“政府”概念的创制与清末政治改革

陈思言

关键词 政府 相府 三权分立 清末

〔中图分类号〕Ｋ２５１；Ｄ６９ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０８－０１１０－１３

中国现代政府体系的形成史，是重要的历史课题。从“名”与“实”角度而言，现有研究基本由后一视角出发，关注政府和各部门体制以及围绕其中的人事活动，而鲜有从“政府”概念层面展开的讨论。①事实上，“政府”是一个具有历时性的建构概念。如果忽视这一维度，不仅会遮蔽“政府”概念本身的历史，也会影响对特定时空政治体系的理解。

如所周知，新名词于清末大量出现和流行，不仅深入参与当时政治实践，且为今人理解和表达世界奠定了基础的概念工具。② “政府”即是这样的关键概念。高名凯、刘正聑从语言学角度指出，“政府”是一个外来词，“先由日本人以汉字的配合去‘意译欧美语言的词，再由汉族人民搬进现代汉语里面来，加以改造而成的现代汉语外来词”。③ 意大利学者马西尼在此基础上，因误解王锡祺《小方壶斋舆地丛钞再补编》的相关史料，误认为１９世纪早期的传教士汉文文本已使用具有现代政治意涵的“政府”概念，并随着这些汉文文本传入日本，影响了日本对“政府”一词的使用和构建。① 虽然语言学角度的研究点明了“政府”概念的性质，但不仅存在像马西尼这样的误判，更为重要的是缺少历史性的面相。

因此，本文拟聚焦“政府”由传统语词转向现代概念的清末这一关键时期，揭示其与西语“政府”（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）对接的历史，探讨在以皇权为核心的政治结构中以及中西新旧观念交织下，时人如何对“政府”概念加以再造和挪用，以期厘清它在近代中国的最初历史。

一、“政府”与“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的早期相遇

“政府”一词最晚于唐宋时期已出现。当时“政府”指宰相办公之所，即“相府”，可引申为协助皇帝处理政务的最高权力机构。《资治通鉴》载，唐玄宗天宝二年（７４３），“李林甫领吏部尚书，日在政府”，并解释到“政府，谓政事堂”。② 《续通志》又称：“中书门下，唐宋谓之政府。”③明代宰相制度被废除，但作为辅弼皇权的最高权力机构代名词，“政府”二字仍被沿用，具体指逐渐掌握实权后的内阁。明万历三十五年（１６０７），礼科右给事中汪若霖讲道：“国家内阁之地，号曰政府。谓皇上心膂所寄，天下机务之所从出也。”④清初，因沿袭明朝旧制，内阁仍称“政府”，“清大学士，沿明旧名，例称政府”。⑤ 军机处设立后，内阁转为辅助皇帝处理日常庶政的机构，参议机要政务渐成军机处专职。⑥ 由此，军机处也被称为“政府”。曾在清嘉、道年间任军机处章京的梁章钜讲道：“军机处为我朝政府，考官制者谓即唐、宋之枢密。”⑦

中国古代的“政府”一词，更多是国家中枢机构的俗称。若存在多个中枢机构，“政府”可分指不同部门。龚自珍表示：“雍正辛亥前，大学士即军机大臣也。中书即章京也。壬子后，军机为谕之政府，内阁为旨之政府，军机为奏之政府，内阁为题之政府，似乎轻重攸分”。⑧ 协助皇帝处理不同类型的文书，是清代中枢机构权力的体现形式。龚自珍即据此称军机处和内阁为不同类别的“政府”。此外，总理各国事务衙门作为清廷中央处理对外事件的机构，郭嵩焘称其为负责外政的“政府”，“所谓外政府，即今总理衙门是也”。⑨ 应说明的是，清代军机处成立后，“政府”一般多指军机处；这类“谕之政府”“旨之政府”“外政府”等说法，更多反映出“政府”概念是中枢机构的俗称，而非官方正式建制。

進入１９世纪，中外交流愈趋频繁，西方政治概念也逐渐传入国内。但大致在１９世纪７０年代以前的中英辞典中，“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”没有被翻译为“政府”。１８２２年，马礼逊（ＲｏｂｅｒｔＭｏｒｒｉｓｏｎ）《英华字典》第三部分将“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”解释为“政事”“朝廷政事”“国家之事”。⑩１８４４年，卫三畏（ＳａｍｕｅｌＷｅｌｌＷｉｌｌｉａｍｓ）《英华韵府历阶》仅译作“政”。① １８６６—１８６９年出版的罗存德（ＷｉｌｈｅｌｍＬｏｂｓｃｈｅｉｄ）《英华字典》也译为“政”，同时增添“管辖”之义。② 应该说，这一时期中英辞典对单独“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的解释，并未指向具体的统治机构，而是较为宽泛，存在延申空间，可根据具体语境调整。

１９世纪前中期，传教士已逐渐向中国传播西方三权分立的知识。但当时“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”与“政府”尚未形成对译关系，“政府”一词显然还未被纳入三权分立的话语体系。应追问的是，在当时传教士有关三权分立的论述中，是否已经存在指涉行政方的统一概念？

１８３８年，《东西洋考每月统记传》刊登的《英吉利国政公会》载：“国会冬聚夏散，不会之时，国之大臣办政务，责任尤重，治事无章，惟臣是讨，则公会究办焉。”③该文介绍的是英国议会运作情形。议会及上下议院均有特定名词，分别是“国会”“爵房”“公会”。行政方是以“国之大臣”“内阁大学士”等表示，而非特定职能机构。

同年，俾治文《美理哥合省国志略》出版。该书第十三卷描述了美国中央和地方政府的架构。不过，作者是依清廷内外官制的体例，论说的美国“省官”和“京官”。关于州政府，该书讲道：“各省设一公堂，为首领、副领及议拟、民选各人议事之所。事无论大小，必须各官合议，然后准行。”该书以“外大宪衙门”称呼州政府。④ 这种说法颇为拗口。１８６１年，俾治文在修订版中删除了该表述，但没有拈出“政府”或与之类似的概念。可注意的是，在“设官分职”这节开篇，作者写到“今如联邦之内，国、邦、郡、邑，政各不同”，并紧接“试以国论”，具体论述联邦政府的建制。这里“试以国论”中的“国”，实质是联邦政府。可见，在涉及联邦政府时，作者暂时以“国”表示。⑤ 这种做法，与当时中英辞典将“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｆａｃｏｕｎｔｒｙ”译作“国家”，是同一逻辑。⑥

１８５６年，慕维廉《大英国志》第八卷述及立法、行政双方的关系，“国政，必王与上下两院，询谋佥同，然后施行。其有不善者，国人咸归咎执政。巴力门会议，王不与闻。惟聚散时，王亲临之。其余有事，悉关白执政……两院亦时稽查各衙门事务”。⑦ 这里的立法方，同样存在专有名词，即音译的“巴力门”。相比而言，行政方则用较为含混的“执政”表达。值得注意的是，此处所谓“其有不善者，国人咸归咎执政”，实际已有后来的“责任政府”之义，只是当时尚未创制此概念。

可以说，１９世纪前中期，在传教士描述西方政治体制的文本中，议会才是论述的焦点，甚至已有不少固定表达。⑧ 但无论是关于国家统治机构，抑或与议会相对的行政方，这类文本还没有创出特定概念。中国传统“政府”一词，也没有被传教士挪用于关联“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”。

与中国情况不同的是，日本知识精英较早已将“政府”与“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”对译。１８７３年，日就社出版的《英和字汇》，已在“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的译词中加入“政府”。⑨ 且日本政法类著述在阐述西方政体知识时，也已将“政府”作为核心概念使用。如日本法学家津田真一郎和箕作麟祥分别译述的《泰西国法论》和《万国政体论》，前者设有专节阐述人类社会创设政府的缘由，后者则有谈及政府与议会的权力制衡关系。⑩可以说，１９世纪中期，日本语境中的“政府”概念，已初具现代政治意涵。这样的“政府”概念，在回流中国后，为中国语境中“政府”一词的改造，提供了重要的知识基础。

１９世纪后期，日本语境的“政府”传入中国，大致存在两类传播途径。一是日本相关文本的直接流入或由译介转入。冈本监辅《万国史记》是当时流传到中国较有影响的著作。該书《英吉利记》末尾关于英国政治制度的内容，是由摘录《大英国志》的《职政志略》等篇章改编而成。上文讲到《大英国志》并未使用“政府”。但在最后总结英国政体优势时，冈本监辅将日本语境的“政府”添入其中，“所谓立宪政治者，以天下为共有，其设政府，不过为万民。故制度、法令皆从公论定之，君民上下常同忧乐，政府不敢肆其私。即如财货出纳之事，必？君与巴力门议定”。① 这里展现了中日知识环流：汉文著述《大英国志》传至日本，《万国史记》对其征引同时加入日本概念，后又回传至中国。除像《万国史记》用汉字直接写成的作品传入外，《时务报》“东文报译”栏目这类翻译日文著述的中介，也曾发挥重要作用。② 古城贞吉翻译的《政党论》讲道：“试验诸欧美政党史，凡国家大权藏在政府之机关（谓立法、行政二部），皆由政党之人联合政府，以"理大政。”③这里的“政府”，已包含现代政治体系中核心的“立法”和“行政”机关，应是从广义上表示国家统治机构。

二是中国知识精英的撰述，多有参考、摘录相关日本文本。１８８９年，傅云龙在《游历日本图经》中增入日本“宪法大要”，介绍日本在皇权至高基础上构建的宪政体系。该内容也谈到三权分立中的“政府”角色。④ 成书于１８９０年的王韬《重订法国志略》，几乎照搬了由高桥二郎和冈千仞编纂的《法兰西志》，只是在部分细节处又摘录冈本监辅《万国史记》作为补充。⑤ 王书不仅常出现“共和政府”一词，⑥且谈及对政府的理解，“夫人民千万为群，其势不得不设立公法，教之以相生、相养、相慈、相爱之道，所谓政府是也。既设立政府，其势不得不出钱粟，以养总摄公法之人，所谓君相百官是也”。⑦ 此处的“政府”，是指因人群达到一定规模后，为维护正常生存秩序而设立的机构，指涉国家整体的统治机构，“政府”人员是“总摄公法之人”，包括“君相百官”。

在此影响下，１９世纪末中国语境的“政府”与“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”也基本形成对译关系。１８９６年，《东省中俄合办铁路公司合同章程》对使用“政府”一词解释说，“查此条及诸条所称‘政府字样，洋文系作‘古威勒芒，即近来译为‘国家之称”，“以所译与洋文事实无甚出入，故皆仍之”。⑧ 一方面，该释文既说明此前以“国家”翻译“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”的现象，这能印证上文揭示的内容；另一方面，这反映当时已逐渐改用“政府”作为译词。

１９世纪末，“政府”不仅吸收了现代政治语义，且逐渐成为流行词。王锡祺将俾治文《美理哥合省国志略》收录于《小方壶斋舆地丛钞再补编》，并改写相关内容。如上所讲，俾治文书中并无“政府”一词。王锡祺则频繁使用该词描述美国政治架构。⑨ 马西尼认为，王书收录的《美理哥合省国志略》，即是１８３８年的原版内容。据此他表示，１８３８年俾治文已使用“政府”，且随着《美理哥合省国志略》传到日本，“政府”被日语吸收，后又作为来自日语的借词，重新传回中国。① 马西尼说法显然有误。王书中《美理哥合省国志略》多次出现“政府”，反映的是“政府”于１９世纪末成为流行词后，王锡祺用以改写此前文本的现象。

二、“中央政府”建构的两重框架及影响

自１９世纪末始，“政府”概念愈渐用于清末的政治表达和实践。但在此过程中，它的挪用和再造，深受两重观念结构的制约：一是西方三权分立体系；二是传统君相架构中的“相府”定位。且这两重具有观念底色意味的框架，对“政府”概念的建构作用，并不等同，后者更具决定性，由此深刻影响“政府”概念的现代转型以及现实政治的参与。下文即由此展开详细分析。②

１９世纪末，中国知识精英已逐渐在三权分立的框架内，尤其从与议会关系的角度认识“政府”。支持变法维新者较早宣扬这种认知。如唐才常《各国政教公理总论》在介绍德国议会时讲道：“上院即政府，宰相为首，部院各官佐之，职在行政。下院乃议院，民之贤者为首，民之才者佐之。民议平允，上院受成而已。上院行政或不当，下院得而驳诘。”③对于此种制度，唐才常持肯定态度。

在反对民权论的人看来，“政府”应受议会监督的观点，并不合理。张之洞《劝学篇》在批驳民权论时表示，如果“政府所令，议员得而驳之”。那么这种制度是“人人无自主之权”，而不是“人人自主”。④ 对此，何启和胡礼垣在《〈劝学篇〉书后》中批评张之洞不懂西方政治的权力制衡，指出“政府之权非以议院之权较之，则不知其平。议院之权非以政府之权较之，亦不知其平。惟两两相较，而其平出焉”。⑤

戊戌变法失败后，中国有识之士从域外引介西方政治知识的步伐加快。梁启超是其中典型。他在《蒙的斯鸠之学说》中宣扬三权分立，也谈到“政府”作为行政方的角色，“蒙氏又谓国有三权，一曰立法，议院是也；二曰行法，政府各部是也；三曰司法，裁判院是也。至今各国制度多采之，谓之三权鼎立之制”。他高度赞扬孟德斯鸠的学说，“故蒙氏者，实可称地球政界转变一枢纽云”。⑥ 除梁启超这类舆论引领者的宣扬外，思想趋新的知识精英通过阅读，也逐渐接受有关“政府”的新说法。如孙宝蠧在阅读梁启超文字及《新民丛报》后，不仅摘录关于“政府”的新知，也有与梁启超商榷的思考。⑦

这种有关政府的新知，不单在民间趋新知识群体间传播，也进入了清廷官方视野，尤其在清廷宣布预备立宪后，更是成为其思考政治改革的重要资源。１９０５年，清廷特派五大臣出洋考察欧美、日本等国立宪政体。戴鸿慈“放洋之后，即注意于采译书籍”，“特就各国政体荟萃，编为《欧美政治要义》一书”，并于１９０６年１０月２３日将此书呈进清廷。该书开篇点明了立宪政体的三权分立架构，关于行政权描述到“其执行之权，则仍归诸政府”。⑧ １９０８年８月２７日，宪政编查馆、资政院在上呈“宪法大纲”时讲道，“以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法”。① 类似的言说，常见于清廷官方关于政治改革的讨论。“政府”作为三权分立体系中的行政方，渐成清廷立宪派的共识。

可以说，１９世纪末以后，“政府”一词逐渐被纳入三权分立体系，作为行政方被时人理解，并参与现实政治改革。换言之，三权分立是当时“政府”再生产过程中一层新的观念框架，引导“政府”语义新的生发。不过，“政府”并未完全转向现代政治概念，实因其仍深受传统思想观念的约束。古代“政府”俗称“相府”，是辅弼皇权的最高中枢机构。这种关于“政府”的传统定位，深刻影响时人的理解。

１８９８年６月１７日，在代御史宋伯鲁所作奏折中，康有为认为军机处缺乏“行政之官”的议政功能，提议设立“专思之官”，即“制度局”。他的言说策略，是引入西方国家“三权鼎立之义”作为效法对象。他讲道：“三权者，有议政之官，有行政之官，有司法之官也。夫国之政体，犹人之身体也。议政者譬若心思，行政者譬如手足，司法者譬如耳目，各守其官，而后体立事成。”他又将清廷中央官制架构比附三权分立体系，“军机为政府，跪对不过须臾，是仅为出纳喉舌之人，而无论思经邦之实。六部总署为行政守例之官，而一切条陈亦得与议，是以手足代谋思之任，五官乖宜，举动失措”。② 此时他对三权分立的理解还较为浅显，但已将军机处即“政府”，界定为三权分立体系中“议政之官”。

同年８月，康有为加深认知后，调整前说，讲道：“盖自三权鼎立之说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉”。③ 他已认识到“以政府行政”，却没有改变“政府”是军机处的观点。１９００年１２月，他仍表示“军机实为政府”。④ 不难发现，在康有为笔下，“政府”虽然进入了三權分立的系统，但“政府”实际处于传统“相府”位置。

１９００年后，在君主立宪思潮的语境下，“政府”指涉的对象渐由军机处变为君主立宪体制下的内阁。⑤ 不过，“政府”作为传统“相府”这一定位并未改变。这在袁世凯提议组建新“政府”的构想中，体现得较为明显。１９０７年７月，袁世凯密呈清廷十条有关预备立宪的意见，其一是“政府必须早建”。他表示，“立宪”国家，“上以政府为栋梁”，“皆用责任内阁之义”。他最初设想，“中央政府即以各部长官会合而成，分之为各部，合之为内阁；出则为各部行政长官，入则为内阁政务大臣”。但在这样的架构中，总理大臣被人诟病事权过重。因此，他调整计划，“如必牵于旧制，惮于改作，万不得已，亦宜合军机、政务处为一，而冠以政府名称”。⑥ 不难看到，袁世凯提议组建的“政府”，由军机处、政务处两大中枢机构合并而成；所谓新“政府”，其实也是新“相府”。也正因为“政府”主要被限定在传统“相府”位置，其与下位的行政机构有明显区隔。如时人认为，“政府人员”与一般行政官员不同，特指“国务大臣”。⑦

对于在君主立宪体制下以内阁充当新“政府”的构想，有支持亦有反对的声音。但二者共同点在于多由“相府”历史脉络展开论述，以定位当时的“政府”，并表达相应立场。支持者张荫棠讲道：“吾国自秦、汉以来，代有丞相之职，自明初析中书省为六尚书，归权于六部，而罢丞相不设。然自后中枢之权乃不得不移于内阁大学士，虽无丞相之名，而有丞相之实。今日各国之有总理大臣，即吾国昔代立相之制也。”①他从“相府”历史谱系肯定立宪政体中的“责任政府”，认为与传统“相府”相比，以责任内阁充作的“政府”，在“统各部而负责任”方面更具优势。持有不同意见的御史赵炳麟则指出：“凡京外一切衙门皆属于内阁，以承其令，内外一应庶政，皆仰于内阁，以受其成，是直恢复前明初年丞相府之权限。”②御史欧家廉也认为，“内总全国政令，外司百寮进止，即吾古者宰相之职”，这样的“宰相”会有“揽权窃政”之弊。③ 这些正反立场的论说，均将“政府”置于传统君相框架下的“相府”位置。

这里可以借由《欧美政治要义》对“政府”一词的界定，以总结当时此概念建构背后的两重框架。该书解释说：“所谓政府者……谓辅弼君主而出纳其政令之处也……而因君主无责任，其有失政，即违背宪法之时，当任疏于辅弼之责。故学者及政治家有责任内阁之称。”④前半句所谓辅弼君主出纳政令，是“政府”作为传统“相府”的描述；后半句是变形后的西方政体知识对“政府”的界说。显然，二者建构“政府”概念的作用并不对等。前者不仅因本身具有思想惯性，且更适合以皇权为核心的政治结构，从而更具基础性；后者则以外来嵌入方式适配前者。所以，“政府”概念呈现出以“相府”为底色，并附着变形的西方政体元素的思想图景。而这又深刻影响“政府”向现代国家机构的转型，尤其体现在清廷对“责任政府”建构方面。

清廷在宣布预备立宪后，“责任政府”的设立成为朝野共有的呼声。１９０７年３月３１日，汪康年在《京报》发文《论吾国为无政府之国》。他认为当时清廷没有“政府”的首条原因，是清廷的“政府”还没有建立“责任制”。⑤ 该年９月１８日，程德全表示：“政府必负责任以合立宪制度也。”⑥次年８月７日，达寿也讲道：“责任不能专者，政府即不能成立。”⑦

“责任政府”在欧美国家的出现，与代议制民主政治关联密切。当“责任政府”移植到清末中国，其本质却是以皇权为核心的“相府”。这种“在地化”的改造，首先体现在清廷有意将国君从“政府”范畴中分离。何启、胡礼坦二人不仅接受西式教育，且长期身居香港。他们笔下的“政府”，主要是三权分立体系下的概念。对于英国政治制度，他们指出，“其政事尽操诸议员，议员分上下两院”，“宰相亦选自此两院。宰相并其所任用之人，名曰政府。政府欲有所为，则归两院定议”。⑧ 英国政事最终决策权属于议会而非英王，“政府”首领由议会选出，“政府”行事由议会确定。所以，他们虽然借用“宰相”之名表示“政府”首领，但“政府”并非是君相框架内的“相府”。且对于当时中国君主专制的情形，他们明确认为皇帝包含在“政府”范畴内，“夫今之所谓君者，政府也”。⑨ 在他们看来，清廷拥有实权的皇帝，不应超然于三权分立的体系，理应属于“政府”，接受议会制衡。

此外，日本著名法学家清水澄，曾专门为清廷立宪编撰《法律经济辞典》，提供概念解释。他在自序中讲道：“今大清帝国锐意改革，立宪君主政体之议，亦已确定。则法之为何物与夫法中专门语之字义，人无上下皆所应晓。然欲求其字义于群籍，夫岂易言，是予之所以有辞典之著也。”①这部辞典不是清水澄对概念的私人解释；相反，作者尽可能搜集了当时日本主要观点，“遍采自日本帝国之成文法及斯学专攻诸大家之著述”。②

对于“政府”与“天皇”的关系，该辞典指出：“日本宪法所谓政府，文字中包含天皇与否，虽以学说而分，然考其条规之性质，则似或含天皇或否，两说均可。”③这说明“天皇”是否属于“政府”，当时日本存在是或否的两种观点。且在谈及中国专制政体时，该辞典表示，“政府之首长专独处理诸政”。④这里的“政府之首长”是指清廷皇帝。换言之，清廷皇帝是“政府”一员。此外，《民报》在介绍日本立宪知识时，也表达了与清水澄辞典相似的说法，“政府二字，见日本宪法第八条第二项及第六十七条。学者解释有谓包涵天皇及国务大臣者；有谓天皇立乎政府之上，政府专指国务大臣者”。⑤

从何启、胡礼垣、清水澄等论述来看，关于国君是否属于“政府”的问题，在当时思想资源中其实有不同答案。但清廷坚持以传统君相框架理解“政府”与国君的关系。江苏学政唐景崇从日本宪法选取的信息，与清水澄等人的说法颇为不同。１９０６年６月７日，他明确指出，日本天皇处于立法、行政等机构之上，有至高权力，“其七十六条宪章整齐划一，君权既固，君统愈尊若此”。他显然屏蔽了日本天皇属于“政府”的说法。在他看来，国君不应在须受立法等部门牵制的“政府”之列，而是卓然于上，享有“大权”。他理想的国君与“政府”关系，是国君“握全国大权”，“政府”则作为国君的“运动机关”。⑥ 同年１０月８日，赵炳麟也强调，“凡君主立宪国，其君主有统一之大权，一切关于政治之事，不经君主裁正，不能施行”，且国君可通过议院牵制“政府”。所以，“政府”权虽重，而“无从逞其强权”，“虽有枭雄不敢上凌君而下虐民”。⑦ １９０８年８月２７日，宪政编查馆、资政院同样表示，“君上有統治国家之大权，凡立法、行政、司法，皆归总揽”，“政府辅弼行政”。⑧

可见，清廷官方认为，国君不属于“政府”，而是处于“政府”的上位，享有“大权”，“政府”辅助国君行政。与何启、胡礼垣、清水澄等观点相比，更能清晰发现，清廷官方是以传统君相框架为基础，过滤不符合该架构的政法知识，再对“政府”进行的建构。

在将国君置于“政府”上位之后，清廷官方又将“责任政府”中的“责任”解释为“政府”对享有“大权”的国君“负责”。１９０６年８月２５日，戴鸿慈、端方奏陈：“九部长官皆为阁臣，加以总理大臣、左右副大臣，为十二人。上之代皇太后、皇上负责任，下之各率其职，尽力于本部，是为中央政府之制。”⑨同年载泽也有明确表示：“立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之。即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世不改。”①这里的“相位可迁、君位不改”一语，不仅点明构造此种“责任政府”的目的，也反映“责任政府”建构的逻辑框架，实质是传统君相结构。

梁启超对清廷所谓的“责任政府”多有批评，从中能进一步观察到清廷囿于“相府”框架建构新“政府”的深层问题。１９０２年，梁启超在《新史学》中批评古代史学“知有朝廷而不知有国家”。② 走出王朝体制，转向现代国家，是当时梁启超思考的核心议题。１９１０年，他在《宪政浅说》中明确表示，“国家者，在一定土地之上，以权力组织而成之人民团体也”，其中“领土”“国民”“统治权”为国家三要素。同时，国家为施行“统治权”，需借助包括国君在内的“国家机关”。国君“不过供国家使用之一器具，以国家之目的为目的，而非别自有其目的者也”。③ 在他笔下，现代国家应有相应的现代政治体制，而以“国家机关”取代以皇权为核心的官僚机构，则是建立现代政治体制的一项重要内容。

１９１０年前后，梁启超多次发文，批评清廷官方仍在传统君相框架下建构“责任政府”，“夫使对于君主而负责任者即称之曰‘责任内阁也，则我国之有责任内阁已数千年，岂复劳诸公之陈请”。④ 他认为，“责任政府”只有对代表民意的国会负责，才能真正成立，“与国会相依为命”；而清廷所谓的“责任政府”，与军机处没有实质区别。⑤ 从表面看，这是关于“责任政府”建构的差异，但在此背后实则是维护王朝体制还是建设现代国家的深层分歧。梁启超评论说：“夫使国家而果为君主私产，则君主固自应非国家机关，即政府、议会等，亦不过为君主之机关，而非国家之机关。”⑥１９１２年，梁启超回顾往事时，对清廷未能向现代国家方向改革仍颇为不满，“彼其时虽号称有国家而实未尝有国家也，号称有政府而实未尝有政府”。⑦ 这里没有“国家”“政府”的说法，正是对清廷改革仍囿于王朝体制的抨击。

三、“地方政府”概念与省制改革

既然“政府”概念构造的基础是“相府”，那么它自然也被限定于“中央”。在时人看来，“政府”与地方行政机构有明显区分。１９０６年戴鸿慈、端方讲到清廷预备立宪，应先谋划六事，第五项为“定中央与地方之权限”。他们认为，“各种行政机关之间，其权限皆无一定，即责任皆无一定，惟视事之来时，因宜而夺之”，强调应“参酌各国官制”，明确“何者属于政府，何者属于地方”。⑧ 用今人眼光来看，他们是在建议厘清中央政府与地方政府的权责。不过，他们非但没有使用“地方政府”一词，且他们笔下的“政府”与“地方”处于相对位置。

与之类似，１９０８年８月７日，达寿谈到教育层面的中央与地方关系，“地方可以各出财力以自谋，政府常为监督而奖励之”。⑨ 达寿所说的“政府”与“地方”，同样是一组相对概念。在“政府”与“地方”相对的表述中，有时后者也被写作“地方官府”或“地方官厅”等。⑩且这样的现象，并不限于官方论述，当时报刊的这类表达也颇为多见。①

在描述中国情况时，“政府”与“地方”处于区隔且相对的位置，是当时较为常见的现象。这说明“政府”概念尚未被系统用于解释中国由上至下的行政机构。１９０８年１月２１日，学部主事刘宝和在条陈预备立宪事宜时强调：“朝廷颁布一令，政府则恭录谕旨寄之督抚，督抚下之司道，以施行于各府厅州县。”②这反映了当时表述中国行政层级的概念：朝廷（君主）、政府、督抚、司道、府厅州县。“政府”作为承担“辅弼君主而出纳其政令”的“相府”，仅是自上而下行政体系中的一环。

“政府”的传统“相府”定位，固然影响时人将之用于描述中国地方政治。同时应注意到，当时已出现“地方政府”一词，也有“省政府”等指涉地方政府的具体表述。不过，因作为新名词的“地方政府”具有特定政治涵义，清廷官方对此的使用，颇为慎重。

“政府”与“地方”关联的知识，于１９００年前后已逐渐在国内传播。③ 但“地方政府”的流行表述，大多与具有独立倾向的地方自治有关。如１９０５年４月《申报》报道俄国设立“地方政府”，实行自治，“俄王颁谕，承认西比利亚近日之变动，令该处之各总督设地方政府以自治”。④ 这尚属突发事件的新闻报道。“地方政府”作为制度性知识而被阐述，常见于有关美国联邦制的文本。

清末五大臣出洋考察政治，搜集各国政治制度资料是他们一项任务。由戴鸿慈主持编纂的《列国政要》，即为此成果之一。美国地方制度作为重要内容，在《列国政要》共占４卷。该书描述的美国，是一个自下而上高度自治的分权体制，各级“地方政府”享有高度自治权。关于“省政府”与“中央政府”的关系，该书讲道：“美国政治，联邦分治之政体，而非中央集权之政体也。三数荦荦大政，其权操之中央政府，而其他政权则分授各省政府而听其自治。”⑤对于“美国立国合十三州为一联邦”的解释，该书认为十三州原是十三国。在这种有关分权体制的描述中，加入美国立国记忆的元素后，颇显“省政府”有“国中之国”的意味，“曩日州自为国，各有主权。今日虽合为联邦，而主权仍在”。⑥

美国“省政府”的“国中之国”色彩，在梁启超笔下更为突出。他认为，美国人久富自治精神，“积数百年之自治习惯”。⑦ 美国的建立，是先有“地方政府”，再有“中央政府”，“各省政府之发生，远在联邦政府以前”。⑧ 美国的政治权力，则受到“省政府”的分割，“其一国政治上事业，中央政府与各省政府中分之”。⑨ 这种分权并不平衡，“中央政府”权力较弱，“省政府”具有较高的独立统治权，“美国政府联邦之国也，政权之大部分，为各州政府所保留，其割爱以献诸中央政府者，实至微末耳”。⑩与《列国政要》描述的不同处在于，梁启超强调美国“中央政府”所收各州“政府”之权，不是“大政”，仅为“微末”，更凸显各“省政府”分权、独立的特质。

基于此种中央与地方权力架构的认识，梁启超强调：“彼美国者，有两重之政府”。“两重政府”概念是为表示美国“地方政府”具有“国中之国”的特征。第一重联邦政府对应美国；第二重“省政府”对应“多数之小独立自治共和国”。他以游历美国的经历表示，“自旧金山上岸，经芝加高、费尔特费以达纽约”，似乎是“在一国内之旅行”，但“孰知此车声辚辚、汽烟勃勃之间，已经过十一个之共和自治国而不自知也”。对于“两重政府”的关系，他又以“小房”和“大楼”解释，“各省政府，譬则小房；联邦政府，譬则大楼”，“先有无数之小房”，“最后乃于此小房之上，为一层堂皇轮奂之大楼房以翼蔽之”。他特别强调“小房”的独立性，“小房非恃大楼而始存立，大楼实恃小房而始存立者也”。①

在这种有关“地方政府”的知识背景下，当时中国知识精英对“地方政府”的挪用和想象，同样具有明显的独立自治之义。康有为《大同书》描写的是“一个全球化的乌托邦”，但在他“全面、细密、严整”的构想中，②仍能发现他对“地方政府”的认知。康有为的理想世界，是“削除邦国号域，各建自主州郡而统一于公政府者”。这种政治架构，实际是以美国联邦制为模板的推广。各国模仿美国建国十三州的作法，去国号，由国家变为地方，统一于一个中央政府，即“全地公政府”。③ 除中央设立“政府”外，地方同样成立“政府”以自治。康有为认为，设立“地方政府”的理想地方层级，不宜过大或过小，因此创造“度”的地方概念，“其缩视一度界之地如今中国一大城市耳”。他表示，建立以“度”为单位的“地方政府”较为合适，“惟一度之地，以之上通全地公政府，下合人民，大小得宜，多寡适当，故可立为自治之小政府也”。④

在康有为笔下，作为“地方政府”的“度政府”具有高度自治的性质。“度政府”的人事由其自理，“用人皆由各度公举，与公政府无关”。⑤不仅如此，“公政府”事实上并无实权，实权由“度政府”掌握。因此，“公政府”不设置最高统领，“公政府名虽总统，其实无权，不过坐受各度之成而司会计、品节、奖厉之事而已，故无须有一人之为总统总理”。⑥这种高度自治的“度政府”，是康有为效法美国联邦制设计的产物。实际上，“度政府”更像是邦联而非联邦制下的“地方政府”，具有独立小国的性质。

相较于康有为的“乌托邦”设想，政治思想激进的知识精英构想的则是各省自立，建立省级“地方政府”。欧榘甲在戊戌变法失败后，思想转为激进，倾向革命。１９０２年，他在《新广东》中表示，在瓜分危机及清廷无法仰仗的情势下，“莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立”。各省建立“省政府”，“有自立之政体，自立之海陆军，自立之财政，自立之外务”，自立各省相当于独立小国。欧榘甲并非想将中国分裂为若干小国，而是认为在特殊形势下，先各省自立，再效法美国等联邦制，各省联合建立统一国家。他讲道：“省省自立，然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上，如日耳曼联邦、合众国联邦之例，即谓全中国自立可也。”⑦同年，杨毓麟呼应欧榘甲，创作《新湖南》，“微广东倡独立，吾湖南犹将倡独立焉”。关于湖南自立后的行政机构，他表示，应“辟湖南巡抚衙门为独立之政府”。他同样强调，先各省自立，然后中国自立，“十八分子聚而为中国”。⑧ 可见，在欧榘甲、杨毓麟观念里，“省政府”这一“地方政府”概念具有獨立性质。

“地方政府”蕴含地方高度分权的意味，深刻影响清廷地方政治改革。当时社会有零星声音，建议以“中央政府”与“地方政府”的架构，改革行政机构。如《时报》有时评讲道：“今日中国之行政机关，宜分中央政府与地方政府……其地方政府之制，宜尽裁司道府，使州县直接督抚，督抚直接内阁。惟督抚之下宜多设局所，一如中央政府之制。而为督抚者，尤贵久于其任，以专责成，兼许以自辟州县。”①这里的省级“地方政府”，具有较高的独立自主权。这种地方行政改革的建议，在当时民间社会已是少数，而清廷更是有意避免使用具有分权、独立意味的“地方政府”概念。

１９０６年１１月５日，清廷厘定官制推出地方官制改革大纲。其中，第一个省级改革方案，采取三权分立的设计，“与立宪国官制最为相近”。在行政方面，“拟仿我朝各边省将军衙署分设户礼兵刑工各司、粮饷各处办法，合院司所掌于一署，名之曰行省衙门”。② 可见，关于省级的行政改革，该大纲有以合署办公，统一行政权的设想。值得注意的是，这种设计与“中央政府”建制类似。

同年１１月２日，厘定官制大臣已先一步提出中央官制改革方案。此方案在行政机构方面有谈到“政府”组建原则，“内阁有总理大臣，各部尚书，亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府”。③地方官制改革的一项重要原则，是“各省官制自应参仿京部官制，妥为厘定”。④不难发现，组建地方合署办公的行政机构，仿效的是“中央政府”的设定。１１月３０日，山西巡抚恩寿在回复地方官制改革的电文中，已点明这一现象，“至省城院司各官，照第一层办法，通隔阂，省文牍，实与立宪国制相近，拟即统照钧旨办理”，“核与钧署奏改京部官制，分之则为各部，合之则为政府，意相符合”。⑤ 一方面，在中央与地方行政机构设置方面，如恩寿所言是“意相符合”；另一方面，厘定官制大臣并未使用“地方政府”，与“中央政府”形成上下一贯的概念。换言之，中央与地方行政机构是意相符但名有别。

有学者指出，清末省级行政机构改革中的同署办公，本有利于“建立统一的省级政府行政体系”，能促使督抚衙门向“省级政府转化”。⑥ 这里的“省级政府转化”，更多是从省级行政组织的内部架构层面着眼。同时应注意到，因“地方政府”具有的分权、独立意涵，清廷并未采纳“省政府”之名。事实上，这份地方官制改革方案中的合署办公，因阻力过大，最终并未真正施行。因此，“省级政府转化”无论从内部架构还是名称观念，都遭遇了顿挫。

在清廷官方关于省制改革的后续讨论中，“地方政府”意味着地方分权，有损中央集权的认知，仍持续发酵。１９１０年１月１９日，山东巡抚孙宝琦讲道：“其在地方分权之最重者，则直别立政府，如元之行省，规模拟于中书，如美、瑞之联邦，英、法、德之属地，或因历史之发达而组织殊，或因形势之禁格而权限异，类皆自为制度，俨具独立自主之资格。”⑦１９１１年９月１３日，两江总督张人骏也认为：“西国联邦制度，则各邦自有政府，上国仅同盟主，是为纯乎地方分权，中国若仿行之，将如唐末藩镇，有尾大不掉之虞，是极端地方分权亦不可行也。”⑧从清廷角度而言，当时舆论已有督抚为“小政府”的声音，⑨若将具有特殊意涵的“地方政府”或“省政府”用于省制改革，无疑会使督抚在分权、独立的进路上，更为名正言顺。这对清廷而言显然无法接受。

由上可见，清末诸如《列国政要》等文本，已提供以“政府”为核心建构中央与地方行政体系的知识资源。但因“政府”囿于传统“相府”的定位，以及“地方政府”隐含的分权、独立倾向，清廷并未主动将“地方政府”用于地方政治改革。从概念史角度来看，因清末“地方政府”概念与中央集权诉求的矛盾，今人熟知的自上而下的现代“政府”体系，尚难以推行。

四、结语

１９世纪前中期，传教士在引介西方政法知识时，尚未将中国传统“政府”一词纳入三权分立的相关文本，也未将其与西语对接。１９世纪后期，日本语境中已吸收西方政治含义的“政府”概念逐渐回传中国。受此影响，至迟于１９世纪末，中国语境中“政府”概念不仅与“ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ”已基本形成对译关系，且渐成流行词。中国知识精英也开始将之纳入三权分立这一新的框架进行理解、建构、使用。不过，因以皇权为核心的政治结构未变，“政府”概念仍深嵌于传统君相结构。在中央层面，“责任制政府”只是徒有其表，实质是在“相府”框架基础上添加或过滤西方政法元素。这种传统“相府”定位，导致原本应作为建设现代国家体制重要环节的“责任制政府”改革，仍陷于维护王朝体制的窠臼。在地方层面，新名词“地方政府”本身附着的分权、独立之义，使得省级行政组织改革虽有意模仿“中央政府”架构，同时却有意避免使用“省政府”之名，中央与地方上下连贯的“政府”体系难以推行。

清末“政府”概念的再生成及其参与的政治实践，之所以呈现如此面貌，实因受制于以皇权为核心的政治结构。历史发展的后续情况，尤能印证现代“政府”体系在形成的最初阶段，于清末遇到的这种结构性困境。辛亥革命的发生，为“政府”这类概念的现代转向及政治体制的建立，解除了原有政治结构的束缚，是促成现代“政府”体系形成的关键。其一，这场大革命使“政府”概念脱离传统君相结构中的“相府”框架，进一步向现代行政机构的方向衍生。其二，各地自立的“军政府”先后成立，造成“地方政府”被用于中国的事实。这使得清廷曾想避免的“中央政府”和“地方政府”这套行政架构，也借由革命力量开始在中国落地。

作者单位：上海师范大学历史系

责任編辑：黄晓军