日本循环经济运作模式的主要特征及对中国的启示

丁思成

（天津外国语大学，天津 300204）

循环经济是20 世纪60 年代由美国经济学家肯尼斯·鲍尔丁提出的概念，他提出在地球资源有限的条件下，经济发展要从“消耗型”转变为“生态型”，从“闭环式”转变为“开放式”。对于国土面积狭小的日本而言，资源匮乏一直是日本经济发展的掣肘。传统上以“大量生产、大量消费、大量废弃”为特征的传统经济模式让日本面临着资源和环境的双重挑战。通过几十年的探索与完善，日本已经形成世界上最为完整的循环经济发展模式。通过研究日本循环经济的发展过程与运作模式，将会为我国循环经济的发展提供诸多宝贵经验和启示。

1 战后日本循环经济法律层面的推进路径

日本各级政府机构基于法律作为指导和规范循环经济建设的最高层级，对政府、企业及民间行为具有决定性引导意义。日本在循环经济建设上取得的诸多成绩，主要是由法律这副“骨架”决定的。

1.1 日本早期环境保护相关法律的发展历程

战前日本即已出台过有关环境保护的相关法令，这时出台的主要是地方性的污染防治法规。如《大阪府煤烟防治条例》（1932 年）、《京都府煤烟防治条例》（1933 年）等，放眼世界范围，日本在起草和制定环境法方面也是起步最早的国家之一。

战后日本继续在防止公害道路上不断推进，日本东京依据《关于防治工厂公害及取缔灾害规则》（1943 年颁布），于1949 年8 月13 日出台了《工厂公害防治条例》[1]。随着朝鲜战争爆发，军需品需求猛增，在产能扩大的同时也带来了日益严重的公害问题。为此，神奈川县和大阪府于1951 年和1954 年分别制定了阻止公害的相关法律。尽管这些法律的出发点是为了防止公害，但是在制定过程中却出现了概念含混不清、责任指定不明确等问题，对于违反法律的行为也未建立追责制度。很多法律沦为一纸空文，并没有真正实施。1958 年东京发生的“浦安事件[2]”便可作为佐证。因此，这些法律的制定固然标志着对环境的重视，但在一定程度上也只是牺牲环境换取发展这一过程中的象征性手段。

为此，从20 世纪50 年代末开始，日本陆续颁布了一系列全国性法律。“浦安事件”爆发的1958 年9 月9 日，日本内阁会议讨论了《水质污染防治对策纲要》，并于1958 年12 月25 日通过了《关于保护公共用水区域水质的法律》。

面对日益严重且频发的公害病，1963 年，日本开始讨论制定防止公害法的问题。在广泛论证并对草案不断修改的基础上，1967 年8 月3 日，《公害对策基本法》颁布，并于即日起开始实施。这部法律意义重大，这是在世界范围内第一个以基本法规定公害防治的实例。此后，日本马不停蹄地推进公害防治相关法律的制定，最终在1993 年颁布实施《环境基本法》之后，《公害对策基本法》退出历史舞台。在此期间，日本的《公害对策基本法》也为各国环境保护相关法律提供了诸多素材和宝贵经验。

1.2 从环境保护到发展循环经济的转换

1970 年，当时的内阁总理大臣佐藤荣作在其施政方针演讲中提到：“由于社会环境的发展跟不上急速发展的产业和技术，（中略）产生了种种公害，社会紧张气氛高涨。”[3]人与自然的矛盾亟待解决的情况下，日本政府在1970 年12 月的临时国会（又称公害国会）上，大量讨论了《公害对策基本法》的相关问题，并做了大量修改。直到其被取代的20 余年中《公害对策基本法》的基本内容再无较大变化。1971 年，日本裁撤掉1970 年所设立救火性质的“公害对策本部”，设立环境厅（2001年后更名为环境省），日本环境管理开始真正步入法制化和制度化的轨道。

1973 年和1979 年两度爆发的石油危机给高速发展的日本经济当头一棒，日本政府深刻意识到，资源才是悬在日本头上的“达摩克里斯之剑”。1979 年颁布的《能源利用合理化法》（又称《节约能源法》）旨在减少能源消耗，对机械、运输、建筑等多行业的节能举措进行了详细规定。

20 世纪80 年代后期，面对“大量生产，大量消费，大量废弃”的常态化，日本将发展重心转移到建立循环型社会上。与传统的线性发展方式不同，循环经济要求在合理利用自然资源的基础上，对各种物质进行不断的循环利用，从而促使环境和经济之间保持良性循环。这也意味着，日本从环境保护的末端治理，逐渐转移到生产与消费的源头治理上。

1.3 循环经济法律体系的建立和完善

1991 年，在通商产业省的主导下，《促进有效利用资源法》（以下简称《资源法》于1991 年4 月1 日正式施行。该法律的目的在第一条就已表明：“由于我国主要资源大部分依赖进口。随着近年来国民经济的发展，资源被大量使用，产生了大量废弃物和副产物，其中大部分被直接丢弃。与此同时，考虑到再生资源和再生部件的相当一部分未加利用而被废弃的情况，应确保资源得到有效利用。与此同时，出于对环境的保护，应当采取必要措施抑制废弃物和副产物的产生，同时促进再生资源和再生零部件的利用。最终目的是为国民经济的健康发展做出贡献。”在对资源利用充分认识的基础上，相较之前制定有关环境保护的法律，日本已经将矛头从保护环境、对抗公害转移到如何实现经济发展与自然循环和谐共生的探索中。

1997 年7 月，日本提出了《循环经济构想》，根据这一构想，又随即制定了“生态城市”工程，开始了循环经济的区域实践。1998 年，日本提出“新千年计划”，其中提出“少子老龄化状态下的社会经济”与“循环经济社会结构”将是日本21 世纪社会经济方面的主要课题。并把构建循环经济作为社会经济的主要目标。同时，《环境白皮书》中也将“环境立国”提升到与“贸易立国”“科技立国”同等重要的位置上。2000 年5 月，日本召开“环保国会”，两院表决通过了《推进建立循环型社会基本法》（以下简称《基本法》），正式提出建立循环型社会的总体目标。

日本还相继发布了一系列配套法规，如：《建筑工程废弃物回收再利用法》《关于废旧汽车再生资源化法》《食品资源再生利用法》等，循环经济相关法律逐步走向健全。日本在循环经济领域取得举世瞩目的成就，离不开完善的法律体系。

2 日本从企业层面发展循环经济的推进路径

在日本构建循环型社会的过程中，日本先后制定了多层次、多方面的法律法规。若将法律比作循环经济体系的“骨架”，那么企业层面则是循环经济体系的“筋肉”。在社会诸多领域，按照既定的法律框架执行循环经济战略的企业是循环经济体系的主体部分。

2.1 立法规范清晰企业的责任划分

循环经济在企业层面的推进路径主要得益于日本完善的法律规范和责任划分。在日本构建循环型社会的过程中，日本先后制定了多层次和多领域的法律法规。

1979 年颁布的《能源利用合理化法》，提高了汽车、空调、冰箱等产品的节能标准。以该法为依据，日本推行税制改革，鼓励企业研发节能产品，同时也加强了对未达标企业的处罚力度。

在2000 年颁布的《基本法》第11 条（企业的责任）中，对企业的责任进行了如下规定：“（1）企业在进行经济活动时，需遵照本法的基本原则，必须采取抑制废弃物产生的措施。同时，必须自觉地对可回收利用的原材料进行适度的循环使用。对于自身不能循环利用的资源，企业在自身责任下有必要对其进行妥善处理。（2）对于制造和销售产品、容器的企业在遵照基本原则下，应提高该产品、容器等的耐久性，并完善修理实施体制，防止该产品、容器等成为废弃物。同时应注明产品或容器的材质，以便在其废弃后进行循环利用。（3）企业是资源循环利用的重要一环。企业应尽量选择利于回收利用的原材料，同时在生产到消费乃至于回收利用整个消费循环中，都有促进循环经济的责任。（4）先行的技术足以支持资源循环，企业在有能力的基础上，有进行资源循环的义务。（5）除以上外，企业有责任和义务支持国家或地方政府构筑循环型社会的政策。”[4]

该条的第一项，首先明确了企业的责任义务，在第二项和第三项中，又扩大了生产者的责任，贯穿到从生产到废弃物处置的整个过程。由此可见，日本在立法的过程中，一直注重企业在循环经济中的重要作用。

如果说循环型社会作为完整的“人体”，那么各行各业则是社会经济活动的“组织”，一个国家所有的企业，细微到国计民生方方面面的企业，理应是整个社会经济活动的“筋肉”。日本从企业的生产源头开始，给循环型经济注入新鲜的“血液”，直到末端循环再利用，整个过程构筑起良性循环。在此过程中，法律是各个企业从传统的单线经济模式转变到循环经济模式的强力推手和严格的监督者。

2.2 制度完善保障企业推进循环经济建设

缺乏监管的制度等于一纸空文。日本在推进循环经济建设过程中，探索出了一套行之有效的监管保障措施。以美国废弃物处置制度为蓝本，日本环境厅在1990 年建立了“处置清单”制度。该制度的建立旨在保证废弃物得到适当的处置，同时也记录了废弃物处置的整个过程，便于追溯。该制度的运行模式如图1 所示。

图1 清单制度运行模式图

图1 中，A—E 代表的是7 张副本清单。

A：废弃物排出企业保留。

B1：当负责废弃物收集和运送商是同一家公司时，由收集、运送企业保留。当负责废弃物收集和运送商不是同一家公司时，由收集企业移交给运送企业。

B2：当负责废弃物收集和运送商是同一家公司时，由收集、运送企业负责将该副本清单转交给废弃物处理企业。当负责废弃物收集和运送商不是同一家公司时，由运送企业转交给废弃物处理企业。

C1：废弃物处理企业保留，年限为5 年。

C2：废弃物处理企业在处理完成后，需向负责运送的企业确认。

D：处理完成后，废弃物处理企业需向废弃物排出企业确认。需要保留5 年。

E：包括资源再生在内的废弃物全部处理完成后，需废弃物排出企业进行确认。需要保存5 年。在必要的情况下，负责废弃物收集、运送的企业也需要复写保存5 年。

日本将废弃物分为产业废弃物、生活废弃物、放射性废弃物，对于每一类型的废弃物，都做到了区别对待，分别监管。对于企业责任也做了详细规定，其中对遵守契约、移交清单、事故处理等方面均有涉及。近年来，日本与时俱进，从纸质清单逐步向电子清单转变。通过技术革新，事务处理变得更加高效，对违反法律的行为能够及时制止，也提高了数据的透明性。完备的制度保障是发展循环经济、构建循环型社会的基础和保障。日本在构建循环经济之初就建立了严格的底线制度，极大程度上确保了循环经济能够稳步向前推进。

2.3 企业自觉行动推进循环经济建设

日本循环经济建设的成功，离不开企业的积极配合与坚持。日本经团联于1997 年6 月17 日发表了《经团联环境自主行动计划》（以下简称《计划》）。《计划》中尤其提到，各个企业是出于自愿签署的该项协议。《计划》涉及包括铁路、石油等在内的36 个工业门类，共计137 家企业参与。《计划》的内容涵盖了削减二氧化碳排放量、新旧能源转换、提高能源利用率等多个板块。承诺参与该计划的企业大多将目标定在了2010年，实际上在1997 年之后，每年都有当年的统计数据。

根据1999 年的数据，以日本燃气公司为例，假定1990 年的单位发电二氧化碳排放量为基数1，1999 年便下降到了0.49。二氧化碳的总排放量从1990 年的115 万t 下降到了89 万t。日本企业通过积极推进新旧能源转换、开发节能技术、推动废弃物发电等手段，在保全生产的前提下，努力实现生产上的微循环，从而达到减排的目的。

从2002 年开始，日本经团联开始每年发表《环境自主行动计划评价报告书》，同时建立了第三方评价委员会。不仅会逐年对各企业的实际情况进行评估分析，会中也会让各个企业填写调查表，如写下耗能增减的原因等。通过企业自觉+多方监督的运作模式，确保了数据的透明性。同时企业为了维护良好形象和业界信誉，都会自觉完成预定环保计划。

日本的诸多知名企业，如东芝、三菱、松下等均建立了第三方监督机制，对企业生产和销售各个阶段进行监督。同时，企业内部也建立了环保管理制度。早在1999 年，东芝就制定了《绿色采购指导方针》，该方针要求供应商遵照东芝制定的标准进行自我评价，根据评价结果，优先与坚持推进环境活动的供货商建立合作关系。同时通过调查可能对环境造成较大影响的化学物质及稀有资源物质的含有率，优先选用环境负荷较少的部件和原料。企业还通过环境管理系统、环境会计、每年制定环境保护自主行动计划、发布环境报告书等制度，在公开透明状态下，鼓励民众对企业的行为进行监督。

3 日本地方自治体、民间团体和民众层面循环经济的推进路径

法律是循环经济的“骨架”，企业是循环经济的“筋肉”，那么延伸到社会末端的地方自治体、民间团体、民众则是循环经济的一个个“细胞”。

3.1 立法规范清晰的责任划分

经历了20 世纪50—60 年代责任不明、相对混乱的时期后，日本逐步探索出了法律先行、全民配合的循环经济推进模式。在《资源法》第九条（地方自治体的责任）中指明：“地方各级人民政府应当根据本地区的经济和社会条件，努力促进资源的有效利用。”通过加强对民众的教育宣传和明确责任划分，全方位地推进循环经济的种子在日本落地生根，同时又从制度上为循环经济保驾护航。日本政府对社会团体持积极引导、鼓励发展的态度。《基本法》第二十八条（促进民间团体等自发性活动的举措）中写道：“国家在促成民间团体自发性的资源回收、交换循环资源以及有关资源再利用的举措上，有必要采取相应措施。”对于国民应承担的责任和义务，《基本法》中规定：“（1）国民有尽可能长期使用物品、尽可能使用可再生产品、促进用完的产品循环再生的责任和义务。（2）国民有为企业回收利用资源提供废旧产品的责任和义务。（3）国民有支持对国家和地方公共团体建设循环型社会的责任和义务。”日本从立法开始便强调民众参与的重要性，《资源法》的第八条（增进公众理解的措施）指出：“国家应当通过教育活动、宣传活动等方式，增进公众对促进资源有效利用的理解，并努力争取公众在实施方面进行合作。”

3.2 地方自治体、民间团体和民众层面的联动实例

以东京市荒川区为例，荒川区在2000 年制定了《荒川区一般废弃物处理基本计划》（以下简称《荒川区计划》），确立了以资源循环为中心的废弃物处理制度。《荒川区计划》中提出：域内居民和企业需要推进减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、再循环（Recycle）的3R原则。具体来讲：（1）居民在减少废弃物产生的同时，需要加强对循环经济的理解。（2）企业需要认识到自己的社会责任，建立企业内循环体系。（3）区政府有义务唤醒民众循环利用的意识，也要明示和民众协同的垃圾清扫工作。

荒川区还呼吁民众减少使用一次性用品,鼓励购买可再生资源制造的产品。并通过组织环保知识学习活动，促进资源集体回收事业来推进循环经济建设。在区内期刊《荒川区报》中，设立“清扫·循环”专栏，用来宣传循环经济的相关知识和动向。除此之外，荒川区每年都会组织小学四年级学生参与垃圾分类活动，一年一度的垃圾减量讲座也会吸引不少居民参与其中。

东京政府从2000 年开始，将废弃物处理和再利用的责任下沉到各区。各区也通过不同方式再将责任下沉到各个基层自治组织。在各个基层自治组织，逐渐建立了资源集体回收模式。该模式流程如图2 所示。

图2 荒川区资源集体回收模式

区政府通过拨付一定的支出，将资源回收下放到基层，支持民间团体自发进行资源回收利用，提高了民众参与资源回收的积极性，同时避免了新设机构，从一定程度上避免了“冗员”“冗费”。资源回收委员会、资源回收企业、区政府三者间公开透明的运作模式，提升了办事效率和公信度。

4 日本循环经济运作模式对我国的启示

2021 年7 月1 日，国家发展改革委员会印发《“十四五”循环经济发展规划》中指出：“大力发展循环经济，推进资源节约集约利用，构建资源循环型产业体系和废旧物资循环利用体系，对保障国家资源安全，推动实现碳达峰、碳中和，促进生态文明建设具有重大意义。”目前我国仍存在经济发展与环境保护之间的矛盾。单位GDP 能耗仍高于世界平均水平。资源利用率低下，新能源材料废弃产品产生量大幅增长，循环经济的品质和触及深度不足，亟待全方位提升。加之目前世界正处于百年未有之大变局，保护主义、单边主义抬头，世界经济震荡频发。尤其疫情期间，全球产业链、供应链受到严重冲击，国际资源形式波谲云诡。提升资源利用效率，大力发展循环经济是世界主要国家的破局之法。目前，我国循环经济建设在世界范围内仍处于追赶阶段。法制尚不够健全，企业自觉性不够，民众参与度不高仍是紧迫问题。因此，需要借鉴循环经济先进国家的经验。

第一是完善法律体系建设。日本较为完善的建设循环经济体系离不开法律的支撑。日本在早期虽然曾陷入“先污染，后治理”的窘境，但是在积累足够多的经验之后，日本及时转换思路，将源头治理放在首位。我国应通过制定法律，确保可再生资源达成“生产—使用—废弃—再利用”的闭环，提高资源利用效率。与时俱进、推陈出新也是日本循环经济法律建设的一大特点。包括制定《能源利用合理化法》等诸多法律，因循时代变化经过多次修订才发展为今天的成熟形式。另一方面，日本循环经济法律条款细致入微，对每个行业都有具体规定，各工业园区也有相应的法规指导。我国也应着眼于微观，建立一套立体而全方位的法律体系。

第二是推进企业内部形成环保自纠、负责到底的责任制度。日本经团联每年都会印发报告书，追踪企业的环保承诺。日本企业还通过环保评估、废旧产品回收等形式，既最大化资源利用效率，也使得企业内部形成微循环，有效促进了循环经济建设。从生产源头开始，确保产品的每个阶段都可以得到循环。我国也应尝试推动建立企业内部自纠自查、企业间相互监督的制度，并对资源利用成效进行定期监测，建立奖惩制度。以我国来说，目前动力电池、光伏组件等新型材料废弃量逐年增长，回收拆解难度较大，资源利用率不高。可通过制定相关法律法规，提高行业标准，从源头避免资源难以利用和无法利用的情况出现。

第三是培养公众意识，扩大民众参与。日本在立法之初便强调民众参与的重要性。日本各级政府网站基本都能找到环保宣传的相关新闻。我国居民生活水平不断提升，民众素质不断提高，应加强对民众的环保宣传，推动循环经济观念在我国落地生根。可考虑将资源回收收入的一部分建立“环保奖金”，每月或每季度对人均资源回收量达标的社区、乡镇等按参与人数发放。在学校、企事业单位、社区、乡镇开展各种宣传活动，让民众了解循环经济，鼓励民众参与循环经济建设。学校也可考虑组织学生参观资源回收企业，开展环保实践日等。培养全民参与意识，是循环经济建设的长久之法。