住宅用地用于酒店式公寓开发及运营的法律分析

赵立飞

广东达伦律师事务所，广东 惠州 516100

近些年来，随着房地产的不断发展，投资多元化需求的驱使，在沿海地带具有房地产投资与旅游产业运营属性的酒店式公寓迅速发展起来，很多房地产开发企业开始转向对酒店式公寓的开发。但大部分沿海地段的国有建设用地仍为住宅用途，而酒店式公寓属于商业运营，如改变土地用途用于商业运营是否具有合法性，仍是很多开发企业关心的问题。

一、基本情况

现在某公司名下用途为住宅的国有建设用地，拟在完成开发建设及销售后，通过返租或委托运营的方式将业主的住宅统一按酒店管理方式进行运营。本文就该种运营方式是否合法及存在哪些需注意的问题等入手展开分析论证，以期为房地产开发企业决策提供参考，并为律师及法律工作者解决实务中的问题提供参考。

二、法律分析

（一）项目地块用地性质

1．根据项目地块的《规划条件告知书》载明的用地性质，其中宗地一和宗地二均为二类居住/商业用地（R2/B1），宗地三为R2/B1 二类居住/商业用地和B14（旅馆用地）。

2．项目地块《国有建设用地使用权出让合同》约定主体建筑物性质为商业、住宅。

（二）合法性分析

1．土地用途方面

（1）根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）的规定，居住用地和商业用地均为二级土地分类中相互平行的类别。其中，R2 二类居住用地是设施比较齐全、配套环境好，以多层、中层、高层住宅为主的建设用地；B1 商业用地为商业及餐饮、旅馆等服务业用地；B14 旅馆用地为B1 商业用地的细分，包含宾馆、旅馆、招待所、服务型公寓、度假村等用地［1］。

（2）根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十八条①《中华人民共和国土地管理法》第十八条：土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。及第四十八条②《中华人民共和国土地管理法》四十八条：土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编第三百五十条③《中华人民共和国民法典》第三百五十条：建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条①《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条：土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。及第二十六条②《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条：土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。、《城市房地产开发经营管理条例》第十五条③《城市房地产开发经营管理条例》第十五条：房地产开发企业应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限进行项目开发建设。的规定，土地使用者不得擅自改变用途。在出让期限内，需要改变土地用途的，应依法办理批准手续重新签订土地使用权出让合同，调整土地出让金，并办理登记手续。

因此，项目地块中属于居住用途的部分，如未经办理相关手续的，则存在擅自变更土地用途的风险。根据国有土地使用权出让合同的一般约定：受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，未能审批同意，不得擅自变更。在出让期内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第二项规定办理：“（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补偿国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。”

（3）实践中，直接通过完善土地用途变更手续，与政府土地主管部门签订补充协议，将“居住用地”变更为“商业”或“旅馆”用地的可能性极小。绝大部分企业往往采取在项目报建过程中将酒店或相关用途申请明确载明在规划报建、施工许可及预售等相关证件中。一方面，可以证明政府相关部门对于建设酒店项目的知情、认可；另一方面，在一定程度上可以作为公司在实践中遭受政府相关部门擅自变更土地用途调查或处罚时的抗辩理由，以最大程度减少或避免被政府处罚的风险，但并不能从根本上规避变更用途的法律风险［2］。

2．物业功能方面

（1）根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）的规定，R2 二类居住用地为住宅为主的用地，其区别于商业及餐饮、旅馆等服务业等经营性用地。

（2）根据《民法典》物权编第二百七十九条④《民法典》第二百七十九条【将住宅改变为经营性用房的规定】：业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条及第十一条⑤《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十条：业主将住宅改变为经营性用房，未依据民法典第二百七十九条的规定经有利害关系的业主一致同意，有利害关系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。第十一条：业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为《民法典》第二百七十九条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。、《物业管理条例》第五十四条⑥《物业管理条例》第五十四条：利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。及第六十三条⑦《物业管理条例》第六十三条：违反本条例的规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并按照本条第二款的规定处以罚款；所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用：（一）擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的；（二）擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；（三）擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的。个人有前款规定行为之一的，处1000 元以上1 万元以下的罚款；单位有前款规定行为之一的，处5 万元以上20万元以下的罚款。的规定，如房屋所有权人拟将住宅用途的房屋改变为经营性用途的房屋使用的，除应遵守法律和法规、业主管理规约之外，还应当经与该房屋在使用上有利害关系的其他业主的同意。如需利用与其他房屋产权人共同享有的物业公共部位、共用设施设备等进行经营的，应当征得具有利害关系的其他房屋所有权人、业主大会、物业管理公司的同意，并按照相关规定办理有关手续。

（3）由上可知，项目地块中属于居住用途的部分如用于经营，除须按《土地管理法》等相关法律法规办理变更手续外，还需要经有利害关系的业主同意，否则将对其他业主造成侵权。此外，经营主体如需利用与其他房屋产权人共同享有的物业公共部位、共用设施设备等进行经营的，应当征得具有利害关系的其他房屋所有权人、业主大会、物业管理公司的同意，且因此取得的收益属于所有业主，可以用于共有物业分摊部位、公用设施设备的维修和维护等，如有剩余，则按照业主大会的决定使用。如未履行上述程序的，则不仅将面临民事侵权，还有受到行政处罚的风险［3］。

综上所述，将居住用途的建筑用于酒店经营的合法性，以履行了政府相关部门的审批手续及取得了利害关系的业主的同意为前提，如未完善前述手续，则存在合法性争议。

（三）政府对住宅用地用于酒店式经营的监管

1．政策现状

目前，在法律层面暂无相关规定对类似的产权酒店进行界定，仅有部分地区出台的规范性文件，如《海南省产权式酒店建设销售管理暂行规定》《万宁市人民政府关于印发万宁市产权式酒店管理暂行办法的通知》《舟山市人民政府办公室关于转发市城建委等部门规范酒店式公寓等物业建设管理意见的通知》等加以规制和监管。广东省内暂未出台相关规定，仅有惠东县住房和城乡规划建设局于2017 年发布的关于《惠东县产权式酒店建设销售管理暂行规定（征求意见稿）》。①“征求意见稿”未正式发布，不具有法律效力。

2．政策文件的导向

从前述关于产权式酒店的规范性文件或征求意见稿来看，地方政府对将住宅用于酒店经营的方式并未严格禁止及限制，而是从流程监管上加以规制，以促进此类房地产市场及酒店运营业务的健康发展。

参考《惠东县产权式酒店建设销售管理暂行规定（征求意见稿）》的相关内容，可以看出惠东县对于将住宅用于酒店经营业务的导向具体表现为：第一，住宅用地的土地使用权人可以申请将商品住宅用地用于产权式酒店建设，保持商品住宅用地用途不变，达到一定条件的应补缴差额部分的土地出让金；第二，对于产权式酒店，在报建阶段即应以产权式酒店进行报建，并严格按酒店的标准和要求进行规划、设计、建设及装修。如开发单位以商品住宅开发报建后又擅自改为产权式酒店销售经营的，将对违法行为进行依法处理；第三，客房产权人与开发单位应当就产权式酒店共有部分和专有部分的产权归属和使用权进行约定。上述意见对于项目实际操作过程亦有一定的指导意义。

3．实践中地方政府的监管

第一，规划设计审批方面按照酒店的标准进行审查；第二，消防设计及验收按照公共建筑规范进行审核，通过后方可办理竣工验收手续；第三，政府相关部门定期联合对产权式公寓酒店进行检查，发现问题限期要求整改。

三、建议

第一，鉴于将住宅用地用于酒店经营在合法性上存在一定的不确定，亦无明确政策可循，建议可积极与地方政府及相关部门保持沟通，以避免任何环节出现问题影响项目开发建设、销售及后续运营。

第二，尽可能完善相关手续，从项目立项、报建、设计、施工及销售各个环节，均应按照政府要求完善相关手续，以实现后期委托运营开发的目的。

第三，销售过程中配套完善将住宅用于经营用房的确认文件，以承诺或业主公约方式取得全体买受人的同意。

四、结束语

酒店式公寓作为新兴房地产项目，其发展壮大趋势已势不可当。面对市场不健全、法律不完善等问题，开发商和投资者应当给予充分重视并积极应对，只有这样才能够有效避免各种法律问题的产生。