突破产业用地“天花板”

焦建

松山湖科学城一角。图/松山湖管委会供图

在2640平方公里（全市建成区面积1194平方公里）有限土地上，2021年东莞地区生产总值超过万亿元，成为广东省内继广州、深圳、佛山后第四座万亿级城市。

国内第15个“双万城市”突出的“坪效”背后，是经济起步较早的东莞土地开发强度已经见顶，产业及城市发展主要在存量腾挪中寻找空间。

第一轮土地开发过程中的宏观统筹缺位已是既定事实。再利用、再开发加速启动后，东莞不愿重蹈覆辙。一系列新构想的积极落实，正让东莞土地“再分配”新体系加速形成。此外，在东莞现有的管理体制基础架构下，随着产业集群的自发生长与壮大，亦出现了突破行政边界、围绕交通枢纽或特定空间布局的倾向。为统筹分散的镇街体制为产业发展找到更广阔基础，东莞亦在以经济而非行政思维统筹片区发展。

诸种相关规划是否能找到合适的落地途径，又将如何有效协调利益格局、有序加速让土地聚少成多，东莞产业用地的保障与扩容，仍在进行之中。

微观诊治“后遗症”

作为全国仅有的四个不设县级区的地级市之一（民间称之为“直筒子市”），1985年由县升级至市后，东莞一直未设县，下辖只有4个街道和28个镇。在珠三角快速工业化过程中，这种市直管镇体制，给东莞的镇街乃至村集体一级预留了较大的产业发展自主性。“村村点火”在夯实“世界工厂”地位同时，亦使其土地开发相对无序。

佐证这种“零碎化、低效化”局面的数据是：目前东莞有约426平方公里工业用地，零散分布在超2万个地块。面积小于75亩地块占比则超90%。村级工业园占全市工业用地面积70%左右，其中70%都在300亩以下，六成左右镇拿不出500亩以上土地承载新增产业项目。全部工业用地中30%左右建筑的建成时间超25年。

这些分布着大量小散及低技术企业的汇集地，被有些学者称之为“工业聚集区”，以示有别于后来经有意规划及引导开发形成的工业园区。受制于基础设施建设各自为政，各镇街聚集区间存在协调性差、产业结构同质化及低水平重复建设等问题，既影响分工协作，亦给空间使用优化造成重重桎梏。在技术及空间使用层次升级、环保、安全等方面也存在弊端。

这实际是珠三角发展初期“泥沙俱下”的一个缩影。为克服产业升级用地短缺难题，2008年左右起，各地纷纷尝试以“腾笼换鸟”等方式求解。通过优化土地空间为产业及城市升级打下基础，相关手段在有的城市称为“城市更新”，有的则称“三旧”改造，核心都是土地资源再配置，在以较低成本为产业升级与发展提供必要空间的同时，扭转旧方式的重重积弊。

事实上，东莞产业用地调整腾挪的起步并不太晚。因在土地集约利用方面成效突出，还曾获得过国务院层级的通报表扬。较有成效的做法包括以下几个方面：化零为整，将闲置土地组合为产业园区，将原建设用地等各类用地采取各类措施整合在一起，一度提升了供地速度；通过连片改造拓展产业空间，进一步加强与广州、深圳两大中心城市的产业互融；东莞还较早尝试了“设限出让”手段，采取政策鼓励新企业“先租赁后建厂”，以五年为限，企业有市场能生存，才补贴其建厂房；2015年8月，东莞出台产业园产权分割管理相关办法，由工业用地、科研用地开发的产业园有了独立产权和转让权。

为应对土地不足带的阵痛，东莞各级层面对改革必要性的体认增加，探索的种类和数量日益增长。

最先采取措施诊治“村村点火后遗症”的，其实包括了村镇一级。以《财经智库》近期调研的东莞潢涌村为例：作为一个拥有千年历史的水乡特色村，其辖区范围约有9.5平方公里。从20世纪70年代初開始，这里就兴办起了造纸工业，以及编织厂、麻绳厂等。近年来，随着其对自身产业的不断提升与改造，对旧厂房的革新也日益加速。

相关工作以打造“物业型经济”的思路展开。具体操作为：清退小散乱企业，把容积率为1.0、约230亩地旧厂房拆除重建。通过三期投资26亿元，原先17万平方米的厂房扩到66万平方米。目前该村收入结构中，物业管理型园区经济占比已达15%左右。

来自镇街一级的尝试，也层出不穷。以石排镇为例：作为后发的原农业镇，为给招商引资打下坚实基础，一方面重新规划土地，推动资源及产业向新建的镇中心汇聚。另一方面，则在工业用地需求并不活跃的当下，通过建设高品质的厂房吸引较高标准企业。

“以前对工业空间需求大，无所谓品质高低规模大小。随着产业升级，60%以上租用需求至少是3000平方米到5000平方米标准。政府要发挥一定作用，通过配套服务、政策对模式打样。建设高品质新型厂区，才能引导产业进一步发展。否则就是为改而改，改出来也租不出去。”东莞一镇街领导如此对《财经智库》解析。

整体来看，东莞解决土地碎片化的努力从十余年前起步。初期多为针对面积几十亩地的小地块，零敲碎打并不能充分发挥集约用地优势，空间新增和品质提升幅度有限。规模加大至千亩及以上的连片改造，则意味着用地政策突破难、改造意愿统一难、利益平衡难等。对于这块难啃的“硬骨头”，东莞有无良策？

市级宏观规划

随着土地集约化开发规模的变大，利益之所以更难平衡，部分“源于历史原因及从权处理，村级工业园的产权关系非常复杂，有的一次性卖断给企业，有的则是企业建好后享有几十年使用权，还有的是村集体建好后出租给企业”。曾有这一领域的相关人士如此分析，“这样的现状条件下，要对土地利用方式改革，涉及利益主体各式各样。政府想起主导作用，但如做不到利益平衡，没人愿意付一亩地可能高达几百万元的成本，事情将很难推动。”

可能的解题思路是：针对遗留问题拿出可预期的解决原则和思路；对存量土地进行各类整治后所带来的升值，建立明确的利益分享机制，以此调动各方积极性。

《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》于2018年8月发布，提出加快构建“政府统筹、规划管控、产业优先、完善配套、利益共享、全程覆盖”新格局。《意见》还提出，取消村企合作改造模式、创设单一主体挂牌招商实施机制，并建立前期服务商制度等重要制度改革措施。

相关核心原则逐渐明晰后，近年来东莞根据“科技创新+先进制造”定位，启动了多轮相关工程：2020年，启动“镇村工业园改造三年行动计划”；2021年，启动“头雁计划”，在“连片改造、主攻产业”指引下，加速引领镇村工业园由单宗旧厂改造转向大片区综合改造。

东莞积极推动的这些调整，是促进制造业产业集聚式发展。三类企业能在东莞新一轮土地整合中获益，将包括以下形式：其一，为龙头企业、链主项目提供较为集中的产业发展园；其二，在“专精特新”等领域，提供重大产业、优质产业发展平台；其三，提供包括孵化器等新型产业空间，为新兴产业中小微企业提供低成本空间。

地从何来？亦分为大中小三块。首先，从2019年起，东莞实施了内部所谓的“拓空间1.0工程”，其主旨是搭建创新经营模式政策体系的四梁八柱。截至2022年8月，东莞完成拓展新增空间约3.8万亩，盘活存量空间约3.5万亩，提容产业空间1.8万亩，为200多个重大项目提供了产业用地。

该工程演化至2.0版本后，东莞从2022年起开始创新出另外一种土地整合模式，也即针对标准化产業片区的土地整备。通过一系列改革创新，东莞在2022年时完成土地整备3187亩，为比亚迪等超大项目落地提供了基础性保障。

时至2023年，东莞在用地腾挪方面的努力仍在加速。为从深层次对城市产业发展进行战略部署，东莞提出“60+6”模式，识别出首期30片、五年共60片现代化产业园区，总规模约10万亩。在此基础上，再以打造“小松山湖”为标准，突破现有行政和权属界线，在六个片区分别识别划定出六大万亩级跨镇街的连片现代化产业园区，在2025年形成“60+6”的现代化产业园区整体格局。具体数量上，五年内整备10万亩的连片化产业空间、释放3万亩产业用地、构建1.5亿平方米的高端工业空间、建设5000万平方米高品质低成本空间。

“我们将目标进行了仔细核算。过程艰苦，却是东莞产业空间‘革命的必经之途。希望借此机会将分散布局的一系列历史问题进行全局性调整。”东莞市相关部门的负责人称。

大账算清，细节方面的调整和布局仍可能影响东莞产业用地大调整的成效。按当地相关部门解析，此番布局的核心涵盖多重转变：一是注重空间规划变为注重源头规划，涵盖自然资源、产业开发运营等；二是注重工业园区向产业市区转变，将生活配套等与厂区有机融合；三是加强宏观管控，从项目规划转向园区规划；四是实现改造链条上动态持续，政府统筹与社会广泛参与有机融合。

相关布局核心之一是综合平衡。例如，在相对连片化园区内，规模较大的新增空间将提供给龙头企业、链主企业。对于周边配套产业比较成熟的中小地块或厂房，则规划用于“专精特新”企业，以及科技研发、配套企业。在具体开发过程中，计划选取园区中交通相对便捷的部分地块作为居住、商业用途。

相关布局核心之二，是对增量片区和存量调整片区分别布局。对于大片增量空间，东莞此次格外强调进行空间规划编制和审批。规划由市一级进行统筹管理，核心是将空间总体规划管控和城市发展相结合。在这一过程中，也将考虑到相关园区的具体实际情况，对其功能结构、用地布局、空间形态、交通体系等提出明确的管控要求。

对于前述正在重点推进建设的60个产业园区，东莞将在内部规划设计中进行“顶层设计”，这实际上也是一种新型运营管理体系的尝试。相关人士透露，这种设计将呈现出三个三分之一形态：第一个三分之一，指空间收储后形成产业用地，推出100亩地以上的地块，着重用于保障重大项目的落地；第二个三分之一，指按照市场化模式运营管理，包括建设和盘活高标准厂房，为“专精特新”等企业提供发展空间；第三个三分之一，指留出相关空间给孵化器或中小微企业服务，还包括公共配套设施。

东莞正在以市属国企为抓手，打造一个现代产业园区的样本。在道滘镇小河村沥江围工业区，总占地面积950亩，总投资约110亿元的东实·道滘数智园近期全部验收完成，进入投用倒计时。这个由市属国有独资企业东实集团与道滘镇政府共同成立的公司实施土地整备开发与改造的园区是东莞市首个市属国企主导的“专精特新”产业园区。据了解，该项目是东莞市为数不多可以提早交付，且可以分割产权的产业园区。

项目从一开始就对引进企业进行了规划和布局：围绕新一代信息技术、高端装备制造、新材料等产业方向，重点引进“专精特新”企业。据介绍目前有100多家科技企业和制造生产企业有意向入驻园区。项目全面达产后，预计贡献年产值逾66亿元，年税收逾2亿元，带动就业超过1万人。

在各地都在拼招商、拼项目的激烈竞争中，产业园区仅仅提供载体开发、物业运营等传统功能已经远远不够。尤其对于园区招引的目标企业——中小型的专精特新来说，能享受到怎样的公共服务是企业愈发关注的问题。对此东实·道滘数智园提出了以“企业发展全方位、全生命周期服务商”为目标，为入园企业提供“基础运营服务、金融服务、科技服务、供应链服务、智库服务、创业支持服务”等运营服务。

“把园区土地腾挪出来基础上，新型产业园区要按统一谋划和指导进行建设及运营。所谓新型，是要成为市区组成部分。这意味着不仅有厂房，也有承载工人和技术人员的住宿、生活配套，以及其他公共服务设施。”前述人士透露，“当然，东莞还有比较长的路要走。”

自2019年开展“拓空间”攻坚以来，东莞共收储土地5.1万亩，完成“工改工”整备拆除3.3万亩，为超过200个重大项目提供优质产业用地，“空间+项目”将为东莞高质量发展提供源源不断的动力。