展方面，2022年全区地区生产总值为4759.06亿元，总量全市第三。2022年全区规模以上工业企业增加值为2162.72亿元，总量全市第一。从行业来看，支柱行业计算机、通信和其他电子设备制造业增长4.7%；医药制造业增长81.4%；汽车制造业增长26.6%。总产量来看，高技术产品产量增长较快，移动通信基站设备增长7.3%，锂离子电池增长30.1%，智能手机增长7.0%。

龙岗区在产业空间日益紧缺、产业转型升级大背景下，进一步发挥产业园强产业链、育创新链、优服务链重要平台载体作用，以载体转型带动产业转型、载体创新带动产业创新，面临诸多困难挑战。

2 龙岗区产业园存在的问题

2.1 龙岗区产业总量大，但产出效率存在较大差异

2022年龙岗区规模以上工业企业增加值为2162.72亿元，总量全市第一。现状工业用地地均工业增加值为31.2亿元/km2，扣除全区龙头企业后地均产值不足10亿元/km2。从用地效益角度统计，龙岗区百强企业用地占全区现状工业用地17%，产出了全区85%的工业产值。因此，龙岗区产业园整体而言地均产值水平相交深圳其他区域偏低，具备较大的提升潜力。

2.2 产业空间载体错配，难以满足优质项目落地需求

一是存量厂房老旧、单层面积小，建筑品质不高，不利于引进重点企业、重大项目、特殊需求企业。全区建成年限大于15年的产业用房达78.76%，单层面积不足1000㎡的厂房占全区厂房总量的61.82%。二是产业用房适配性不高，难以满足高端智能制造企业用房需求。近年新建厂房多为单层1200-1500㎡、层高4.5m，不能满足智能化企业所需的大平层（3000㎡）、高层高（单层层高6-9m）、宽柱距（大于10m）、大载荷（1500kg/㎡）、大电梯（载重5吨）的用房需求。三是存在产业用房与商业用房混用现象。区内部分制造业企业分布在办公、商业等用房中，同时又有批发和零售业企业入驻制造业厂房中，存在一定安全消防隐患，也不利于产业集聚发展。

2.3 园区开发模式地产化，难以发挥平台载体作用

一是M0过度地产化、M1走样为办公楼宇或商业用途现象依然存在。随着楼市调控政策升级，一些传统房地产商转型为产业地产商，以产业孵化与产业投资为核心搭建产业生态。但在实际运营过程中，产业地产开发商以工业项目立项拿地，之后进行土地用途变更，转变为商用或者住宅项目，即明为产业地产，实则为了便于获取土地，更多的是“房东”模式，导致园区住宅化、睡城化。二是园区运营方单纯追求企业经济利润与承担经济社会责任之间的矛盾。园区迫于盈利压力，在“腾笼换鸟”过程中，放宽企业入园门槛，迁入和新设立企业仍为低端、落后产能企业，产业层次不高，出现“劣币驱逐良币”现象，影响了园区的产业集聚集群功能作用。

2.4 园区招商无序、同质化，难以形成集群发展态势

一是园区产业定位不明晰，面临“有园无业”“有业无链”困境。调研发现，一些园区招商工作虎头蛇尾，雷声大雨点小，缺乏周详规划，成效不明显；一些园区在招商时未充分考虑自身实际情况和产业禀赋，造成发展定位雷同，争相招引同类高科技、高新产业，陷入恶性竞争；一些园区招商引资吸引来一些企业，但这些企业没有明显上下游关系，没有形成产业链条，园区仅靠收取房租维持运营。二是园区无法为头部企业、领军企业等重点企业提供有效配套。龙岗区头部企业、国高企业、入库科技型中小企业数量与南山、宝安相比差距明显，且布局在这些企业周边多为规模小且零散的园区，这些园区无法为重点企业提供有效配套，重点企业也没有发挥辐射和带动作用。

3 龙岗区产业园发展的对策建议

产业园区通过共享资源、克服外部负效应，能够带动关联产业发展、推动产业集群形成。针对龙岗区产业园发展面临的四大困境，宜坚持创新驱动、特色引领、智慧赋能、政策保障，打造一批现代化高品质产业园区，为培育产业新动能、加快产业集聚发展、促进园区经济增长提供载体支撑。

3.1 坚持创新驱动，探索多元化产业空间供给模式

一是实施产业园区提质增效工程。坚持空间载体与产业发展相匹配，鼓励国企、社区股份公司、市场主体等通过“统租+改造+运营替代”或自改等途径，破解存量产业空间“小旧散乱”问题，筹建一批高标准产业用房，建设完善基础设施及生活设施，提升综合承载功能，满足企业多元化用房需求[2]。现状容积率较低、有一定规模闲置空地的产业园区，通过产业用地提容，在原有园区新改扩建，增加优质产业空间。二是推动建设高标准制造业用房。发挥国企和头部企业引领作用，通过区政府新建、区属国企新建、国企合作新建等方式，优先采取定制化招商新模式，新建一批可租可售、面积、层高、荷载等指标符合现代需求的优质产业用房[3]。三是将“工业上楼”纳入基础设施范畴。完善建筑设计标准，提高“工业上楼”新型产业厂房的规范性、适用性和安全性，规划建设通用型、定制型“工业上楼”示范项目，形成“低成本+高质量建设+准成本供给”模式。四是打造链式孵化服务体系。对于不同阶段企业的空间需求，在全区加强谋划布局，推动形成“众创空间-孵化器-加速器-产业园区”的链式孵化服务体系，提供既有符合初创型企业、也有满足快速成长企业的空间载体和资源。

3.2 坚持特色引领，积极引进“链主”企业入驻园区，聚核成链、集聚成群，培育创新型产业集群

一是开展产业链精准招商。围绕“一芯两核”全力打造“IT+BT+低碳”三大核心产业集群，加强头部企业、产业生态主导型企业和重大战略项目引进，推动新一代电子信息技术、生物医药、绿色低碳等产业集聚发展，同时引进一批填补龙岗区产业链、供应链缺失环节和实现关键零部件进口替代的具有自主知识产权的高科技企业[4]，不断提升园区显示度和影响力。二是开展靶向培育计划。实施“龙腾计划”“中坚企业培育计划”“高新技术企业培育计划”系列计划，从奖金奖励、人才待遇、发展空间保障等方面推动资源向园区优质企业集中，不断完善龙头企业引领、大中型企业集聚、小微和初创企业共同发展的企业梯队格局，提升园区常态化、应用化、协同化创新水平。三是打造特色品牌园区。引导各类园区立足自身资源禀赋与产业基础，打造属于自身的核心竞争力，形成一楼一产业、一园一品牌、一区域一特色的产业集群，持续完善园区产业生态，如加快推进深圳市孔雀计划产业园等优质载体建设。

3.3 坚持智慧赋能，培育专业化人才和平台，构建园区全方位服务管理体系

一是创新园区服务模式。鼓励相关社会机构开展管理人才培训，为园区专业化运营提供支撑。引导园区与入驻企业健全沟通机制，推动园区由传统“物业租售模式”向“投资共生模式”“专业服务模式”转变，为企业提供更多的金融、科技、人才、担保咨询等增值服务。如推动园区建立产业配套服务体系，成立产业投资基金入股园区企业，共享企业成长收益，促进资产增值，增强园区自身造血功能。二是推动专业化创新平台落户。加强政策引导，鼓励园区培育和引进一批研究开发、技术转移、创业孵化、知识产权、科技咨询、科技金融服务商等科技服务机构和科技公共服务平台，支持国内外专业孵化器和公共平台运营机构在园区建设粤港澳大湾区孵化和加速基地、公共测试及中试平台等科技成果转化载体，为园区企业提供全生命周期服务。在新一代信息技术、人工智能、数字经济、生命健康等前沿领域，支持龙头企业创建一批与产业密切结合的创新平台，构建关键核心技术融合创新攻关体系，促进园区产学研深度融合。三是大力推进新型智慧园区建设。实施产业数字化赋能行动，制定智慧园区建设标准，建设智慧园区标杆示范项目，引导园区中小企业“上云用数赋智”，推动产业数字化、数字产业化[5]。

3.4 坚持政策保障，建立跟踪和评价激励机制，完善全区开发建设配套措施

一是编制龙岗区“十四五”园区经济发展规划。根据园区改革创新发展新要求，坚持科学性、可行性与可实施性，确定园区功能定位、规模、土地利用结构，实现“一张图管到底”，为园区开发建设提供科学依据。二是加大对产业空间整体统筹监督力度。实行M1/M0配比刚性约束机制，严控M1转M0，构建配比审批机制。同时，对于产业园目标定位、配套商服比例、自持以及最高销售面积等予以明确规定。三是进一步优化园区高质量发展评价体系。以年为周期动态更新目录，对产业园进行分区、分类、分级管控，对于符合政府产业引导规划的星级园区，给予税收奖励或租金补贴等政策性奖励[6]，加强星级园区经验总结推广。完善全区产业园信息互通、资源共享机制，挖掘产业数据价值，更好助力园区发展。四是严格规范产业用房租赁市场。按产业类别、入驻时间等，建立租售指导价，严厉打击违规收取水电费用、高额物业服务费、虚增面积、随意转租分租等增加承租人用房成本的违法违规行为，不断优化园区营商环境。