全域土地综合整治助力乡村振兴

◎陈书荣，陈 宇，谭海斌

全域土地综合整治是一种现代土地整治模式，以整体助力区域内土地综合整理与生态保护修复为手段，解决国土空间布局无序化、土地分布碎片化、资源利用低效化等问题，进一步优化生产、生活、生态空间格局，提升耕地保护和土地利用水平，从而增强资源要素保障能力，助力资源持续利用，为区域发展与乡村振兴提供有力的基础支撑。

一、全域土地综合整治助力乡村振兴机理

全域土地综合整治是在一定区域内，以国土空间规划和村庄规划为引领，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，助力城乡一体化进程的一项系统工程。

全域土地综合整治与乡村振兴之间有着密切的内在联系。

（一）全域土地综合整治助力乡村振兴的动力机制

全域土地综合整治助力乡村振兴的动力机制主要是增长极和耗散系统。通过实施整治项目（建设用地增减挂钩、旱改水、高标准农田建设、矿山生态修复等）形成农村经济增长极，推动主导产业和带动相关产业发展，并通过物质、能量、信息等不断交换和耗散，实现经济系统从无序到有序，再从有序—混沌—更高级的有序转变，从而实现经济起飞—发展—可持续发展的过程，即实现乡村振兴。

（二）全域土地综合整治助力乡村振兴内在机理

一是全域土地综合整治是乡村振兴的重要基础。土地是乡村发展的核心资源，也是农民的主要生产资料和生活资本。通过全域土地综合整治，可以优化土地资源配置，提高土地利用效率，增加土地产出价值，为乡村发展提供有力的物质保障和空间支撑。

二是全域土地综合整治是乡村振兴的重要途径。全域土地综合整治通过对农用地和建设用地的整理、调整、流转等，促进土地要素市场化配置，激发土地资源潜力，支持农业产业化、规模化、集约化、绿色化发展，增强农业竞争力和可持续性。

三是全域土地综合整治是乡村振兴的重要内容。乡村振兴战略的目标之一是在实现农业、农村现代化的基础上建设美丽乡村，为农民创造更加美好的生产、生活条件。而全域土地综合整治在助力农业产业化、规模化和现代化的基础上推进空间治理与生态修复等正是这些目标的具体体现。

（三）全域土地综合整治如何助力乡村振兴

一是全域土地综合整治通过国土空间治理与生态修复，即通过农用地整治、建设用地整治和乡村生态修复等，可以有效地解决农村发展中出现的一些问题，如土地利用效率低、产业不强、基础设施落后、生态环境脆弱等问题，从而实现资源可持续利用和经济社会的持续发展。

二是通过全域土地综合整治方案编制、项目实施等可以激发村民的主体意识和参与热情，增强农村发展的凝聚力和吸引力，促进农村发展的内生动力和外部合作并形成强大的发展动力，推动农村经济社会的可持续发展。

三是全域土地综合整治通过整合各级各部门的政策资源，可以形成乡村振兴的统筹协调机制，实现政府引导、市场运作、社会参与和村民自治的有机结合，推进土地、资金和劳动的依法流动和有效结合，实现资源和资金效益的最大化，推进全域土地综合整治各项建设，实现农村经济蓬勃发展。

二、全域土地综合整治助推乡村振兴的实践模式

全域土地综合整治助推乡村振兴的实践模式主要有城乡融合模式、现代农业模式、生态农业和旅游模式、产业生态混合模式等。

（一）城乡融合模式

该模式适用于城镇近郊区，结合乡村自身发展需求，促进城乡产业融合。采用这一模式，有利于城市发展辐射带动农村发展，又有利于农村为城市发展提供农产品支持和广阔的旅游栖息地。浙江省温岭市横峰街道，在2018 年启动了横峰街道两侧全域土地综合整治与生态修复工程，将碎片化的建设用地与零星耕地进行置换。这样促进了耕地集中连片、建设用地集中集聚，形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间和山清水秀的生态空间。通过村庄规划，对国土生产空间，工业园区、商业区和生活区，以及生态空间进行全面的重新规划，以城市化、园区化推动产业兴旺，实现城乡融合、城乡一体化，助推乡村振兴。

通过全域土地综合整治，横峰街道实现人均村庄建设用地由原先的86 平方米下降到51 平方米，村庄用地平均容积率由原先的0.72提高到2.65，盘活存量建设用地约129 公顷，为城乡融合发展提供了广阔空间。调整全域200 条河流水系，改造河道约24 公顷，解决城市内涝严重的顽疾，整体提升水环境质量；项目区耕地集中连片度达到4 公顷，水田占比增加到90%。2020 年，横峰街道方家洋村约9 公顷拆迁复垦后的土地首批种植的油菜喜获丰收，亩均产量超过300 斤。油菜收获后，又种植了水稻，年收入净增10 万余元。

（二）现代农业模式

该模式适用于以农业为主要发展方向的乡村，一般耕地面积占土地面积比例在18%～30%，整合现有耕地和其他农地资源，加快土地要素流转，助力农业规模化、产业化，发展现代农业，推进农业绿色发展。2010 年，黑龙江省依托土地整治重大工程，在三江平原东部进行农田集中连片整治，配建田间灌排设施，提高耕地质量等级，单块耕地面积10 公顷以上，实现了从低产田到高产田的转变。2010年，攀枝花市米易县结合特色农业发展需求，以定制方式开展土地整治，补齐农业基础设施短板，全县常年种植有机特色蔬菜约6 667 公顷、芒果等优质水果约13 333 公顷，亩产值平均在1 万元以上，实现了从传统农业向立体农业的转变，走出了一条特色发展的现代农业之路，大大提升了农业生产效益，农民群众增收效果显著。2017 年，四川省广安市以华蓥山区山水林田湖草生态保护修复工作为契机，按照“小规模、微田园、大园区”的思路，发展粮食、蔬菜、水果、药材等现代农业，目前，已建成广安区8 000 公顷柠檬基地、华蓥市1 800 公顷蜜梨基地、前锋区667 公顷花椒基地、邻水县7 333 公顷柑桔基地，促进农村经济和区域农业的高质量发展。

（三）生态农业和旅游模式

该模式主要应用于山区的乡村，耕地以外的农用地特别是林地资源丰富，林地占土地面积50%以上，有的高达70%，耕地资源相对较少，耕地面积占土地面积的10%左右。通过整治林地等特色资源，发展乡村特色产业、生态产品和旅游。由于耕地面积少，因此难以助力规模化、产业化的现代农业，但可以发展特色农业、生态农业产品，以及生态旅游。恭城瑶族自治县地处桂东北，多山地、丘陵，耕地相对较少，耕地面积占总面积的12.75%。20 世纪90 年代，该县通过整治房前屋后的土地（山地、建设用地、低效园地等），探索沼气与养殖、种植的内在联系，打造了集“养殖+沼气+种植（水稻、柿子、油茶等）”三位一体的生态农业发展模式，实现了生态经济的发展。2000 年5 月，联合国国际能源署可再生能源研讨会在桂林召开，来自37 个国家和地区的70 多位专家到恭城瑶族自治县参观，称赞该县生态农业为“发展中国家农村生态经济发展的典范”，为全国乃至国际提供了农村生态经济发展的模板。目前，恭城瑶族自治县升级打造“养殖+沼气+种植+加工+休闲旅游”五位一体的生态经济循环模式。这条被誉为“恭城模式”的生态经济发展路子，促进了农村经济社会协调发展，实现了经济、社会、人口与环境的全面、协调、可持续发展。恭城瑶族自治县莲花镇红岩村在20 世纪90 年代初期通过土地整治打造了“养殖+沼气+种植（月柿）的经济模式，从而走上了产业振兴之路。近年来，该村在原来的基础上，依托自身的优质生态与月柿产业，大力发展农家乐旅游，每年接待游客约20 万人次，村民人均年收入超2 万元，成为土地整治+农业产业+生态旅游性模式的成功典范。红岩村先后获得“全国农业旅游示范点”“中国十大魅力乡村”“中国村庄名片”等荣誉称号。

（四）产业生态混合模式

该模式适用于一二三产业统筹发展的乡村，即以发展现代农业、生态农业和旅游等产业融合的新模式，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系。2011 年，浙江省德清县东衡村以规划引领全域土地综合整治，在现代农业、生态农业等基础上统筹多元产业，促进城乡要素流动，同时打造农业观光园等生态空间，实现产业生态互利共赢。

三、产业生态混合模式——柳州市柳南区太阳村镇全域土地综合整治助力乡村振兴实例

（一）思 路

以国土空间规划为统领，结合螺蛳粉特色小镇和现代农业产业园的建设，实施全域土地综合整治、水环境综合整治和“退桉改竹”整治，形成以全域土地综合整治吸引并激活产业、产业反哺项目区发展的良性循环。

随着土地整治各个项目建设的推进，太阳村镇正在建成国内首个以柳州螺蛳粉为主题，彰显创新、协调、绿色、开放、共享理念的宜居、宜业、宜游特色小镇，实现“百姓富、生态美、产业兴”。

（二）措 施

1.规划先行，统筹考虑综合整治布局

一是农用地整治工程。开展农田整治和基础设施建设，统筹实施耕地提质改造、低效园地整治、残次林整治项目，建设高标准农田，增加有效耕地面积，提高耕地集中连片度，提升耕地质量，推进现代农业、都市农业、生态农业发展。目前有国家级现代农业产业园1 个，自治区四星级农业核心示范区1 个，自治区三星级农业核心示范区1 个。

二是建设用地整理工程。组织实施城乡建设用地增减挂钩项目，拆旧复垦面积61.23 公顷，开展项目安置区和基础设施建设，目前已完成651 户农民新居建设。优化农村建设用地布局，改善农村基础设施，提高土地集约利用水平。

三是水环境综合整治。实施清淤疏浚河道、污水生态化处理、河道生态修复与提升、优化农业灌溉系统、河岸绿化等工程，对全长6 400米的太阳河和百乐河流域进行综合治理，治理面积47 公顷，实现了清洁水源、改善生态景观的目标。经整治成为滨水休闲、田园生态、生产体验、螺蛳文化等美食、美景和文化相互渗透、相互融合，并适合居住、旅游、观光、度假的景观小镇。

2.“退桉改竹”整治

柳州市结合螺蛳粉产业发展需求实施 “退桉改竹”整治，打造“万亩竹海”公园，竹子种植面积约651 公顷。通过“退桉改竹”，修复和优化了农村土壤环境，增强了土壤肥力和抗灾能力，在保持水土、改善生态环境的同时，保障了螺蛳粉产业所需的优质原材料。

3.产业融合，助推城乡统筹发展

该项目积极探索以螺蛳粉为核心的产业融合模式，结合螺蛳粉特色小镇、国家级现代农业产业园和百乐竹海的建设，初步形成了以稻—螺、蔬菜等螺蛳粉原料种养为第一产业，以螺蛳粉加工为主的第二产业，以及以休闲农业、乡村旅游和物流配送为主的第三产业助推城乡统筹发展，成为柳州市柳南区“一镇五区”建设的核心（即以太阳村镇集镇为核心，建设螺蛳粉生产集聚区、现代农业示范区、现代农业研学实训区、健康产业集聚区和旅游观光休闲区）。太阳村镇现有占地约33 公顷的柳州河西高新区螺蛳粉产业集聚区，目前一期已建成标准厂房8.1 万平方米，入驻企业7 家，日产预包装螺蛳粉10 万袋，2017年螺蛳粉产业年产值超过14 亿元。其中龙头企业螺霸王、黄氏真味荣获首批“柳州螺蛳粉”地理标志证明企业。太阳村镇先后被列入自治区级特色小镇培育名单、国家级现代农业产业园和国家产业融合发展示范园名单。

全域土地综合整治是一种基于国土空间规划，以农用地整治、农村建设用地整治、生态环境整治为主要内容，将山水林田湖草等全要素作为作用对象，以保护耕地、集约节约用地、改善生态环境为核心目标的土地整治模式，是推动乡村振兴和实现城乡融合发展的重要手段和必然途径。由于资金等原因项目实施困难，目前全域土地综合整治助力乡村振兴的实例不多，因此，按照全域土地综合整治机理，多渠道筹措资金，精心谋划，以“政府主导、市场运作、社会参与和村民自治结合”推进项目建设是全域土地综合整治助推乡村振兴的方向。各地区可根据实际，按照上述思路推行不同的模式进行乡村振兴试点，形成可复制可推广的经验模式和示范效应，推动乡村全面振兴。

一是城乡融合模式统筹城乡发展，建设一批富裕乡村。城郊通过全域土地综合整治与村庄规划、城镇规划融合，推进国土空间治理和生态修复，优化生产、生活和生态空间，城乡共建共享共富，实现城乡统筹高质量发展。

二是打造一批以现代农业为主的产业富民乡村。对于平原、台地和丘陵地区，以及耕地资源较为丰富的地区，可通过全域土地综合整治推进现代农业建设，实现农业规模化、产业化、集约化。按照“以全域土地综合整治为基础，确立主导产业、实行区域布局、依靠龙头带动、发展规模经营”的发展思路，推动传统农业向现代农业转变，实现农业规模化、产业化、集约化，增强农业可持续发展能力，积极推进农村经济高质量发展，实现产业振兴。

三是培育一批生态特色致富型乡村。丘陵山区、自然资源较为丰富的地区可积极探索生态农业和旅游发展模式，根据资源特点，优化配置资源，因地制宜发展生态农业、特色产业和旅游业，形成一村一品生态农业和特色农业，实现生态致富、特色农业致富等。

同时，根据产业基础、生态和旅游资源特点，以产业生态混合模式，统筹一二三产业发展，促进要素多元流动，统筹多元产业发展。