乡村振兴背景下农村水利工程法律监管的困境与路径
2023-09-11文丨刘阳吴寒菊范晶晶刘凯超刘媛媛
文丨刘阳 吴寒菊 范晶晶 刘凯超 刘媛媛
水利兴则农村兴。中央财经委员会第十一次会议对全面加强水利基础设施建设作出系统部署,国务院常务会议多次专题研究加快水利基础设施建设工作,水利基础设施建设迎来前所未有的历史机遇。推进乡村振兴建设水利任务,加快解决农业农村发展最迫切、农民群众反映最强烈的涉水问题,是水利工程建设、运行的重要价值取向。
一、乡村振兴背景下农村水利工程法律监管的研究现状
农村水利工程是多维治理体系、多元利益主体、长时间生命周期及广泛的技术介入等工程活动特质的集中反映。现有研究,除从技术层面展开的探讨外,多从农村水利工程与乡村振兴的交互赋能、农田水利建设组织治理等方面展开。行业专家聚焦于技术性问题的解决,而社科领域专家则多从行政管理的角度入手。至于较少的规范研究,也多以“法律+工程”的研究视角展开论证,对农村水利工程法律监管问题仍是割裂地使用民法、刑法或行政法等部门法予以解决,缺少全局性、系统性分析范式的介入。
而在从“法律+工程”走向工程法学的探讨过程中,对工程法学基础理论问题的进一步廓清,为新形势下对农村水利工程问题展开整体性研究提供了基本范式。尤其是在对工程法的领域法属性进行概括论述后,所定位的工程法学科研究内容、研究工具以及学科方法,更是为寻找农村水利工程法律监管在规范集成、方式转变以及机制创新等方面的纾困举措提供了全新思路,有助于在类型化把握“法律决策中的核心问题”中,找到农村水利工程全过程监管的协同治理途径。
二、乡村振兴背景下农村水利工程法律监管的现实困境
我国农村水利工程建设施工、运行维护,是水利服务“三农”、助力振兴的重点工作。能否契合“三农”特点与振兴要点,能否平衡国家、集体和农民个体之间的利益,能否真正在确保质量、防范风险的前提下充分发挥工程效益,是以高标准、高效益农村水利工程法律监管促乡村振兴高质量实现的重要标准。尽管现实中虽已存在农村水利工程的行政监管体系,但从合法性与合理性的角度考量,还需要解决以下几个问题。
首先,需进一步厘清建设阶段工程质量责任承担主体。建设阶段的权责厘定,是讨论运行维护权义关系的前提。而从特征上看,这类工程存在完好率不高、产权不够明晰,已明晰产权的工程产权主体多为村集体。尤其是面对《水利工程质量管理规定》等对于权责厘定的基本要件构成要求,无论是项目法人对水利工程质量承担首要责任,还是勘察、设计、施工、监理单位对水利工程质量承担主体责任,分别对各自负责工程的质量负责,首要问题都在于确定产权归属。尤其是实际设计、施工等,是由具有资质的市场主体甚至是缺乏主体地位的施工队承担,因此“监管什么”“监管为何”的问题更为突出。这种模糊的边界,导致事实上在农村水利工程的行政监管和市场监管方面,存在权责利不对等以及介入空间有限的现象。同时,实际上的工程受益人又因参与监管“费力不讨好”的现状,难以形成有力的“无形之手”;即便存在事实上的“监理”,也因多方掣肘与利益驱使,难以保证在独立性的前提下按照《建筑法》《工程建设监理规定》《建设工程监理规范》等要求公正履职。
其次,需进一步厘清运行维护实施主体的权义关系。运行维护阶段的权义关系,是保障农村水利工程安全运行和效益发挥的首要条件。运行维护除日常巡查、维修养护和安全监测等日常运行管理外,还包括除险加固等施工行为,以及运行管理信息系统、数据质量管理等数字赋能平台建设。按照各省水利工程管理条例的相关规定,水利工程所有者承担运行维护管理主体责任,乡(镇)人民政府、街道办事处按职责做好辖区内水利工程管理、保护和利用工作。从管理模式上看,可通过明确管理单位或专人负责、购买服务等方式,确定工程管理者承担运行管理责任,国有水利工程具体管理方式则由县级以上水行政管理部门会同有关部门依规提出,报同级政府批准。实践中,农村水利工程的管护主体一般为基层水利站和具有合作性质的基层水利服务机构。碍于监管资金、人员、体制机制、方式方法等方面的不足,大多数监管停留在留痕式工作检查中,实际监管效益较低。且从集体成员的角度看,集体内部难以形成有效的分工负责机制。在有效机制未能建立前,个人参与工程运行维护的成果不仅集体全员共享,且还会被“非成员”获取。至于权属不明的工程,更是难以划定明确的运行维护权义关系。
最后,要充分平衡法律监管与自治、德治之间的关系。乡村治理公共秩序,是考察农村水利工程法律监管的环境要素。健全自治、法治、德治的乡村治理体系,是实施乡村振兴战略的基础工程。乡村治理的碎片化,导致乡村社会普遍面临制度性输入与乡村自治的张力、公共性式微与村民原子化、基层民主形式化与公共权力的腐败等日益突出的问题。从法律层面看,当前农村水利工程法律监管缺乏专门类法律依据,现有的《水利工程运行管理监督检查办法(试行)》《小型水库安全运行监督检查办法》《水利工程责任单位责任人质量终身责任追究管理办法(试行)》以及相关省份出台的地方性法规等相关规定,缺乏对农村水利工程的专门考量。同时,考虑到集体内部家庭劳动力构成的区别以及农村劳动力外流的现实情况,集体所有占多数的农村水利工程更是难以形成自治力量。即便形成形式化的组织,亦难在成员之间形成长期的承诺践履机制,容易形成“社员机会主义行为”,甚至陷入“公地悲剧”困境。既没有针对性解决问题的良法,实践层面又难以依赖自治达到善治。因此,亟需一种能够弥合行政权力、法律监管以及集体自治的三元整合路径,在对集体所有的“成员权”的尊重的前提下,实现农村水利工程“共建共治”“共管共享”的合理机制。
三、乡村振兴背景下农村水利工程法律监管的纾困路径
作为典型的具有公共属性的建设工程,对其法律监管我们首先要把握的是领域划界的问题。界定法律所要调整的对象的范围边界,是强调有法可依和依从何法的初始条件。这也是领域法学视域下工程法学所强调的首要问题,亦即对农村水利工程法律监管所具备的法学意义上的领域属性的证成。随即结合领域内行业问题与社会问题的法治化转向,旋即确定用以面向该领域的法律规则、法律原则以及相关技术规范的组合路径与集合方式。从而在乡村振兴的大背景下,进一步以大协调的工程发展观,更好地审视工程风险、安全义务以及效益发挥等农村水利工程法律监管中的逻辑起点、基石范畴问题。
(一)领域划界:回归问题意识
领域法学范式之问题意识,在工程法发展中的体现首先要在时代背景中寻得,这些问题往往是特定情境下法律规范缺位或错位,但又亟需体系化法律进行规制的新兴问题。农村水利工程法律监管具有鲜明的时代特性和领域属性,这些特性按照领域法学范式的概括,可归纳为形式上的类型化、结构上的复杂化、内容上的领域化。
首先,在中国式现代化和乡村振兴战略背景下,以集体所有为主要产权类型的农村水利工程的法律监管,聚焦在构建服务乡村振兴战略的工程支撑体系上。要抓住乡村治理现代化中“现代化”这一首要问题,以制度、理念、关系的协同,推进各方治理资源的协同联动。强化农村水利工程资源供给,增强对农村水利的转移支付,在权力介入和内部自治中寻求双向良性互动的平衡点,进一步优化协作自治机制,构建符合当前农村社会实际的建设、运维成本分担机制。其次,要把握质量和效益这两个内核问题。工程法治应追求安全、质量、效率、效益的协调统一,防范化解重大风险(如2016年遵义农村饮水安全工程“8·1”生产安全事故、2021年三门峡西沟坝“3·1”漫坝事故等),保障工程发挥最大的运作管理效能、资源配置效能。要将工程质量责任类型与各主体间的权责利划分规则,贯穿至纵向的全生命周期与横向的全工程领域。
(二)规范集成:以法治促善治
在“水利工程补短板,水利行业强监管”的工作总基调下,水利部门从法制体制机制入手,基本建立了务实管用的水利法律监管体系。根据效力等级,可以分为法律法规、部门规章、标准规范、实施办法等。按照领域法学研究范式对于规范集成的具体要求,在面对水利工程这一特殊领域法律问题时,可将此类法律规则、法律原则以及相关技术规范以“最密切联系”及“合目的性”等集成原则,实现规范集成基点排他性的具体认定。由此,我们可以将水利法律监管体系进行如下划分,其中含有基础性监督条款的法律法规包括《水法》《防洪法》《建筑法》《城乡建筑法》《招标投标法》《建设工程质量管理条例》等。
专门类水利工程建设、运维监督制度除前文已提到的相关制度规范外,还包括《水利工程建设质量与安全生产监督检查办法》《水利工程合同监督检查办法(试行)》《水利资金监督检查办法(试行)》等。此外,还有诸多行业管理监督制度以及水利政务管理监督制度,如《水行政执法监督检查办法(试行)》《水利工程设计失误问责办法(试行)》等。但专门类制度规范效力等级较低,且除了《农村供水工程监督检查管理办法(试行)》外,鲜有针对农村水利工程特征的具体规范性文件。
因此,一是要以科学立法强化制度供给。整合现有法律法规及相关规范性文件中对于水利工程监督管理的相关规定,将该类规定对于水利工程法律监管的一般性规定与农村水利工程的建设、运维特点相结合,制定一部专门类的行政法规,对农村水利工程监管予以全面规定。二是要进一步开展农村水利工程确权,确权是前述专门类农村水利工程监管法规规章的内容设定的基本条件。产权明晰能够大大减少监督制裁、权益分配、冲突解决、义务摊派等内容制定与执行中所面临的资源界定成本和用户识别成本,为规则供给、集成、实施创造了先决条件,有助于形成监管系统的长效运行机制。三是规范的供给与集成要充分吸纳正向的农村地方性共识,了解这类共识所形塑的水利工程建设、使用、运维参与者的行为逻辑,构建网格化执行监管一体化治理体系。
(三)方式转变:法律嵌入与农村社会自治能力再造
“徒法不足以自行”,回归法律监管与自治、德治关系的探讨,构建“三治”融合的监管治理体系,是提升监管有效性和持续性的必然选择。可以说,设施供给是农村水利工程监管面临的一阶困境,规范供给是二阶困境,规范的环境适恰度与实施效能则是三阶困境。技术性问题非本研究讨论的重点,而在前文规范集成问题解决的前提下,三阶困境即是监管落地所要解决的“最后一公里”问题。
首先,要通过事务划分,实现法律监管的途径区分。从事务类型上看,对农村水利工程的法律监管可以划分为行政性事务和日常性事务。前者是行政机关法定职权的行使,亦或可称行政权力的介入。一方面,要破除一般类水利工程建设的政府“保姆式”监管思维惯性,也要避免对农村水利工程监管权能的全盘下放,在简政放权的同时又充分利用网格化的监管模式,实现对行政性事务的程序化、简约化,强化监管执法的效度。同时,在“去中心化”的角色中,行政权力的依法嵌入还要在事务、规则、资源等方面对农村社会自治予以支持。另一方面,对于日常性事务,则要充分认识到农村籍合组织参与基层治理的合理性与可行性。尽管籍合组织是从民法视角对社会组织的划分,而区别于人合与资合,籍合更加具有“乡土气息”,在“半熟人社会”的治理中承担着属地化的事项管理职能。在农村水利工程监管事项上,以法律法规强制性规定为基础,组建籍合组织对此予以监管,充分发挥该组织信任凝聚、运作管理、资源配置等功能,结合当地农村水利工程地域分布、具体类型、产权构成等,设定该组织具体功能以及议事规则,助力监管产生实效。