抽水蓄能电站项目用地分析与思考

2023-09-05刘文胜刘玉颖李湘峰郭万侦

水力发电 2023年8期

刘文胜，刘玉颖，徐静，李湘峰，郭万侦

(水电水利规划设计总院，北京 100120)

0 引言

随着国家双碳目标的提出和“国家发展改革委关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见(发改价格〔2021〕633号)”的印发，我国抽水蓄能电站建设迎来井喷式的发展。而项目用地是抽水蓄能电站建设的基础条件，也是项目核准的前置条件，项目用地的划定制约着电站前期工作的顺利推进。本文通过汇总梳理国内92个抽水蓄能项目用地现状情况，总结项目用地在划定时遇到的一些问题，并针对相关问题进行了初步的思考和建议，为后续抽水蓄能电站项目用地的选择提供借鉴，助推抽水蓄能电站更好更快建设。

1 抽水蓄能项目用地现状

为了较好地了解抽水蓄能项目用地现状，本文统计分析了国内已建、在建或者可研阶段用地范围经过审查的92个抽水蓄能电站，样本范围覆盖的省(直辖市、自治区)超过22个，设计单位超过9家，项目业主超过10家，具有较强的代表性(详见图1)。经过统计分析，笔者从用地规模、用地结构和用地取得方式3个方面对抽水蓄能电站项目用地现状进行分析。

图1 项目样本分布

1.1 用地规模

统计分析结果显示，92个项目总用地规模31 592.47 hm2(473 887亩)，平均每个项目用地343.40 hm2(5 151亩)。通过用地规模点状图(见图2)可以发现，用地范围基本位于233.33～433.33 hm2(3 500～6 500亩)区间，这个区间的项目个数为65个，占总项目个数的70%。其中，用地规模最大的为河北丰宁抽水蓄能电站，总用地面积825.91 hm2(12 388.7亩，其中永久占地7 869.2亩，临时征用4 519.5亩)，其装机规模也是我国目前最大的，达到3 600 MW，但丰宁抽水蓄能电站分为两期建设；仅按单期建设考虑，用地规模最大的为辽宁蒲石河抽水蓄能电站，总用地面积688.37 hm2(10 325.5亩，其中永久占地9 592.1亩，临时征用733.4亩)，装机容量1 200 MW，其永久占地面积也超过了丰宁电站两期的永久占地面积；用地规模最小的为浙江桐柏抽水蓄能电站，总用地面积为139.17 hm2(2 087.6亩，其中永久占地1 281.7亩，临时征用805.9亩)，装机容量也达到了1 200 MW。此外，在统计过程中剔除了江西洪屏二期抽水蓄能电站，这是因为其共享了洪屏一期的上下水库，使其与丰宁抽水蓄能电站保持一致。即，两期按照一个电站考虑，虽然其用地面积仅为108.97 hm2(1 634.5亩，其中永久占地685亩，临时征用949.5亩)，装机规模为1 800 MW。

图2 用地规模点状分布

分区域来看(详见图3)，抽水蓄能电站在东北地区平均用地规模为494.4 hm2(7 416亩)，华北地区的平均用地规模为395.33 hm2(5 930亩)，华东地区平均用地规模为290.33 hm2(4 355亩)，华南地区平均用地规模为347.53 hm2(5 213亩)，西南地区的平均用地规模为281.93 hm2(4 229亩)，华中地区的平均用地规模为321.73 hm2(4 826亩)，西北地区的平均用地规模为404.47 hm2(6 067亩)。由图3可以看出，东北地区平均用地规模显著高于全国平均用地规模[1]，尤其高于华东和西南地区；西北、华北、华南和华中地区的用地规模与全国用地规模相差不大。初步分析显示，华东地区经济较为发达，土地资源紧张，用地控制较为严格；西南地区地势较为陡峻，从地形地质条件上较为容易获得抽水蓄能需要的库容和高差，故可适当减少占地范围；而东北地区总体地势较为平缓，同时地广人稀，用地范围相对较大。

图3 各区域项目用地柱状

统计分析装机规模，92个项目总装机规模118 380 MW，单位装机容量占地规模0.265 hm2/MW(3.97亩/MW)。从装机规模看，抽水蓄能电站的用地规模与装机容量无明显的相关关系。从前述分析可以看出，用地最大的蒲石河抽水蓄能电站和用地最小的桐柏抽水蓄能电站装机容量均为1 200 MW，但前者面积是后者面积的5倍。

1.2 用地结构

统计分析结果显示(见图4)，抽水蓄能电站建设征地主要涉及地类为林地、耕地、草地和园地，合计总规模27 927.73 hm2(418 916亩)，占到总用地面积的88.4%，这其中林地占比又最高，总规模19 871.67 hm2(298 075亩)，占比超过62.9%；其余涉及的地类为其他、水域及水利设施、交通运输、住宅用地，单个地类占比不超过5%，即其他地类1 579.60 hm2(23 694亩)，合计占比不超过11.6%，即3 664.73 hm2(54 971亩)。总体上看，抽水蓄能电站用地地类以林地为主，但也存在很多特殊的个例。比如甘肃玉门抽水蓄能电站，其他用地(均为国有未利用地)占比95%；山西西龙池抽水蓄能电站，其他用地(均为国有未利用地)占比82%。

图4 地类占比饼状示意

现阶段抽水蓄能电站的用地属性大致可以分为永久征收(收回)和临时征用。从统计分析的数据看，抽水蓄能电站征收(收回)土地总规模为23 662.73 hm2(354 941亩)，占总用地规模的74.9%；临时征用土地7 929.73 hm2(118 946亩)，占总用地规模的25.1%。具体到个例，征收(收回)土地占项目总用地比例最高的为广东清远抽水蓄能电站，为94.0%；而临时征用土地占项目总用地比例最高的为河南宝泉抽水蓄能电站，达到了54.2%。在统计分析的过程中还发现，丰宁二期、洪屏二期、泰安二期临时用地占比更高，这是由于二期项目共用一期的上、下水库，使得征收(收回)土地少而产生的。故，在分析临时用地比例时将这3个样本进行了剔除。

从统计的样本中还可以看到，抽水蓄能电站建设征地涉及到永久基本农田。这是由于上、下水库选定后，用地范围很难调整，无法进行避让。本次不完全统计显示，92个项目中有30个涉及永久基本农田，占比32.6%。其中，涉及永久基本农田最多的为黑龙江林口抽水蓄能电站，面积达144.86 hm2(2 173亩)。

1.3 用地取得方式

抽水蓄能电站项目用地取得方式现阶段仍然为对集体土体征收、对国有用地收回和临时土地征用的方式取得。本次资料收集时仅收集到68个项目的用地转用分析数据。经统计分析，68个项目农用地面积15 995.73 hm2(239 936亩)，占其永久占地面积的90.4%；建设用地面积390.00 hm2(5 850亩)，占比2.2%；未利用地面积1 304.87 hm2(19 573亩)，占比7.4%；而农用地转用土地面积占这68个项目总用地面积的42.3%，补充耕园地面积比例为7.6%，复垦耕园地面积比例为3.4%。

2 现阶段项目用地存在的问题

经统计分析抽水蓄能电站项目用地现状，并结合近年来各电站建设征地移民安置规划报告中反映的情况，梳理出现阶段抽水蓄能项目用地主要存在范围划定不合理或者不合规、用地取得方式不满足抽水蓄能电站发展需要、土地地类数据相互矛盾等一些问题。

2.1 项目用地范围划定存在不合理情况

项目用地范围划定不合理指的是建设征地的范围超过实际需要，或者因工作深度不够将本应该纳入征地范围的土地未划入，主要体现在以下几个方面：一是随着抽水蓄能电站前期工作的加速推进，设计周期变短[2]，一些建筑物的布置尚未论证充分，故在划定建设征地范围时各方采取“宁可多划，不能漏划”的原则，导致用地规模出现明显偏大的情况；二是设计人员对水库回水水面线的界定理解不到位，结合抽水蓄能电站上、下水库集雨面积普遍较小，泄水建筑物通常采取无闸门控制，常遇洪水条件下水库壅水较高的特点，错误地将相应频率洪水的水库壅高水位作为回水计算的起调水位，导致水库淹没范围增大；三是存在人为扩大征地范围的现象，如华东地区某项目建设征地仅涉及到一个村民小组的几户人家，但是在参加各方的协商下却将整个小组人口全部搬迁，土地全部征收的情况；四是设计人员对现场实际情况了解不够，出现应该避让的范围没有避让、应该划入的范围没有划入的情况。如西北地区某项目在可供选择的范围内布置建筑物，由于没有深入实地查勘，选择布置建筑物的范围内存在一座较大规模的气象站，而可供选择的其他范围内无任何建筑物，直到用地范围划定后才发现这一问题，后续不得不调整用地范围；再比如西南地区某项目建设征地涉及到一家养殖企业，且不可避让，由于没有对现场进行核实，征地范围线从这家养殖企业的中部穿过，明显不合理，经现场核实后需将整个企业纳入征地范围。项目用地范围划定不合理还存在其他一些控制不严格，使得用地规模偏大的情况。受篇幅限制，这里不再一一赘述。

2.2 项目用地划定存在不合规情况

项目用地划定除了上面提到的不合理现象外，还存在一些不符合规程规范要求的情况[3]，主要有以下几个方面：一是在前期工作中资料收集不到位或者工作深度不到位，建设征地范围划定后发现涉及到保护林地、森林公园、风景区、水源保护区等，使得用地不合规，特别容易被设计人员忽视的是料场选择时不能占用Ⅱ级保护林地的有林地[4]；二是为了规避水土保持管理部门对河道不能弃渣的管理规定，将本应该划入临时用地的坝后压坡体范围划入永久占地，与此种情况类似的还有将普通的渣场作为边坡防护工程纳入永久征地范围，这些情况均不符合节约集约用地的规定；三是对规程规范的理解不到位而多征土地，如NB/T 10338—2019《水电工程建设征地处理范围界定规范》[5]中规定“水库蓄水后，失去基本生产、生活条件而应采取处理措施的库周及孤岛等区域”纳入水库影响区，华中地区某抽水蓄能电站将水库蓄水形成的孤岛纳入水库影响区。后经分析，此孤岛上仅为林地，无人员居住、无基础设施也无生产活动，不符合“失去基本生产、生活条件而应采取处理措施”的规定。

2.3 用地取得方式不满足现阶段抽水蓄能电站发展需要

抽水蓄能电站建设用地涉及土地所有权、承包权和经营权的变化，土地取得的方式可分为六种情况，即集体土地征收、国有土地收回/出让/使用、土地征用、土地租赁、土地承包经营权收回。根据占地性质及占地后的权属变更情况，抽水蓄能项目占地涉及集体土地征收、征用，国有土地收回以及只补偿但不办理征地手续等情况。其中：水库淹没区、枢纽工程建设区永久占地涉及集体土地的实行征收处理，涉及国有土地的实行收回；水库淹没范围内的垫高防护区、枢纽工程建设区施工期间临时用地实行征用处理；水库影响区土地采取只补偿但不办理用地手续的方式。

目前，抽水蓄能项目开发用地已经出现新的形式。如，利用废弃矿坑矿洞、原有水库、天然河道等。其项目用地方式、占地性质及占地后权属变更等方面有诸多待深入研究的地方。此外，由于抽水蓄能项目建设用地规模较常规水电项目小、项目建设周期短，对项目用地取得办理手续时间要求需要加快，以满足抽水蓄能电站蓬勃发展的需要，亟待在用地程序和用地取得方式等方面进行优化。

2.4 土地地类数据相互矛盾

我国土地地类的管理分属多个行政部门。“三调”由国土资源部组织实施，林地的种类及保护级别划定由林业部门牵头，耕地的划定又主要由农业部门负责；而目前这些部门的数据并没有进行统一。随着时间的推移和现场实际情况的变化，实物指标调查的成果与“三调”成果出现差异，这就造成了在土地地类勘界过程中常常出现数据相互矛盾的问题。比较典型的一个现象是，在建设征地范围中多次出现永久基本农田的数量大于耕地数量这一令人嘀笑皆非的情况。

3 思考与建议

针对现阶段抽水蓄能电站项目用地反映出来的上述问题，按照依法依规、节约集约用地和更好服务抽水蓄能电站发展的原则，结合近年来水电工程建设征地移民安置工作中成功的实践经验，经思考分析后提出如下建议供抽水蓄能电站建设者讨论和参考。

3.1 合理划定用地范围，严格控制用地规模

在统计分析中可以看到，同样装机规模的两个电站，用地规模相差5倍，虽然客观上有地形地质条件方面的差别，但也不得不思考其用地规模是否进行了严格的控制[6]。从前面的问题分析中已经发现，因为存在“宁可多划，不能漏划”、按壅水高程确定水库淹没范围、人为扩大用地范围等不合理情况，用地规模在一些项目上没有做到良好的控制。这一情况在用地预审和节地评价环节也多次反映出来。如华南地区某抽水蓄能项目在审定的用地范围基础上，用地预审时被删减面积超过66.67 hm2(1 000亩)，造成了实物指标调查和补偿等工作的反复。故在用地范围划定阶段，进行严格的控制是非常有必要的。即：

一是，应呼吁并协调各方，保障正常的设计周期，保证有足够的时间对枢纽建筑物进行符合阶段深度要求的设计，这样才能有足够的时间对用地范围进行合理划定，避免出现“宁可多划、不能漏划”和用地范围的反复调整的情况。这也是保障抽水蓄能电站又好又快发展的必然途径。

二是，加强一线设计人员对建设征地范围界定等规范的理解和认识，避免出现增大淹没处理范围或者人为扩大用地范围的情况。国内正在组织编制抽水蓄能电站建设征地移民安置规划设计规范，就这方面开展了探讨，以简化和精确抽水蓄能项目征地范围。

三是，在用地范围界定前要加强对现场实物指标的调查和了解，避免范围界定完全采用纸上作业，不对现场进行调研和初步勘查的情况。

四是，建议在范围界定时提前衔接节地评价工作的要求，既能严格控制用地规模，同时又能避免用地范围的大幅度调整导致增加相关工作量。

3.2 严格按照规程规范要求划定范围，合规用地

因工作深度不到位、规避一些管理规定或者对规程规范理解不到位等原因造成项目用地不符合规程规范要求，这都是需要在工作中进行严格避免的。一是要加强从业人员对法规政策的理解和学习，对涉及到的限制用地条件保持足够的敏感和重视，在枢纽建筑物布置阶段和范围界定阶段进行有效的规避；二是要加强基础资料的收集、分析和判断，不能因为基础资料的不准确导致用地出现不合规情况；三是对于规避其他管理规定而导致不满足用地规定的情况，应加强协调力度并形成行业共识，避免造成进一步的土地资料浪费。

3.3 用地取得方式进行创新，满足抽水蓄能电站发展需要

随着项目用地形式的多样化和开发时间缩短，要求用地取得方式进行创新以满足现阶段抽水蓄能电站发展的需要。

一是创新用地取得方式。如利用废弃矿坑矿洞其原有产权的转换，利用原国有用地的，可按有关规定以划拨方式提供给抽水蓄能项目业主或者用地单位，也可以考虑以出让、租赁等有偿方式取得土地使用权。对矿山废弃土地中的国有建设用地和集体建设用地也可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的方式等多种方式供应。

二是明确界定水库水面管理区、开发权、使用权的问题。对于抽水蓄能项目利用原有国有或集体所有的水库水面，存在一定程度上权属主体模糊和管理权限不清的问题。建议水库水面征收后，协调处理好自然资源管理部门、水务管理部门、基层镇村和项目业主之间的关系，界定清楚水库水面管理区、开发权、使用权的范围、期限和使用方式。

三是改进先行用地政策，优化抽水蓄能项目用地土地产权流转办理的审批程序。在实际过程中，抽水蓄能项目核准后需在林地、国土批复后才能开工建设，而审批批复时间一般较长，尤其涉及耕地占补平衡的，因此多数项目先行开工就面临罚款问题。如果在审查批复后再开工，又有可能前期一些项目核准面临失效的风险。所以为了解决这一矛盾，应提出更科学、更合理的先行用地政策。例如适当延长先行用地期限，适当扩大先行用地范围，下放先行用地审批权限，优化抽水蓄能项目用地土地产权流转办理的审批程序等。

3.4 多种方式有效化解土地地类数据的矛盾

土地地类数据相互矛盾的问题由来已久，需采取多种方式进行有效化解。首先，在土地勘界阶段建议委托唯一一家单位进行土地地类的调查和界定，努力让勘界成果数据不相矛盾；其二，在勘界数据仍然不能统一的情况下，根据《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》(自然资办函〔2022〕411 号)，项目用地审查报批和缴纳税费的地类要坚持以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准；最后，为了更加贴合实际也为了能够顺利推进建设征地移民安置工作，土地补偿补助费用的计算可采用实际勘界成果数据。