依规治党的法治意蕴与法治理念创新

内容提要 依规治党的法治意蕴与法治理念创新是依规治党与依法治国有机统一的内在理据和逻辑依归。从依规治党提出的具体场域和问题指向看，依规治党是适应全面依法治国的时代要求，在遵循法治思维、汲取法治精神的基础上全面从严治党的管党治党新模式。依规治党的法治意蕴是中国特色社会主义法治理论独有的法治内涵，可以从推进全面依法治国、加强党风廉政建设、推进党内法规制度建设三个维度解析：以依规治党推进和保障全面依法治国，实现依规治党和依法治国的有机统一；坚持依规治党实现党风廉政建设的制度化和规范化，建设刚性制度反腐倡廉；坚持依规治党完善党内法规制度体系建设，实现科学立规、严格执规。新时代依规治党确立并坚持了一系列创新性的法治理念，包括公私分明、法纪分明、纪严于法、纪在法前、权责一致、监督无禁区等，补足了国家法律无法触及的执政党建设领域的规范方向，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。

关键词 依规治党 全面依法治国 法治意蕴 法治理念创新

李卫华，华东政法大学法律学院教授，政府法治与理论法学研究所所长

本文为上海市社科规划“研究阐释党的二十大精神”专项课题“习近平总书记关于坚持依规治党重要论述的原创性贡献研究”（2023VZH051）、司法部法治建设与法学理论研究部级重点科研项目“习近平法治思想中依规治党理论的逻辑体系及其创新意义研究”（21SFB1004）的阶段性成果。

依规治党，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央适应全面依法治国的时代要求，在遵循法治思维、汲取法治精神的基础上施行的全面从严治党的管党治党新模式。十八届四中全会，习近平总书记创新性提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，并把“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系[1]；十九大，在坚持全面依法治国意义上进一步强调要坚持“依法治国和依规治党有机统一”[2]；二十大，提出“坚持制度治党、依规治党”“完善党的自我革命制度规范体系”[1]，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供政治保证。在这一过程中，习近平法治思想逐步形成和完善，全面依法治国、坚持依规治党重要理念也日益成熟。可以看出，在习近平法治思想中，依规治党与依法治国是相提并论的，“‘坚持依法治国和依规治党有机统一是习近平法治思想的核心要义之一”[2]。因而，探求依规治党与依法治国的关系，尤其是两者内在的关联性、一致性和相辅相成性，应是中国公法学和党内法规学的重要课题。对此，有学者借鉴社会主义法治的“十六字方针”指出依规治党的核心要义在于“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”[3]；有学者提出“依规治党是依法治国和依法执政所蕴含的法治价值和制度机制在管党治党领域的体现和发展”[4]。可以说，统一的法治理念和治理理念是“纪法贯通”一体运行的保证，是党内法规制度体系与国家法律体系衔接协调的基础，也是依规治党和依法治国有机统一的内在理据。因此，本文拟分析依规治党的法治意蕴和法治理念创新，以期从法治向度探求依规治党和依法治国有机统一的必然性和关联基础，以裨益于研究依规治党重要论述对马克思主义法治理论的原创性贡献。

一、依规治党的提出

纵观习近平总书记提出依规治党概念、阐明依规治党内涵的基本进程、具体场域和问题指向，可以看出依规治党的提出具有强烈的本土意识和明确的目标取向。在全面推进依法治国的进程中，坚持依规治党立足反腐倡廉，以法治思维和刚性制度管党治党实现党的自我革命，以提高党的长期执政能力和领导水平，进而坚持和加强党的全面领导，这是提出依规治党的基本动因，也是坚持依规治党、依据党内法规管党治党的目标和宗旨。

依据时间脉络，习近平总书记关于加强党内法规制度建设、坚持依规治党的系统阐述，主要集中于以下多个场域的重要报告和讲话。2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的决定指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”[5]，明确了党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。2015年6月4日，在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时的讲话中，习近平总书记指出“要坚持依法治国、依规治党”，这是他在正式场合第一次提出依规治党概念[6]。2015年6月26日，在十八届中共中央政治局第二十四次集体学习时的讲话中，聚焦反腐倡廉法规制度建设，以推进反腐倡廉工作制度化规范化为基本目标，明确了加强党内法规制度建设的基本要求与关键所在，集中论述了加强反腐倡廉法规制度建设的重要性、基本要求，确立了依规治党的首要價值目标。2016年1月12日，在十八届中央纪委六次全会上的讲话立足全面从严治党与依规治党，针对党风廉政建设与反腐败斗争，聚焦监督执纪问责与标本兼治，创新性提出应从依规治党和以德治党相统一角度实施全面从严治党。2016年12月23日，就加强党内法规制度建设作出指示，从依法治国与制度治党、依规治党统筹推进与一体建设角度，明确了依规治党的重要意义，指出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”[1]。2017年10月18日，在党的十九大报告中，明确提出坚持全面依法治国就必须“坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一”[2]；并把“坚持依规治党”载入党章[3]，表明依规治党已经成为中国共产党长期的、普遍性的、自我革命意义的建设方略。2018年8月24日，在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话强调要加强党对全面依法治国的领导，明确了依规治党和依法治国的系统性互补作用，指出“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”[4]。2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话指出，“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”[5]是新时代中国特色社会主义建设的伟大成就之一。2021年12月20日，在对党内法规工作的重要指示中，要求“发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用”[6]，明确了依规治党是加强和改善党的领导、保障党的长期执政地位以及全面推进依法治国的重要保证。

综上，根据习近平总书记讲话时的场景和阐明依规治党重要论述时的问题指向，关于依规治党、加强党内法规制度建设的阐述场域可以归纳为三类：一是在强调全面依法治国的场域中阐述依规治党的基本内涵和创新理念，以及依规治党与依法治国的关系，强调依规治党在于以规范化、制度化、法治化的理念和思维方式推进全面从严治党。2014年10月23日中共十八届四中全会通过的决定、2018年8月24日在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话都属于此类。二是在加强党风廉政建设的场域中具体阐述党内法规制度建设的重点内容与工作要求，旨在加强反腐败领域法制与党规的贯通性、协调性、系统性和体系性，以推进反腐倡廉的制度化和规范化。2015年6月26日在十八届中共中央政治局第二十四次集体学习时的讲话、2016年1月12日在十八届中央纪委六次全会上的讲话即属于此类。三是在党内法规制度建设、党内法规工作经验总结与任务部署场域中阐述依规治党的基本要求与价值目标，旨在统筹推进依法治国、制度治党、依规治党，进而推进全面从严治党和全面依法治国。2016年12月23日在全国党内法规工作会议上的讲话、2017年10月18日党的十九大报告中的阐述、2021年12月20日对党内法规工作的重要指示都属于这一类。

二、依规治党的法治意蕴

依规治党的法治意蕴有深厚的法治动因，表现为中国特色社会主义法治理论独有的法治内涵。依规治党的提出，既源于中国共产党管党治党的革命传统和新时代全面从严治党的探索创新，凝结了中国共产党勇于自我革命、不断自我完善的理论自觉和理论创新，更源于坚持和遵循中国特色社会主义法治道路的伟大实践，源于依法治国、建设社会主义法治国家所形成的法治思维、法治环境和法治文明。在坚持走中国道路、以法治文化为涵养、以建设法治中国为目标、遵循法治思维和法治方式等方面，依规治党与依法治国是同频共振的[7]。可以说，依规治党是以中国特色社会主义法治文化为涵养，在全面依法治国的基础上，对中国特色社会主义法治理论的发展和创新；是在遵循法治思维、汲取法治精神的基础上全面推进从严治党的管党治党新模式。根据习近平总书记提出和阐述的三大场域，可以从推进全面依法治国、加强党风廉政建设、推进党内法规制度建设三个维度解析依规治党的法治意蕴。

1.以依规治党推进和保障全面依法治国

从全面依法治国角度解析依规治党的法治意蕴，就是适应全面依法治国的时代要求，适用法治理念、法治思维、法治方式推进管党治党的制度化、規范化。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系”部分指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”[1]，从而把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。这一论断阐明了依规治党与依法治国共同奠定了依法执政的基础，共同推进和保障中国特色社会主义法治建设。据此，十八届四中全会提出了中国特色社会主义法治体系的构成要素。完善的党内法规体系与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，共同构成中国特色社会主义法治体系。作为全面依法治国的“一体两翼”，“依法治国和依规治党具有目的、重点和手段的一致性”，“互有分工、互相补充”[2]。在全面依法治国场域中理解依规治党，其核心和关键在于“把权力关进制度的笼子里”，实现管党治党的制度化、规范化；其主要问题面向是正确处理党的领导与依法执政、依规治党与依法治国之间的关系。

首先，依法治国与依规治党的关键与重点是一致的、统一的。依法治国与依规治党是全面依法治国的“一体两翼”，在规范领导干部的职务行为这一点上是一致的。在2018年8月24日中央全面依法治国委员会第一次会议、2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记都曾明确指出：“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”[3]全面依法治国应坚持抓住领导干部这个“关键少数”，以领导干部带头尊崇法治、敬畏法律带动全社会尊法、学法、守法、用法。领导干部尤其是高级领导干部，是执政党的执政权和国家权力的具体行使者，其履行职责、行使权力、开展工作、做出决策的依法性和合法性，既是依规治党的重点也是依法治国的关键。依法治国与依规治党的主要规范对象都是各级国家机关及其领导干部；二者的规范逻辑都是约束公共权力，都要求领导干部“要牢记职权法定”，并“做到法定职责必须为、法无授权不可为”[4]；二者的规范目标都是“把权力关进制度的笼子里”，即依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，使权力在法治的轨道内运行，使权力在制度的范畴内实施。概而言之，依法治国与依规治党在规范权力行为、追求依法治权、约束权力在法治轨道内实施等方面是统一的。

其次，依规治党与依法治国是相辅相成的，两者在调整领域和规范功能方面具有互补性。党内法规不同于国家法律，党内法规体现党的统一意志，国家法律体现国家意志，党内法规和国家法律在制定主体、制定程序、适用范围、调整对象、表现形式、实施保障等方面有着明显区别[5]，是两套相对独立的制度体系。但是，两者只是相对独立，而不是绝对独立，更不是互不关联。并且由于重点规范对象和关键约束范围的一致性，两者在功能和作用上恰恰具有相辅相成性和互补性，因而在全面推进依法治国中应充分发挥依法治国和依规治党的互补性作用。一方面，依法治国为支持和促进依规治党提供了法治文化基础和法治思维方式。依法治国已经取得的成就和经验为依规治党提供了有益的方法论支持和追求法治精神的法治文化大环境，据此依规治党可以少走弯路、减少失误，还可以高效率地提高党内法规制度建设的质量和水平。另一方面，坚持依规治党有利于保证和引领依法治国，即依规治党提升了党的领导水平和长期执政能力，是坚持和完善党对依法治国领导的重要保证，是依法治国的正确政治方向和有效推进的政治保证，此所谓“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心”[1]。此外，依规治党之于依法治国也是“一种阻断和防范程序”[2]。因为党规党纪严于国家法律，是依规治党的基本要求，也是中国共产党保持先进性和纯洁性、勇于自我革命的理论自觉和制度创新。“把纪律挺在前面”，要求党组织在党员干部发生初步违纪行为时就及时依据党纪予以约束和处分，避免由违纪问题发展恶化至违法犯罪问题。

最后，依规治党与依法治国具有有机统一性。两者统一于全面推进依法治国，共同构成全面依法治国的“一体两翼”，分别从管党治党与治国理政两个领域合力推进中国特色社会主义法治国家建设。两者统一于依宪执政、依法执政。依宪执政即依据宪法执政，即中国共产党的执政地位和领导地位有明确的宪法依据和宪法保障，中国共产党的执政权由宪法确认和保障，要依宪行使、合宪履行。我国《宪法》序言中关于中国共产党领导人民独立自主创立和建设新中国的表述，以及第一章第一条第二款有关“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”之规定，都明确了中国共产党的执政党和领导党地位。依法执政，要求党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度化和规范化，把党的政治主张、为人民服务的宗旨、对理想信念的追求等，遵循法定程序贯彻于依法治国全过程和全领域，推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。两者统一于坚持和加强党的全面领导。坚持党的领导是依规治党和依法治国共同的政治保障。坚持依规治党，依据完善的党内法规和制度规范全面从严治党，提升党的长期执政能力和领导水平，才能实现对立法、执法、司法的全面领导，实施依宪执政和依法执政；只有党带头守法、率先垂范，才能引领法治社会建设，进而全面推进依法治国。自党的十五大正式确认“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”[3]，十六大将依法执政作为实施党对国家和社会领导的基本方式，经党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，十九大确立“坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一”[4]，直至二十大再次强调“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”[5]，并创新性提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，此历程充分展现了中国共产党领导人民坚持走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性，依法治国、依法执政、依规治党与人民当家作主的有机统一性更加明朗，坚持和加强党的全面领导的政治方向更加明确，建设法治中国、推进中国式现代化、实现中华民族伟大复兴的目标更加坚定。

2.坚持依规治党实现党风廉政建设的制度化和规范化

从党风廉政建设视角看，依规治党是十八大以来正风反腐、全面从严治党的经验总结、理论自觉和制度升华。习近平总书记第一次正式提出依规治党就是在听取巡视情况汇报时的讲话，其后又多次在关于党风廉政建设的讲话中继续强调依规治党，可以说，作风建设常态化、法治化和反腐倡廉的制度化、规范化是依规治党的首要目标。在全面推进依法治国的法治建设背景下，依规治党的首要要求就是以法治思维、法治方式反腐倡廉，加强法规制度建设、有效规范公共权力以克服与防范权力异化和权力腐败；依规治党的基本逻辑就是用法治思维、法治方式建设刚性制度以规范权力，实现依法治权。

依规治党的首要目标取向是党风廉政建设。习近平总书记最初提出依规治党概念和阐述依规治党理念的多次讲话都是在聚焦反腐倡廉问题时阐明依规治党的必要性和重要意义的。其中，2013年1月22日在十八届中央纪委二次全会上的讲话，首次提出党内法规制度建设的观念；2015年6月4日在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时的讲话，首次提出“依规治党”概念；2015年6月26日在十八届中共中央政治局第二十四次集体学习时的讲话，提出要“把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用”[1]；2016年1月12日在第十八届中央纪委六次全会上的讲话，提出坚持依规治党和以德治党相统一。这些关于依规治党的重要阐述，都立足全面从严治党与依规治党，聚焦反腐倡廉法规制度建设，以推进反腐倡廉工作制度化、规范化为基本目標，确立了依规治党的首要价值目标。一方面，确立了新时代反腐败的新理念、新思路，即要善于用法治思维和法治方式反对腐败；另一方面，又阐释了新时代依规治党、加强党内法规制度建设的首要方向，即依据刚性制度打击腐败、惩治腐败。当然，刚性的制度既包括国家法律体系，也包括党内法规制度体系；反腐倡廉法规制度建设提出伊始就是以党内法规与国家法律协调、贯通为基础和方向的。

依规治党的基本要求是以法治思维、法治方式反腐倡廉。实际上，这也是自党的十八大以来全面依法治国、全面从严治党、加强党风廉政建设的最直接、最现实的目标，即实现党的自我革命，形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，有效破解“执政周期率”。习近平总书记多次在聚焦党风廉政建设阐明依规治党的讲话中，提出加强反腐倡廉的具体要求：其一，加强反腐倡廉法规制度建设，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域，落实到制约和监督权力各个方面。其二，推进党内法规制度的“立改废”，促进反腐倡廉法规制度体系化，扎细、扎密、扎牢反腐倡廉法规制度的笼子。其三，严格执规，增强法规制度执行力。“贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。加强反腐倡廉法规制度建设，必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。”[2]其四，把依规治党和以德治党统一起来，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求。其五，把纪律挺在法前，实现纪法贯通，把依规治党与依法治国有机统一起来。

依规治党的基本逻辑是以法治思维、法治方式建设刚性制度以规范权力，坚持依法治权。所谓以法治思维、法治方式建设刚性制度，首要的就是借鉴法律制度的刚性效力机制。“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”[3]，决定了法规制度的强制性、普遍性、后及性的刚性约束效力，因而铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。在此意义上，习近平总书记在反腐倡廉、廉政建设方面多次提出要以法治思维、法治方式坚持依规治党、加强党内法规制度建设，以形成对腐败、滥权等行为的强制约束和普遍规范。至于实施反腐倡廉的依据，则要区分场域。依规治党之“规”，主要包括以中国共产党党章为统领的党内法规体系；依规治权之“规”，则不仅包括党内法规制度和党的规矩，还包括国家法律。因而，依规治权不仅有赖依法治国，更有赖依规治党；规范权力的运转和施行，不仅是依规治党的核心要义，也是依法治国的核心要求。国家权力的规范实施，有赖国家法律；执政权的规范运行，既有赖国家法律，也有赖党内法规。在此意义上，习近平总书记多次强调要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]。“法治一体建设”模式，首次被提出是在2012年12月4日习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，此后在党的十八届三中全会、十八届四中全会、十九届四中全会、二十大中多次确认，构成了习近平法治思想的重要组成部分。

3.坚持依规治党完善党内法规制度体系建设

从党内法规制度体系建设角度看，科学立规是依规治党的规范依据和前提保障；执规必严是依规治党的实施保证；坚持和加强党的领导既是依规治党提出的初衷，也是依规治党的根本目的。

依规治党要求科学立规，要构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的中国特有的党内法规制度体系。科学的党内法规体系，首先是以党章为统领。“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”[2]对此，十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）第2条规定的“尊崇党章，依规治党”，首次把依规治党概念载入党内法规文本，明确了党章之于依规治党、建设党内法规体系的意义。其次，要注重体系化建设，即注重党内法规各级各类规范之间的协调性和整体性。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》明确了党内法规的体系标准。从逻辑结构来看，党内法规制度体系，应以党章为根本，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成有机统一整体。从质量要求来看，党内法规制度体系要满足“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的规范标准，形成“1 + 4”纵横交错的基本框架[3]。最后，党内法规制度体系建设还要注重效率。为此，中共中央先后发布党内法规制定工作的两个五年规划，推动依规治党的制度化建设进程。目前，党内法规制度体系建设已卓有成效，“截至2022年6月，全党现行有效党内法规共3718部。其中，党中央制定的中央党内法规221部，中央纪委以及党中央有关部门制定的部委党内法规170部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3327部”[4]。

依规治党要求执规必严。法规制度的生命力在于执行，完善的制度得不到执行，形同虚设，必然会损害党的权威。党内法规执行乏力的症结主要有功力不够、威力不够、定力不够、毅力不够、动力不够、压力不够[5]。对症下药，关键在于全面从严治党、严格执规、真抓严管。也就是说，要以法治思维、法治方式确立刚性的制度规矩，保障党内法规的执行。一方面，创新确立政党规范的法治理念，如中央八项规定、公私分明、纪法分开、纪在法前、纪严于法、权责一致等。另一方面，遵循法治方式确立治党领域的责任制，要求各级党委强化政治责任和领导责任，“把制度执行情况纳入考核内容”，“以有效问责强化制度执行”[6]。据此，2016年十八届六中全会修订后《党内监督条例》增强了党内监督的规范化和法治化，确立了完整的党内监督体系，首提书记是监督第一责任人，以监督执纪责任机制保障依规治党。

依规治党要求坚持和坚强党的领导。从根本上看，无论是依规治党、加强党内法规制度建设，还是全面从严治党，其本身都不是目的，其根本目的都是为了提高和改善党的领导能力和执政水平，是为了坚持与加强党的全面领导。“着力保障党对各项事业的领导。这是党内法规制度建设的主要目的。”[1]这就明确了党内法规制度建设的基本原则、发展方向与根本目的，即坚持和加强中国共产党的全面领导，建设中国特色社会主义。因而，依规治党不仅是解决制约党的事业发展的体制机制之弊端问题的重要路径，是中国共产党寻找到的跳出历史周期率、实现自我革命的管党治党新模式，“而且是努力实现党的治理现代化目标，从战略上为党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心提供的制度保障”[2]。

三、依规治党的法治理念创新

坚持依规治党是对中国共产党百年来管党治党规范化、制度化优良传统的承袭和发展。在新民主主义革命时期，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人就开始探索以制度化规范化方式建党治党、处理党内关系的中国道路。1938年的六屆六中全会，毛泽东在《论新阶段》政治报告中首次使用了“党内法规”用语，为“使党内关系走上正轨”，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[3]。刘少奇在六届六中全会《党规党法的报告》、七大《关于修改党章的报告》等报告中使用了“党的法规”表述。“党内法规”“党的法规”在这一时期党的报告、文件、政治话语中的出现和使用具有一定的普遍性，表明在新民主主义革命时期规范化的建党治党观念已经成为基本共识。改革开放后，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人拨乱反正、深刻反思，坚信“制度是决定因素”，并提出“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[4]。表明在改革开放和社会主义建设时期，遵循党章和国法已经成为中国共产党的执政基础。为了防范权力滥用、扩张甚至腐败，中国共产党坚持从严治党、制度治党，不仅对《党章》多次修改，还逐步发展健全了党的组织制度和工作制度、党内生活制度、党委会工作制度、党内选人用人与干部管理制度、党内教育及监督制度、党内通报制度、党的干部民主评议制度、党内民主决策机制、党务公开制度等。

坚持依规治党是习近平法治思想对马克思主义法治理论的原创性贡献，是中国特色社会主义法治理论的发展和创新。尽管百年来中国共产党始终秉持制度化、规范化管党治党的优良传统，但明确提出“坚持依规治党”、建设党内法规制度体系，则是新时代的创造性发展，是以十八大以来全面从严治党为实践基础，在十八届四中全会明确提出并实行“全面依法治国”战略布局的过程中逐渐形成的。相较之前的制度治党和党内法规制度建设，新时代党内法规制度体系建设、坚持依规治党明显呈现出更加体系化的法治思维和法治方式，提出了一系列创新性的法治理念，极大地丰富和发展了中国特色社会主义法治理论。

一是确立并坚持公私分明理念。我国的传统文化一直都推崇家国天下、大公无私、公而忘私的观念，然而人性对自我、私域、私利的保护和扩张是本能，也是现实。人性如水，堵不如疏，疏不如引。公域与私域、公权力与私权利、公职行为与私主体行为等范畴之间的界分和相互关系一直都是法治完善的主题。随着法治的确立、全面依法治国的推进，如何在尊重和保障私域的同时，防范和制约以权谋私、公权私用成为法治建设的重要课题。新时代，中国共产党直面人性，正视私域，提出应坚持公私分明的依规治党理念。“公款姓公，一分一厘都不能乱花；公权为民，一丝一毫都不能私用”[1]，必须做到公私分明、克己奉公、严格自律。借此公私分明理念可以解释依规治党、依法执政的提出逻辑。执政权属于公共权力，兼具国家公权力和社会公权力属性，执政党行使执政权既要依据国家法律又要遵循党内法规。党员干部是执政党推荐和选派到国家机关履行执政权能的具体代表，行使权力实际就是在履行公共职责，只能服务于公共利益和公众福祉，绝不能因公肥私，更不能以权谋私。

二是确立并坚持法纪分明理念。2016年1月12日，习近平总书记在十八届中纪委第六次全体会议上把纪法分开作为依规治党的重要课题，指出“我们研究依规治党这一重大课题，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开”[2]。国家法律是依法治国的主要依据，党规党纪是依规治党的主要依据。依法治国与依规治党的互动补充关系，首先体现为国家法律与党规党纪的互动补充关系。纪法分开，分别调整不同的社会关系，分别约束不同主体的行为，这是实现国家法律与党规党纪互动补充关系的前提。客观地说，在党的十八大以前，对国家法律与党规党纪尚没有清晰界分，法纪不分、以纪代法的不当做法一定程度上阻碍了法治进程。2015年中共中央对《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）做出修订，删除了其中与刑法等国家法律重复的近半数条款[3]，将适用于党组织和党员的纪律依据与适用于全体公民的法律依据做出严格区分，实现了纪法分开。

三是确立并坚持纪严于法、纪在法前的理念。纪严于法，意即党规要求高于国法。其“严”、其“高”，不是体现在党规党纪的强制力与执行力上，“不是指同样一种行为，党规对党员的处罚要比法律给予公民的處罚严厉”，而是指“党规对党员的道德要求必须高于法律对公民的道德要求”[4]，即二者在对人的行为的道德要求标准上具有可比性且有所区别。纪在法前，意即把纪律挺在法前。既是指“依规治党较依法治国而言具有一种程序优先性”，在党员干部初步发生不当情形时及时作出党纪处理，以防范和阻断严重违法行为，又“体现出在党员干部管理方面‘严管与厚爱相结合的价值导向”[5]，对不同程度的不当行为追究不同的责任。相同情况相同对待、不同情况区别对待，这也正是法治维护公平、正义的基本追求。依规治党确立的纪严于法、纪在法前理念，不仅以更高的道德标准对执政党的党员干部提出了更高的行为要求，契合了中国共产党的先进性追求，也补充规范了国家法律无法触及的轻微不当行为领域，契合了全面依法治国的要求。

四是确立并坚持权责一致理念，实现监督无禁区、腐败零容忍。党的领导权、执政权亦属公共权力范畴，由党员干部代表党组织行使领导权、执政权，“党的执政的直接主体是党组织的代表们”[6]。代表们是否准确履行职责，是否遵循党的先进性和纯洁性原则，是否体现党执政为民的初心，是否遵守宪法和法律等，都需要受到监督和规范。“执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”，是“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的”的主要标准之一[1]。对此，中国共产党坚定地提出依宪执政、依法执政的政治主张，“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”[2]，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一确立为政治文明和法治文明建设的基本方针。首先，确立权责统一观念。虽然在法律范畴内强调权责统一已经成为普遍的观念，但在执政党的执政活动中明确提出权责统一观念并以制度保障其实现，则是新时代依规治党的理论创新。“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[3]其次，健全问责机制。基于权力、监督、责任的闭环逻辑，2019年修订的《中国共产党问责条例》（下文简称《问责条例》）创造性地把依规治党的问责机制予以制度化、规范化，对于问责原则、问责主体、问责对象、应当问责的失职失责情形、问责程序、问责决定的内容和形式、责任承担方式、责任体系以及不当追责的纠错机制等，都做了明确的规定，为“违规必究”提供了明确的党规依据。最后，健全责任体系。对于代表党组织履行领导权、执政权、国家权力的党员干部而言，在履行不同职权时处于不同的社会关系中，应当履行的职责不同，应当遵守的行为规范也不同，行为偏离职守、违反规范时要承担的责任也应有所不同。《纪律处分条例》区分了党组织和党员违反党规、违反国法、违反政策、违反道德等不同的不当行为，规定了针对党员的警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种处分形式，以及针对党组织的改组、解散两种处分形式。《问责条例》则区分了“在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任”[4]，补足了在党的建设中“关键少数”失职失责情形下的问责形式。《问责条例》《纪律处分条例》与《党内监督条例》相结合，共同构建了国家法律之外的党内监督机制和责任形式，补足了中国特色社会主义法治体系的党内责任体系和党内责任追究机制。

综上，依规治党的法治意蕴与法治理念创新，是习近平法治思想关于执政党治理理念的创新，也是中国特色社会主义法治理论的发展，更是对马克思主义法治理论的创造性发展。首先，依规治党、依据党内法规管党治党，以法治思维和法治方式规范执政党的党内治理，进而保障执政权力和执政活动，是政治文明对法治文明的有益借鉴，也是法治文明对政治文明的纵深推动。其次，依规治党的法治逻辑和法治理念，丰富了中国特色社会主义法治理念，为实现“纪法贯通”、推进全面依法治国、建设中国式法治现代化提供了系统的理论保障。最后，依规治党的法治意蕴和法治理念创新，丰富和发展了马克思主义法治理论，尤其是关于执政党建设与法治国家治理一体推进的法治实践路径。

〔责任编辑：史拴拴〕

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第4页。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第22页。

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第65—66页。

[2]张文显：《坚持依法治国和依规治党有机统一》，《政治与法律》2021年第5期。

[3]宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第50页。

[4]秦前红：《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》，《中共中央党校学报》2017年第4期。

[5]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第5页。

[6]宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。

[1]习近平：《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》，《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第169页。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第22页。

[3]参见中国共产党第二十次全国代表大会部分修改并于2022年10月22日通过的现行《中国共产党章程》“总纲”，人民出版社2022年版，第23页。

[4]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。

[5]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，人民出版社2021年版，第7页。

[6]《习近平作出重要指示强调发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用》，《人民日报》2021年12月21日。

[7]李卫华：《论依规治党与依法治国的同频共振》，《学术前沿》2022年第16期。

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第5页。

[2]郝铁川：《依法治国和依规治党中若干重大关系问题之我见》，《华东政法大学学报》2020年第5期。

[3]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

[4]习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》，中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第125页。

[5]宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第22页。

[1]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。

[2]周葉中：《论习近平关于依法治国和依规治党相互关系的重要论述》，《政法论丛》2021年第4期。

[3]江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，人民出版社1997年版，第34页。

[4]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第22页。

[5]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第40页。

[1][2][3]习近平：《加强反腐倡廉法规制度建设让法规制度的力量充分释放》，《人民日报》2015年6月28日。

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第40页。

[2]习近平：《认真学习党章严格遵守党章》，《求是》2012年第23期。

[3]党内法规体系以“1+4”为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。参见《中国共产党党内法规体系》之“三、党内法规体系的框架构成”。

[4]中共中央办公厅法规局：《充分发挥依规治党的政治保障作用》，《人民日报》2022年6月26日。

[5]宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。

[6]习近平：《以全面从严治党新成效推进国家治理体系和治理能力现代化》，中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2021年版，第390页。

[1]中共中央办公厅法规局：《充分发挥依规治党的政治保障作用》，《人民日报》2022年6月26日。

[2]周叶中：《论习近平关于依法治国和依规治党相互关系的重要论述》，《政法论丛》2021年第4期。

[3]毛泽东：《中国共产党在民族战争中的地位》，《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第528页。

[4]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第147页。

[1]《习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调强化反腐败体制机制创新和制度保障深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，《人民日报》2014年1月15日。

[2]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，人民出版社2016年版，第3页。

[3]比如2003年12月31日中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》第83条规定：“党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”在新时代全面依法治国、坚持依规治党的背景下审视该条规定，会发现该规定明显没有区分纪律和法律的不同调整范围。该条款并未区分非法占有公共财物的违纪情形与违法情形，而是一揽子规定情节较轻、情节较重、情节严重的均适用纪律处分条例，给予纪律处分。

[4]郝铁川：《依法治国和依规治党中若干重大关系问题之我见》，《华东政法大学学报》2020年第5期。

[5]周叶中：《论习近平关于依法治国和依规治党相互关系的重要论述》，《政法论丛》2021年第4期。

[6]张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》2004年第1期。

[1]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第16—17页。

[2]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。

[3]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，人民出版社2012年版，第17—18页。

[4]《中国共产党问责条例》第4条，人民出版社2019年版，第4页。