水利工程中的PPP融资模式应用研究

王君红

（甘肃建筑职业技术学院，甘肃 兰州 730070）

1 引言

2022年1月，国家发展改革委联合有关部门发布的关于印发《“十四五”公共服务规划》（以下简称《规划》）的通知，是从公共服务的角度出发，具有基础性、指导性及综合性的文件。文件中明确地提到，要从政策制度的方面进行进一步完善，尤其是准入制度，应尽可能放开放宽，能够提供一个相对公平的准入平台，从而鼓励社会力量可以通过各种方式参与公共服务供给，比如政府和社会资本合作，即PPP（Public-Private Partnership）融资模式。

PPP模式是政府与社会资本针对公共基础建设项目进行合作，在项目实现的过程中共担风险、共享利益[1]。针对水利工程，其项目较为明显的特点是建设周期较长，反映在具体的建设阶段是有很多不确定的风险因素，所以社会资本对水利工程项目的投资都尤为慎重。但无论是从水利行业的发展还是从国家政策看，PPP模式在水利领域都有着广阔的应用前景。

PPP融资模式以项目为主进行，可以有效吸引社会资本参与投资，从而降低风险提高项目实现的成功率。另外，PPP融资模式能够帮助社会资本实现资本价值，可以帮助政府减轻资金方面的压力和降低风险，从而能够保障项目的质量。

2 水利工程PPP模式的引入

实际上，PPP模式现在已应用于中国基础设施建设的各个领域，通过查阅原全国PPP综合信息平台可知2021年1月—11月共有新入库项目473个、投资额10 351亿元；签约落地项目395个、投资额9 972亿元；开工建设项目405个、投资额7 822亿元。通过登录财政部政府和社会资本合作中心项目库信息公开板块，了解到从2021年12月—2023年2月已通过物有所值评价和财政承受能力论证入选项目管理库的项目共有841个，以“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化、交通运输重大工程）为主，新入库水利建设项目只有22项。

中国是农业大国，俗话说“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则国家安”，水利业在农业发展中占有举足轻重的地位，兴修各种水利设施，比如灌溉、排水、除涝等有利于推动农业的全面发展[2]，可以提高粮食产量，保证粮食安全。在整个水利行业的发展中，政府为了保证各大项目能按时完工及投入使用，资金的投入一直呈现逐年增长的趋势。在促进水利项目建设时，投入大量的资金给政府财政增加了非常大的压力，能否采用新型的融资模式既解决资金的问题又能保证项目由政府实际控制一直是探索的一个方向。PPP模式是现在市场上较具竞争力的一种融资模式，它可以实现在政府控制下引入社会资本以保证项目得以实现，具有很明显的优势，因此在各个行业得到了广泛的应用及普及。

2.1 水利建设现状及主要问题分析

2020年党中央、国务院印发《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，针对水利发展作出了决定，在文件中明确了在新的环境形势下水利行业发展的重要地位以及进行改革发展的具体内容，明确了要加快水利业的改革发展决心。因地势、气候、人口等原因，中国的基本水情具有特殊性，经过60多年的水利建设，所形成的水利工程是包括大型、中小型、微型等相结合的体系。虽然水利发展取得了很大成效，但与经济社会可持续发展相比较，还有一些问题非常突出。

水利工程一般投资规模较大、需要长期进行管护，这2个方面的问题都可以通过引入社会资本的方式解决，也呈现出了较强的需求。水利工程可以细分为不同的类型：城镇供水工程、农田水利工程、水力发电工程、水土保持工程等，不同工程都能带来社会需求的产品和服务，这就需要考虑如何提高收益水平，能更好地吸引社会资本进入。

水利项目是经济发展板块的重要部分，尽管近年来发展较快，但由于不同省份、不同流域水资源的不平衡，缺乏保护威胁生态安全，体制机制等问题，需要从不同的融资模式入手，带动整个行业的发展，这就为PPP模式提供了很好的入口。

2.2 水利工程引入PPP模式的良好基础

（1）政府政策的导向

国家发改委、水利部、财政部等各职能部门出台了若干鼓励社会资本融资水利工程建设的意见，降低社会资本的准入门槛，进一步打破传统的政府垄断现象，更有助于市场竞争，将市场回归市场，整体的政策环境更加开放。

（2）充足的社会资本

随着经济的稳步发展，社会资本对GDP的贡献已占据主要部分，其资产规模及管理水平皆已达到能参与基础设施项目的投资中，另外还可以借助于各种金融机构，为整个项目的实施提供足够的资金保障。

（3）产品和服务的可销售性

对于经营性的水利项目，具有风险低、收益稳定的特点，对社会资本有较强的吸引力；对于公益性项目，政府可采用财政补贴、政府购买等方式保证企业的利益，同时可以提升企业的信誉，也能起到很好的吸引力。

（4）有经验可供借鉴

PPP模式在国外以及国内的大型基础设施项目上取得了大量成功经验。通过实践检验证明，在基础设施领域进行建设运营时合理地引入社会资本，确实能够起到提高公共产品的供给能力和服务水平作用，还可以减轻政府财政负担。在发展过程中，可以借鉴成功案例经验，结合项目本身实际探索适合水利工程的PPP模式发展之路。

综上所述，将PPP模式引入水利工程项目对水利建设发展有着重要作用，同时现阶段行业也具备了一定的发展基础。中国水利工程PPP项目在发展中还存在着较多的问题，如项目落地率不高、项目投资额与投资数量偏少等。尽管产生问题的原因各不相同，但归根结底最重要的就是利益问题，如何实现公平合理的利益分配是PPP模式在水利工程项目得以实现的非常重要环节。

3 水利工程PPP模式的融资风险

PPP模式存在的主要风险[3]见表1。

表1 PPP模式存在的风险及其因素

（1）水利融资的风险特征

水利建设项目融资一般依赖于集团贷款或者银团贷款，所牵涉的利益相关方较多，风险也比较明确[4]，首先是项目的全寿命周期长，多则数十年；其次是特许经营期长，产业寿命较长；再次是资金来源较为单一，利息较高，融资风险大等。

（2）水利工程引入PPP融资将面临的风险

①政治风险：主要涉及公众意见、土地使用权获取、审批程序冗长延误、政策变化等风险；

②设计风险：水文的推测与判断、地质条件的勘探程度、对环境的影响判断都会影响设计；

③建设风险：水利工程能否保质保量地完工对项目及环境都有很大的影响，对社会资本的综合能力要求较高；

④运营风险：社会资本需承担在运营中成本增加及维护过程中的风险；

⑤市场风险：社会资本应承担相应的融资风险及通货膨胀风险等。

4 融资的案例

（1）项目概况

本项目是陕西省西咸新区沣河综合治理II期（西汉高速-G310国道段）项目，属于水利基础建设项目，具有投资规模较大、工程复杂、有长期稳定需求等特征。考虑到政府财政资金情况，提出采用引入社会资本的方式参与建设，既采用PPP模式。这种模式可以在以下几个方面得到保障，一是可以解决资金问题，缓解政府压力，保证水利项目的顺利实施建设；二是将企业的先进经验及技术引入项目，从而保证其建设效率和经济效益；三是在政府部门的监督下，可以从质量的方面得到强有力保障。项目基本信息情况见表2。

表2 项目基本信息

该项目在整个生命周期内的投资融资、建设、运营维护及移交都是由项目公司负责，项目建设成本主要是通过采用经营性收入和可行性缺口补助的方式来进行弥补。整个项目的总投资估算额大约为9.354 7亿元，其中政府方股权占比为2%，社会资本股权占比为98%，其中作为管理方的项目公司的资本金应不低于投资总额的20%。

（2）项目合作范围

本项目的工作内容为基础设施河道治理工程及后期运营维护管理。项目的实施机构为沣东新城土地储备中心，对社会资本方的选择以公平、公开、公正、择优为原则，沣东实业发展公司与通过法定程序选择的合作方签订《合资经营合同》，股权比例为2∶98，在西咸新区沣东新城组建项目公司。项目公司以经营收入和补助费用来实现成本及利润的目标。

（3）物有所值评价（VFM）

作为评价方法，VFM方法是判断能否在公共服务项目实施过程中通过使用PPP模式来替换以往的政府投资运营方式，以期实现项目的规划目标。该方法主要包括2种评价内容：一是定性评价，二是定量评价[5]，在使用过程中经常将2种方法相结合，以定性为主定量为辅的组合方式进行具体评价。

在评定过程中，应全面统筹2种评价结论，从而做出物有所值评价结论。经过评价分析的项目共有2种结论：一种是项目通过论证，一种是项目未通过论证。针对没有通过物有所值评价的项目，需要对方案进行进一步调整，调整完成后进行重新评价，若结果仍未“未通过”，则该项目不宜采用PPP融资模式；对于通过物有所值评价的项目，即可进行后续的财政能力论证工作。

1）定性评价

共有6项基本评价指标[2]，分别是全生命周期整合程度、绩效导向与鼓励创新、风险识别与分配、潜在竞争程度、可融资性、政府机构能力指标等。项目本级财政部门会同行业主管部门组织召开了评价专家组会议，共有5位专家参会。参会专家在充分讨论后，参照定性评价评分标准，按指标逐项打分，并按照指标权重计算加权平均分，得出评分结果：本项目物有所值定性评价评分结果为84.78分，满足大于60分的标准。

2）定量评价

先进行基本假定，即PPP模式和政府传统模式绩效相同，在这个基本前提下对PPP值（政府方的净成本现值）和PSC值（公共部门比较值）进行对比，从而判断采用PPP模式是否真正地可以实现项目全生命周期成本的降低。

①PPP值测算结果

PPP值=PPP项目全生命周期内股权投资支出责任现值+运营补贴支出责任现值＋风险承担支出责任现值+配套投入支出责任现值=132 506.82万元。

②PSC值测算结果

PSC值=参照项目的建设和运营维护净成本+竞争性中立调整值+风险承担成本=142 137.06万元。

③定量评价结论

根据上述计算可得：PPP值

综合定性评价与定量评价结果，本项目通过物有所值评价，确定本项目采用PPP融资模式，现已进入执行阶段。

5 结语

在水利项目中若要采用PPP模式进行项目实施，需综合考虑多种因素，并且在整个模式的使用过程中要引入竞争机制。无论是社会资金实力，还是企业的类似业绩都是保证项目成功的基础。从总体来说，在水利工程建设过程中运用PPP模式优势明显，同时可以从制度保障、定价机制、资金渠道[6]（可尝试资产证券化）、流程监管等方面继续研究，确保PPP融资模式在水利行业的持续有力发展。